秦汉时期的上计制度对我国财政监督制度的启示

焦春鑫 王溢晟 杨玉仁

上计制度是中国古代官僚制度中下级对上级，地方对中央的请示报告制度，用以自下而上的监督考核为主要目的，对地方财政和公共产品的有效维护起到了至关重要的作用。这一制度杜绝了因各类贪污渎职导致的对公共财产的浪费，保证了国家财政收入的主要来源，不仅有利于维护基层政权结构的稳定，也对加强封建大一统的国家政权有极强的促进作用。本文试图对秦汉时期的财政上计制度进行论述，以期呈现一个清晰明了的上计制度模型，为当代中国的财政监督制度提供有益的借鉴。

一、上计制度的起源

“计”者，意为计算、记账、计薄，“上计”意味着要将基层的财务账目清单上呈中央，此为每年一报，用以监督地方的财政税收、户籍、讼狱等各方面情况。据史料记载，中国最早的统计报告制度产生于4000年前，《通典·食货》载“禹别九州，量远近，制五服，任土做贡，分田定税，十一而赋”。《史记》载“自虞夏时，贡赋备矣”。由此可见，在夏商之际，中国的财政税收制度已建立完备，地方对中央的贡赋缴纳已现雏形。

到了西周时期，我国的财政统计上报制度进一步发展，《周礼·大宰》载“岁终，则令百官各正其治，受其会，听其政事，而诏王废置。三岁则大计群吏之治而诛赏之。”此即为中央对百官的上计的有效监督机制，一岁一小考，三岁一大考，并根据考核优劣对百官进行奖惩的制度；《周礼·天官》载“三岁则大计群吏之治，以知民财、器械之数，以知田野夫家六畜之数，以知山林川泽之数”，此即为考核的具体品目；进入战国时期，上计制度以三晋大地为肇始并逐步完善起来，例如魏文侯时，“东阳上计，钱布十倍”“豹为邺令，期年上计”；赵襄子时以任登为中牟令，其多次“上计，言于襄子”；后来秦国仿照三晋创设了自己的上计制度，使得秦朝日益强大起来，《商君书·禁使篇》载“夫吏专制决事与千里之外，十二月而计书以定，事以一岁别计，而主以一听”。由此可见，在战国时期的秦国已建立了相当完善的上计制度，较之西周时期已取得了很大进步。

二、秦汉时期上计制度述议

秦汉时期是中国封建专制大一统王朝的初步形成壮大时期，各项制度都在逐步形成并发展完善，上计制度尤其如此，体现了中央王朝对地方控制的进一步加强和封建专制制度的逐步确立和巩固。

1.秦朝上计制度的创立发展。秦朝是在法家思想的基础上建立起来的，其法规的制定之严密，执行之严酷历来为史家所诟病，秦朝的上计制度在秦朝的制度运行中居于至关重要的地位。秦朝以每年的十月为一年的开端，因此地方的上计一般在每年的九、十月间进行，由于秦朝的疆域广大，一般边远地区的郡县则要先期抵达咸阳上计，届时中央会统一进行考核。据史料记载，秦时的中央上计制度主要由“柱下史”负责，《史记·张仓列传》载张仓“秦时任柱下史，主管郡国上计，明习天下图书计籍”。由此张仓会将各郡县呈报的各项计籍报告统计汇总交由皇帝审定，用以对百官奖惩的依据。秦朝的上计内容首要为确保帝国运行的经济基础为要，《睡虎地云梦秦简·效律》载“计用律不审而赢不备，以效赢回不备之律赀答之，而勿令偿”，此意为会计人员在统计财务时未尽到审慎职责而使国家遭受损失的，则要依据《效律》中的相关条文进行惩罚，而不再要求其赔偿。由此可见，秦时对会计人员履职尽责能力的监管是何等严苛，从侧面也反映了秦朝对会计账目的高度重视。其次，秦朝的上计内容非常广泛，从日常基本的财务、粮食、人口、户籍、农业生产等均有详略不同的记载，在《秦律十八种》中的《金布律》和《仓律》中分别对衣物和粮食的保管均进行了严格的规定。再次，秦朝的上计制度还要求对财会人员的履职尽责能力进行严格的规范，例如《秦律杂抄》载：“非岁红（功）及毋（无）命书，敢为他器，工师及丞赀各二甲。县工新献，殿，赀啬夫一甲，县啬夫、丞、吏、曹长各一盾。城旦为工殿者，治（笞）人百。大车殿，赀司空啬夫一盾，徒治（笞）五十”。此段明确规定了基层财会人员的上计职责和惩罚措施。最后，秦朝还规定了对上计官员的离职审查政策，《睡虎地云梦秦简·效律》载“仓啬夫及佐、史，其有免去者，新仓啬夫、新佐、史，主痊者，必以应籍度之，其有所疑渴县啬夫，县啬夫令人复度及与杂出之。禾赢，入之，而以律论示备者”。此意为新旧官员交接工作时，要对所管辖的财务进行清点，以明晰双方职责，出现盈余的要记入计薄，出现亏损的要对该财务管辖时的官员进行惩罚。

