城投公司融资管理问题及对策建议

吴建芳 日照市城市建设投资集团有限公司

引言

现代化城市的蓬勃发展离不开城市基础设施建设。当前，我国城市化进程不断加快，居民对城市基础设施的需求越来越高，城投公司在推动城市现代化发展方面发挥着越来越重要的作用。城投公司以地方政府信用为基础，具有较强的公益性，承担着较大的社会责任。融资管理能力直接影响城市建设投资企业的可持续发展水平。而当前，不少城市投资公司出现资金链不稳定、资产负债率高、融资体系固化、资产收益能力低等融资管理方面的困境。基于此现状，城投公司应当严格落实融资管理工作，实施多元化经营战略，提升经营能力，并且完善风险防控机制，从而保障自身实现可持续发展。

一、城投公司背景分析及融资现状

城市建设投资企业是带有政府性质的特殊市场经营体，大多具有国家事业单位或者国有独资公司的性质，受到自身属性的影响，往往是不具备盈利能力的，其所需的资金大多是通过融资取得的，通过政府补贴的方式实现盈利，因此容易出现资金匮乏等问题，并且城市建设投资企业以城市资本经营为主，自负盈亏[1]。自2017 年以来，我国政府陆续颁布和实施“50 号文”“87 号文”和“94 号文”等一系列政策措施，明确了城市建设投资企业与地方政府在财务和账务方面的界限，逐步弱化了城市建设投资企业信用和当地政府信用之间的关联性，加大了对地方政府的投融资监督管理力度，给城投公司的融资管理工作带来了较大的影响。当前，受全球经济下行影响，我国经济发展面临的外部风险挑战明显增多，国内需求不足矛盾凸显，市场主体预期转弱，财政金融风险有所暴露，2022 年以来债券市场信用风险呈上升趋势。受外部经济环境和债市影响，城投公司的融资环境进一步恶化，出现资金周转方面的困境，债券发行规模和融资成本无法达到预期标准，定向增发融资产品违约和商业票据逾期事件时有发生。导致这一现象的根本原因是城投公司的融资管理不科学，融资渠道狭窄，使得高成本债务难以还本付息，短期资金周转困难，因此加强融资管理是非常有必要的。

二、城投公司融资问题

（一）城投公司财务和经营状况问题

部分城投公司的资产规模总量偏低，资产质量不佳，资产结构较不科学，即无效和低效资产占比较高，难以形成经营性收益，还需承担较高的资产维护成本和税费成本，计提较大的固定资产折旧费用，并且在建工程占总资产比例较高、建设项目多、投资周期长、资金投入大、资金回收慢，容易引发相应的财务和经营状况问题[2]。城投公司的投资项目大多不以营利为目的，属于国有资产范围内，公共基础设施项目免费使用或者低价收费使用，且自身缺乏统一的规划和设计，因此不少城投公司的业绩水平和利润率下降，甚至出现亏损的现象。受财政资金困难影响，应由财政负担的政府建设项目和政府购买服务资金难以收回，应收账款金额增大，现金流入少流出大，资金压力与日俱增。城投公司以上财务和经营状况问题易引起资本市场高度关注，降低融资能力。

（二）风险防控问题

当前，我国有些城市建设投资企业在融资管理过程当中存在融资风险高的问题。比如城投公司肩负城市建设的责任，但某些当地政府的举债规模大，造成政府部门对城市的基础设施项目资金支持力度不足，久而久之，城投公司在开展重大项目建设时缺乏充足的资金支持，容易出现资金短缺、还款不及时、流转难度大的问题，存在较大的资金风险。比如某些城投公司的财务管理制度存在缺陷，其风险管理质量和效率较低，风险预警、评估、防范和应对的能力不足。

（三）成本管控问题

城投公司所承接的城市基础设施项目规模较为庞大，整个投资项目建设周期较为漫长，并且受到外部诸多因素的影响，城投公司在经营过程中难免会有较大的资金压力，往往会借助外部筹资方式来缓解资金压力。我国多数城市建设投资公司主要采取的融资方式是银行贷款，即结合长期贷款和短期贷款的方式，因此城投公司在融资过程中，容易出现“新债还旧债”的恶性循环，带来较大的不利影响。同时，与股权融资和债权融资等融资方式相比，城投公司以往可凭借自身的政府背景，缩短银行贷款方式的融资周期，提高融资速度。但是由于近年来，国家对城投公司的监督管理力度不断加大，城投公司的融资成本也在不断升高。

