山东省林业草原专项资金绩效管理评价体系研究与探讨

梁 牧，毕思圣，褚 心，董爱新

（1.山东省自然资源厅，山东 济南 250000；2.山东省林业科学研究院，山东 济南 250000）

林草业的发展与财政支持力度密切相关，而财政资金利用的好与坏，直接影响到林草领域的效能体现。近年来，随着国家对生态文明建设的高度重视，林业草原专项资金规模在不断提升，对资金的管理、利用也提出更高要求。根据2018 年国务院印发的《关于全面实施预算绩效管理的意见》，提出要以预算绩效管理来进一步推动财政资金聚力增效，提高林草领域公共服务质量。在资金投入逐年增长的形势下，如何通过林草领域项目绩效管理确保财政资金发挥效益，已成为深化绩效管理制度改革的重要环节。本文以山东省林草专项资金绩效管理实践为例，探讨绩效管理中存在的主要问题，并提出普适性绩效评价指标体系的制定原则和评价方法，同时提出一些绩效管理改进思路，以期为后续完善林业草原专项资金绩效管理提供实践启示和决策参考。

1 山东省林业草原专项资金绩效管理现状

根据财政部、国家林业和草原局印发的《林业草原生态保护恢复资金管理办法》《林业草原改革发展资金管理办法》等办法，山东省出台了林草专项资金实施细则。管理办法（实施细则）专门设立预算绩效管理章节，分别从目标编制、过程监控、效果评价、结果应用等方面建立全过程预算绩效管理链条。

以林业草原专项资金为例，资金分配多采用因素法和项目法两种方式。同时为避免“资金等项目”，提高资金安排的科学性、规范性和精度性，山东省于2020 年率先建立了中央林草专项资金项目储备库，作为中央林草专项资金分配的依据。同时根据国家政策不断调整和完善专项资金预算管理方式、提升预算绩效管理公开程度。

从预算管理全周期过程看，在预算编制阶段，强化绩效目标对项目预算的约束作用，将绩效目标与项目预算、实施方案有机衔接。在项目实施阶段，强化事中运行监管，组织开展绩效监控，及时发现存在问题。项目完成后，通过“单位自评+部门评价+财政评价”模式开展评价，确保资金使用安全和发挥最大效益。对于实施期限一年以上林草重点项目，山东省还探索开展了中期评估制度，力求把问题早发现早解决，客观提出措施建议，提升资金使用效益，促进政策效果发挥。

2 绩效管理评价方法原则及标准

由于林业草原专项资金绩效管理的项目和内容多样化，需要针对不同的项目和建设内容，依据相应标准，构建合理的指标评价体系，因此评价原则为“因项评价”。以山东省林业草原专项资金所支持项目为例，可以按照“3E”标准进行参照设置，其分别是经济（economy）、效果（effect）、效益（effectiveness）。项目申请绩效目标和项目绩效评价管理均应最少按照“3E”标准设定三级绩效指标。

表1 以苗木培育项目支出绩效目标申报表示例

2.1 申报项目绩效目标的制定标准

对于林业草原专项资金而言，绩效目标着重强调产出和效果，公众满意度也是其重要的衡量指标。一般来说，所申报项目绩效目标的主要一级指标内容应当包括产出指标、效益指标、满意度指标等3 方面。本文根据林业草原专项资金的具体支持项目的共性，提出林业草原专项资金项目申报三级绩效指标的设计标准以供参考。

2.1.1 产出指标

该一级指标主要是指该项目申请专项资金支持时所能最终提供的公共产品和公共服务的数量。产出指标作为一级指标中较为重要的一方面，是判断项目立项合理性与可行性的重要参考，需要根据项目实施计划合理科学制定。产出指标作为一级指标一般包括数量、质量、时效、成本等方面的二级指标，三级指标主要作为对应细化二级指标的量化和细化说明，产出指标的指标值一般设定为定量指标值，便于后期进行量化评价和审计调阅。