2.西汉上计制度的发展完善。西汉王朝是中国封建王朝的发展完善时期，汉朝已建立了相当完备的上计制度模型，每年秋冬季节，乡一级的官吏要将所辖区域内的上计条目向县一级官吏备案登记，再由县一级专门主管上计事宜的“计吏”进行统计制作“上计薄”，“上计薄”的内容包含户籍、田产、税赋、钱粮、刑徒等内容，再交由本郡国主管上计的官员“上计吏”统计成册，进行审查核实，并根据本年度的收支情况进行下一年度的财政规划；每年岁末，各郡国会由上计吏率领其他有关会计人员，载着上计薄和其他有关资料“将重车至长安”参加全国性的上计考核大会。对于上计制度的管理，西汉专门设置了“计相”一职，体现了国家对上计制度的高度重视，例如《汉书·张苍传》载:“张苍, 阳武人也, 好书律历。秦时为御史，主柱下方书。……迁为计相，一月，更以列侯为主计四岁。是时萧何为相国，而苍乃自秦时为柱下御史，明习天下图书计籍，又善用算律历，故令节以列侯居相府，领主郡国上计者。”由此可见，汉初的上计制度是承接秦朝制度而来的，但较之秦朝地位更加重要。此外，御史大夫也对上计薄的虚实和上计官员的履职尽责能力进行考核，史载“御史察计薄，疑非实者，按之，使真伪勿相乱”；《汉书·匡衡传》载“匡衡出任承相，食封于临淮郡，田提封三千一百顷，南以闽陌为界。因郡图误以闽佰为平陵佰，封邑多出四百顷。作为压相应是“镬计簿，知郡实，正国界。”另外，御史还会对郡县进行定期的巡视考核，以确保上计制度的审慎合规。汉时的上计制度规模宏大，有时皇帝也会亲自参加上计，据《汉书·武帝纪》载，其在元封五年（公元前106年）三月，“因朝诸侯、列侯，受郡国计”；太和元年（公元前104年）春，“受计甘泉宫”；天汉三年（公元前98年）三月，“行幸泰山，修封，礼明堂，因受计”；太始四年（公元前93年）三月，“行幸泰山，壬午，祀高祖于明堂，以配上帝，因受计”。可见皇帝对上计制度的高度重视。汉时的上计制度内容由于年代久远已不可考，但依据《续汉书·百官志》载“秋冬集课，上计于所属郡国。”刘昭注:“秋冬岁尽，各计县户口、垦田、钱谷出入，‘盗贼’多少，上其集 (计) 簿”。可见其上计的主要内容包括户籍、田产、钱粮和刑徒等各个方面，另外还应包括上述所提到的匡正郡国疆界等事宜；并有专门的规范上计制度的法律条文出现，《上计律》明确规定“凡上报不及时者治罪、凡在上计报告中弄虚作假者治罪。”由此可见汉时对上计制度的时间和内容作了严格规定，保证了上计制度的审慎性、合理性，有利于维护西汉王朝政权的稳固和发展。

三、秦汉时期上计制度评述

1.上计制度变得有法可依，且执行严厉。已出土的秦汉简牍可找到对官员上计的奖惩内容，在《睡虎地秦简》中的《效律》和汉时的《上计律》中也能找到具体的上计法令法规，且对官员行为均做出了严密的奖惩措施，保证了上计制度的纯洁与公正，提升了官吏的办事效率，打击了贪污渎职等丑恶现象，体现了中央王朝对维护国家财产安全和官吏履职尽责能力的高度重视，有利于维护国家的发展和安全。