（四）人员专业性问题

众所周知，城市建设投资企业的融资管理活动是一项系统和复杂的工程，需要结合公司自身需求、当地政策环境、投资时机、市场经济环境、融资方式等方面的因素，因此对融资管理人员的专业性有较高的要求。然而，部分城投公司在融资管理过程中，缺乏专业的融资管理人才队伍，整体的融资队伍专业化水平较低。部分从事融资管理的人员来自财务部门的非专业人员，缺乏必要的融资管理知识和技能，难以解决融资活动中潜在的风险隐患，影响融资活动的成效。

三、城投公司融资问题对策

（一）提升经营能力

在转型发展的过程中，城市建设投资企业应当优化总体资产结构，提升自身的经营能力和竞争水平。具体来说，城投公司可将无效和低效的资产交由地方政府回购，再借助政府购买服务的方式委托城投公司来管理运营，以降低资金占用，提高公司的经营性现金流量，并且将有经营性现金流的优质资产划入城投公司当中，优化总体的资产结构，降低资产负债率，增强自身的融资能力[3]。

同时，政企信用分离是城投公司转型升级的核心。城投公司应当根据当前社会发展情况，基于现代化企业的经营理念，建立和健全公司治理制度，建立信用资质，提高自身的信用等级，加强自身的自主经营，提升企业管理水平。城投公司还应当厘清自身与政府部门之间的关系，减少对政府部门的依赖，加快政企分离进程。地方政府也应提高自身的举债意识，全面发挥政府的指导性作用，逐渐弱化城市建设投资企业的政府融资功能，确保城投公司具有较大的独立经营权利，能够自主决策和经营，提升自身的市场主体地位，提高融资的独立自主性。

此外，城投公司应当加强自身的管理，提升资产收益能力，强化市场化意识。城市基础设施的建设是一项复杂和全面的工程，从前期的投资项目规划、资金筹资，到后续的投资项目建设竣工，再到最后的城市基础设施投入运营，牵涉众多环节。城投公司应当根据自身实际情况，明确公司的定位，精准定位经营性质和职责使命，遵循市场发展的规律，制定科学可行的发展战略规划，完善现代化运营管理体系，从过去的关注政绩转向关注城市基础设施的实际建设和运营效果，更能推动公司健康持久发展。城市建设投资企业的项目回款周期较长，因此应该加强对资金的合理配置，根据不同的城市基础设施建设项目，科学采取一次性付款和分期付款等方式，合理统筹管理资金，并且持续盘活存量资产，提升收益，减轻资金负担。

（二）完善风险防控机制

风险防控是城市建设投资企业融资管理的重点环节。城投公司应当在融资的过程中，根据不同业务类型和发展模式，完善风险防控机制，加强资金的科学分配和合理利用，全面发挥风险管理的成效。

第一，城投公司应当构建符合自身实际情况的防火墙和压力测试等不同级别的风险管理和应急预案。针对纯公益性资产和纯公益性投资项目，城投公司应当更多利用财政资金；针对准公益类投资项目和具有一定经营性质的资产，城投公司应当采取与当地政府建设市场契约的方式；针对工具应用，城投公司应当采取多元化城投债发布、美元债、资产证券化ABS 等方式，从而降低经营面临的财务风险、市场风险和利率风险。

第二，城投公司应当建立健全风险预警制度，加强对融资风险的管理，形成财务风险化解的有力防线。地方政府不可过多干预城市建设投资企业的经济事务，根据当前的市场经济机制，与利益主体共同加强风险控制，实行有一定约束力的责任追究机制，通过政策倾斜的手段，吸引民间资本，对相应的经济风险进行分散和承担，减少融资风险的影响，并且借助财务预算的手段，科学配置基础建设投资项目的计划和资金，有效评价自身的偿债水平和融资规模，最大限度地防范债务风险。

第三，城投公司应当加强内部控制，及时发现融资风险并且化解融资风险。地方政府应当科学规划城市的发展，有效协调经济发展和适量负债之间的关系，全面剖析城市投资公司的价值和有效性，全方位提升融资风险的承担水平和风险防范水平。地方政府还可成立或者参股担保公司，建立有效的市场化融资担保机制，可直接或者间接地搭建金融控股公司，开展担保和基金等金融业务，规避或降低债务风险，全面强化城投公司的融资能力[4]。