2.1.2 效益指标

该一级指标主要是指所支持项目对社会的影响，或者说是指项目的执行和完成对整个社会相关方面所产生的效能及作用。效益指标作为一级指标一般包括社会效益指标、生态效益指标、可持续影响指标等方面的二级指标，三级指标一般设定为定性指标值，主要用于描述评价该指标的效益情况，可以定性分档描述进行评价。

2.1.3 满意度指标

该一级指标主要是体现项目所服务对象对实施后所产生效益的一种评判和认可情况。该指标实质上也是属于效益指标的一种，单独列出是因为该指标与其他指标存在明显区别：该指标面向和调查评价的主体是人，是公众对项目提供的服务的综合评价，需要项目最终服务对象或主要服务对象也就是具体的人来评价，评价结果受项目受益人群的主观意识影响较大。满意度指标一般包括服务对象满意度、受益群众满意度等方面的二级指标，根据调查统计方法的不同，可以采用定性指标或定量指标进行评价。

2.2 评价项目绩效规则的制定标准

以本文所说林业草原专项资金为例，该类资金一般多出自于中央及地方财政支持。按照财政性资金的使用要求，专项资金拨付使用后需要定期进行绩效考核评价等管理程序。从含义上说，绩效评价是指对特定范围的财政性资金的使用要通过专门制定的指标评价体系，对其使用的经济性、效率性与有效性进行政治、经济、社会、生态等各方面的综合考核和评定。

2.2.1 项目绩效评价的计算与考量

如表2 内容所示，绩效评价为了便于直观了解项目情况以及横向对比可以设定项目得分值，单个项目总分设定为100 分为宜。计算该项指标实际完成率公式：

表2 项目支出绩效目标申报表制定示例

C=B/A×100%

其中C 为该项指标实际完成率，B 为该项指标工作实际完成值，A 为该项指标工作计划完成值，实际完成值是指本年度（或项目期）内项目实际产出的任务完成数或者提供公共服务的数量，计划完成值是指项目绩效目标与预算批复计划确定的本年度（或项目期）内计划产出或完成的任务完成数或者提供公共服务的数量。

定性指标可以根据指标完成情况分为：完成预期指标、部分完成预期指标并具有一定效果、未完成预期指标且效果较差3 档，分别按照该指标对应分值区间100%-80%(含)、80%-60%(含)、60%-0%合理确定分值。

计算定量指标得分时，该指标若为正向指标（即实际完成指标值越大，对项目的综合评价评价也随之增加的指标），则得分计算方法为：

P=B/A×100%×S

若定量指标为负向指标（即实际完成指标值越大，对项目的综合评价评价也随之降低的指标），则得分计算方法为：

P=A/B×100%×S其中P 为该项工作三级指标最终得分，B 为该项指标工作实际完成值，A 为该项指标工作计划完成值，S 为该项工作3 级指标赋分值。

2.2.2 项目绩效评价应注意事项

如表2 内容所示，各指标得分一档最高不能超过该指标分值上限。其中资金预算执行率和绩效指标作为绩效评价的两个重要组成部分需要合理赋予分值。由于绩效指标分级较多，可以适当赋予更多分值，以便细化评价，保证指标的科学及合理性。

此外各级指标的赋分不应按照上一级指标的总分平均赋予，应按照该指标在此方面的重要程度有所侧重，这样才能更合理有效的体现分值的作用和意义。同时绩效评价应设置阈值，当某项指标或者项目总体评分低于某一水平时，需项目承担单位正式书面说明绩效目标未实现的原因和下一步拟采取的具体措施。

3 目前绩效管理存在的问题及改进建议

3.1 存在问题

目前，林业草原资金绩效管理工作水平在逐年提高，但依然存在不少问题。一些主要表现有：存在对资金和项目“重申请、重分配，轻绩效、轻管理”现象；对资金使用绩效重视程度不够；绩效管理与项目实际管理脱节等。主要因为在实践中，林业草原专项资金支持点多面广，项目绩效管理、评价部门一般与项目执行部门相互独立，绩效管理部门牵头开展绩效管理，而项目执行部门负责具体实施工作，经常由于绩效管理部门和项目执行部门缺乏有效衔接沟通，易出现业务执行过程中绩效管理混乱、绩效目标出现偏差等问题，导致绩效管理工作难以规范化、精细化开展，最终影响绩效评价效果。