2.上计制度以会计监督为主要表现形式。《睡虎地秦简》中的《效律》规定“计脱实及出实多于律程，及不当出而出之，直其贾，不盈廿二钱，除；廿二钱以到六百六十钱，赀官啬夫一盾；过六百六十钱以上，赀官啬夫一甲……”由此可见，秦朝更注重以具体的会计科目为监督对象，实现对国家财政监督体系的有效维护，汉朝上计薄的运作流程亦是如此，通过定期自下而上对上计薄中具体会计品目的考核来实现国家财政监督的目的。

3.存在多重监督体系和监督主体。正如前文所述，秦汉时期的上计制度不只是基层官员对上级官吏负责，同时还会受到御史、同级官员甚至皇帝的监督和巡查，上计制度不只是郡县之间的交流，郡和中央政府之间也存在着严格的上计交流程式，此举扩大了上计制度的交流面，使上计制度在王朝的运行中随时随地受到各方面和各主体的监督，有利于上计制度阳光透明运行，最大限度地保证了上计制度的公正与公开。

四、秦汉上计制度的时代启示

1.严格落实法治主义原则，不断完善我国财政监督体系。针对目前我国财政监督的现状，应尽快制定一部符合现阶段需要，完备、综合性的财政监督法典，使我国财政监督体系的运行真正做到有法可依；同时突出财政监督在整个国民经济运行中的地位，严格落实制衡原则，明确规定财政监督的具体行为规范，促进我国财政监督体系的法制化、规范化发展；同时还要加强对监督主体的监督奖惩力度，使监督主体的执法行为严格在法治轨道上运行，真正做到执法必严，违法必究，切实保障国家财政体系的安全健康。

2.突出人民群众的主体地位，让财政监督体系在阳光下运行。秦汉时期的上计制度是在封建王朝皇权专制体制下运行的一项旨在为皇权提供专门统计报告的制度，广大人民群众只能处于被动、弱势的地位。而我们要发挥广大人民群众在财政监督过程中的主体地位，例如可以广泛开展听证会，健全行政诉讼流程，严格落实信访举报制度等，使国家的各项财政税收制度能够得到人民群众的监督，接受人民群众的质询，让国家的财政税收来源汇聚最广泛的民意基础。

3.加强会计监督，构建健全的会计监督体系。秦汉时期的上计制度是在官员之间交流进行的，行政性是其突出特点，而现阶段我国应加强财政税收体系的会计监督主体责任，积极引入社会第三方主体参与其中；以提升会计信息质量为核心，不断规范具体环节和具体指标，使会计信息质量得到更系统化和规范化的保证，加强对国民经济重点领域的会计信息质量的执法检查力度，运用更加现代化的高科技手段，不断提升会计监督质量和效率。

4.建立定期和不定期监督相结合的监督考核系统。秦汉时期的上计制度有具体的上计时间，或在九月或在岁末，体现了极强的程式化考核特点，此举会造成官员应急性、欺骗性考核行为发生，为官员的懒政、怠政提供了温床，会造成监督考核系统形同虚设，难以发挥其应有的效力。因此，我们要开展常态化的财政监督考核模式，开展定期不定期的巡查暗访，使一切贪污腐化、懒政怠政现象无处藏身；同时还要将官员的离任审计制度转向在任常态化审查，使审计贯穿于官员的整个任期之内，倒逼其在任期内严格履职尽责，不断提升自身的行政效率。

5.加强对财政监督人员的培训力度，不断提升服务水平。要开展常态化、多渠道的培训模式，例如可以利用党校、行政学院和社会各类教育培训机构不断加强对财政监督部门人员的培训力度，同时可鼓励财政监督人员不断提升自身专业技能，例如对其取得的各类职业技能证书和相关专业学历学位提升进行奖励，开展多种形式的监督考核技能大赛，不断激励财政监督人员提升自身的履职技能和专业服务水平。此外，还要加强对财政监督人员的思想道德教育、廉政教育、爱国主义教育、党性教育等多方面培训，使广大财政监督人员从根源上明白自身职责的光荣性和伟大性，不断提升职责的满足感和自豪感，从根源上杜绝各类贪污腐败、消极怠政等行为的发生。