第四，城投公司应当建立专门的风险管理小组，委派专业的风险管理人员，加强与财政部门的沟通交流，加强与各金融机构的沟通交流，根据历史资金需求情况，事先合理规划和设计融资活动，并且提升事前预警对融资风险管理的重视程度，针对常见的融资风险，制定科学合理的风险管理策略和方案。

（三）提升成本控制效果

一方面，城投公司应当优化自身的贷款模式，改变以往单一的依托政府性融资的融资渠道，采取发行股票、发行债券、政策性银行贷款、资产证券化、私有资本通过 PPP 参与、吸收民间资本、企业信托、产业投资、政府定向融资融券等多样化的融资渠道，形成多元化的融资新形式，提升成本控制效果。比如城投公司可借助吸收民间资本的方式，借助BOT 模式，来加强政府基础设施建设能力，既可以使更多的民间资本进入到公共基础设施建设当中，又能减少地方政府的负债水平，确保资产科学配置和有效应用。比如城投公司可借助产业投资的方式来获取相应的资金，如果城投公司还未上市，可通过采取风险投资的方式来取得充足的资金，但同样应当强化自身的风险防范，根据不同的情况来制定不同的成本管理制度和方案，有效贯彻实施相应的成本控制工作，有效提高成本管理成效。比如城投公司可明确已有的资源储备，深度挖掘资产的商业价值，全面整合和有效盘活原有的存量资产，将现有的非经营属性资产转化为经营属性资产，将现有的无偿资产转化为有偿资产，有效提高存量资产的价值，全面拓宽资金收入渠道。比如城投公司可借助投资项目收益类债券、专项债、绿色金融债等政策性银行贷款方式，成立政府专项基金，发行债券和实行资产证券化，对经营性城市基础设施项目引入更多的市场投资主体，更好地满足城市基础建设项目的融资需求，助推城市建设投资企业升级转型[5]。

另一方面，城投公司应当以“降本增效”为经营管理的基本原则，明确各项投资业务的融资金额要求，根据这个主要权重来精准和科学计算融资成本和投资成本，适当地加权，避免出现资金链断裂的问题。城投公司在融资的过程中，往往会受到当前国家融资政策的影响，无法简单复制加权平均融资，并且会借助抵押物征信，因此在营商环境中更应该控制成本。

（四）提高人员专业性

专业人才是保障城投公司融资管理质量的前提条件之一。融资管理人员应当具备较强的融资管理知识储备，熟悉掌握和充分把握国内外经济发展形势、国家和地区的政策，并且全方位了解所在公司的业务活动，能够站在公司战略发展的角度来客观公正分析问题。城投公司在实践中，应当提高人员专业性，适当拓宽融资管理人才引进门槛，招聘具备较强的工作能力和丰富融资管理工作经验的人才，组建专业的融资队伍，培养一支高素质的融资管理团队，提升融资管理人员的综合素质和融资实践能力。同时，城投公司应当定期举办融资管理相关培训讲座，采取外聘的方式，吸引更多的专家来对员工进行培训，提升融资管理人员的专业性。此外，城投公司应当制定有吸引力的绩效奖励制度、融资管理奖励和惩罚制度和外出培训进修制度等，定期总结融资工作经验，将员工的融资管理能力、融资管理实践经验、融资管理工作质量和效率作为其岗位晋升、外出培训进修、升职加薪等方面的重要考量标准，全面提高员工融资管理的主观能动性，充分发挥专业融资管理人才的优势，使其能够更好地开展城市基础设施投资经营决策和风险管理工作。

结语

随着我国社会经济事业的发展，城投公司在自身发展过程中为了提升管理水平与融资能力，需要采取一系列措施。城投公司需要注重风险管理，加强内部控制，建立健全的风险管理体系，防范各种风险，确保公司的稳健发展。同时，还要加强与政府部门和社会各界的沟通与合作，积极参与城市规划和建设，为城市居民提供更好的生活环境，助推我国城市化进程。总之，城投公司作为承担城市基础设施建设的重要载体，应当积极适应当前复杂多变的政策环境和市场经济环境形势，加强融资管理，扩大自身的资产规模，提升资产质量和营收能力，加强市场化转型，并且提升成本控制效果，提高人员专业性，从而提升自身收益的策略，为城市居民提供更好的生活环境，助推我国城市化进程。