此外，从绩效管理实践情况来看，事前绩效评估与结果运用环节尚未达到预期效果，而这两个环节恰恰是绩效管理发挥刚性约束作用的关键点。其中，事前绩效评估作为全过程绩效管理的开始环节，如果项目单位未予开展，对项目实施的必要性、可行性以及资金预算的合理性缺乏客观科学的评估，将导致绩效管理缺乏抓手，管理链条缺失。而绩效结果评价反馈及应用是全过程绩效管理的最后环节，能否发挥作用至关重要。绩效评价结果运用如果对预算资金安排、政策优化调整的约束力度不够，将无法形成管理闭环，难以达到应有作用。

3.2 改进绩效管理工作的建议

3.2.1 提高对绩效管理工作的重视程度

绩效管理工作是保证财政资金合理、科学使用的重要部分，绩效管理工作应该根据实际情况逐步完善的管理模式。例如，提高绩效管理各个环节在财政资金使用中所考核的比重，这样有利于实现绩效管理部门对资金使用情况的全过程监管及纠偏，进而实现对绩效管理机制的有效完善，逐步健全落实全过程绩效管理链条。要提高重视绩效评估和绩效结果应用这一手段方法，从源头上提高预算决策的准确性、科学性，加大重点项目资金事前绩效评估力度，防止事前绩效评估走过场，确保事前评估客观真实的反映项目状况，同时将评价结果作为预算分配、政策优化、管理提升的重要依据，真正与预算资金分配挂钩，实现绩效管理的闭环运行。

3.2.2 改变管理者的思想观念

在绩效管理创新的过程中，人是最根本的主体。绩效管理的参与者必须改变传统的管理思想观念，提高对绩效管理革新工作的重视和关注，对林草行业动态、国家政策导向与社会新需求等角度进行全方面了解，树立终身学习的意识，利用碎片化时间学习和掌握新型管理机制，选取专业人员成立学习交流团队，结合自身情况对学到的最新绩效管理知识和经验进行改良，并对原有管理机制的不足之处加以分析，在此基础上制定绩效管理的相关章程与规则，强化不同分工之间的沟通与协作，解决管理意识薄弱，评价工作缺乏协同，管理链条不够完善等问题。

3.2.3 加大管理模式创新力度

对任何一种工作的创新都是提升该项工作管理水平和质量的基础条件，绩效管理工作也不例外。随着社会的快速发展，提升绩效管理工作统筹组织能力，用制度的方式明确单位内部责任分工，厘清项目单位各负责部门的职责必要性越来越明显。所谓的管理模式创新指的是结合实际情况制定与时俱进的绩效管理模式，或是学习更加先进、科学的绩效管理体系，从本质的角度而言，绩效管理制度的创新就是管理问题。加强绩效管理模式的创新是提升绩效管理水平和质量的基础条件，通过对原有管理模式进行创新和优化，能够成为促进绩效管理工作改革和发展的动力。当下管理创新的根本目的在于实现绩效管理工作的合理构建和推进，减少无效的管理，以及形成一套完善的绩效评价体系。

4 结语

专项资金绩效管理工作与资源配置、政策优化息息相关。特别是由于林业行业“多而广，繁而细”的特点，强化绩效管理对于推动林草行业项目可持续健康运行、资金有效分配至关重要。就目前情况来看，绩效管理与资金支持和政策调整的挂钩机制仍有提升空间，应在实践中不断完善绩效管理体系，探索创新方式方法，提升绩效管理水平，充实绩效管理工作力量，加强绩效管理宣传培训力度，结合工作实际情况提出切实可行的管理方法，全面促进绩效管理成效的不断提高。