基层单位开展内部审计工作的创新性研究

刘美 沂南县审计局

引言

2018 年1 月，审计署11 号令《审计署关于内部审计工作的规定》对内部审计的职责权限范围进行了完善与补充，为建立健全内部审计制度体系、全面提升内部审计工作质效指明方向，对内部审计在我国审计体系中进行全新定位，有力推动内部审计工作规范的进一步发展。同时，充分认识到内部审计工作的重要性，进一步要求审计机关加强对内部审计工作的指导与监督，充分调动内部审计的力量和社会审计的力量，增强审计监督合力。

一、文献回顾

国外学者研究多集中在社会审计和内部审计关系、外部审计为内部审计提供服务的影响研究以及如何提升内部审计等方面。Laura F.Spira 认为，内部审计配合外部审计才能提升内部审计质量。William Hillison 研究发现，内部审计与社会审计的关系越密切，内部审计的独立性越难保障。Ahmed Atef Oussii 研究认为内部审计与社会审计之间加强沟通与协调可以促进内部审计报告质量的提升。

我国学者大多主要针对如何做好审计机关内部审计指导监督和如何充分发挥内部审计作用方面进行研究，张瑜（2020）认为审计机关应当从推动制度建设、聚焦中调创新管理、加强互动等方面强化对内部审计工作的指导监督。[1]王艳红（2022）认为内部审计在单位发挥重要作用，担负促进完善治理结构、提高效能的职责，要立足实际查摆内部审计工作存在的问题和不足，多措并举有针对性采取措施强化内部审计工作的开展。[2]总的来看，关于如何推动内部审计工作开展仍是目前研究的热点话题，如何深入发掘现阶段基层单位内部审计的不足，有针对性提出创新性对策，才能更好推动内部审计工作健康有序发展，健全我国审计监督体系，逐步实现审计全覆盖。

二、强化基层单位内部审计的重要性

内部审计是我国审计体系重要组成部分，内部审计不仅可以监督单位内部管理，也可以促进实现审计监督全覆盖，在助推经济社会高质量发展当中扮演不可替代的角色。强化基层单位内部审计的重要性体现在以下三个方面：

一是强化基层单位内部审计是实现审计全覆盖的重要路径。审计“全覆盖”是对各审计机关提出的新要求和挑战，对于基层审计机关而言，审计监督对象多、工作任务重、人员相对较少，面对实现审计“全覆盖”这项重要任务来说成为难点。调动基层单位的内部审计力量，将内审结果运用在国家审计当中，将审计资源充分整合，统筹运用，可以有效解决基层审计机关任务重人员少难以实现审计“全覆盖”任务目标的难题。二是强化基层单位内部审计有利于推动审计监督职能发挥。内部审计作为基层单位保障资金安全的第一道防线，是审计监督的最基础的环节，起到很强的免疫作用。随着我国乡村振兴战略的进一步实施，重点民生项目投入加大，大额的财政资金投入到基层中，内部审计也同样发挥着促进贯彻落实政策实施、维护资金财产安全等作用；强化基层单位内部审计监督可以有效推动审计监督职能的发挥。三是强化基层单位内部审计有利于完善基层单位内部控制制度体系。内部审计是对单位内部各项管理情况进行监督，评价内部控制的有效性、合理性和适当性。基层单位开展内部审计可以对内部控制流程进行测试，通过发现的问题来完善内部控制制度。强化基层单位内部审计可以有效促进基层单位内部控制制度体系建设，规范经济活动程序、财务收支，提高资金使用效益，减少浪费和腐败的发生，提高单位管理水平。

三、基层单位内部审计的现状分析

笔者通过近几年对基层单位内部审计指导监督过程中发现，当前有很多基层单位内部审计缺失，还有很多单位没有独立的内部审计部门，财务部门兼备内审职能的现象较多，内部审计形同虚设。就当前基层单位内部审计存在的诸多不足，具体分析如下：

（一）基层单位内部审计制度体系不健全

虽然我国有关内部审计相关的法律法规对属于国家审计监督范围内的各单位做出设内部审计部门的规定，但对具体的内部审计业务流程方面没有做出相关规定。完善的内部审计制度可保障内部审计工作开展，最大程度体现内部审计监督作用。当前较多基层单位缺乏较为完善的内部审计工作制度，更没有与单位业务相匹配的内部审计制度规范，制约内部审计作用的发挥。

（二）基层单位领导层对内部审计工作的重视力度不足

基层单位的领导层没有充分认识到内部审计发挥风险控制和价值创造的重要作用，重视程度不够，多数单位内部审计形同虚设，往往停留在应付填表和写总结的阶段，内部审计工作没能落到实处。较多单位内部审计没有完全执行单位一把手负责机制，另外，内部审计的职责通常由财务人员兼任，造成内部审计独立性缺失，弱化内审监督职能，阻碍内审工作持续开展。

（三）基层单位内部审计力量相对薄弱

基层单位内部审计力量薄弱首先体现在人员和机构设置方面，有些行政事业单位因受到编制、经费限制，既无法独立设内审机构，又存在人员紧张的情况，根本无法开展内部审计工作；还有些基层单位对内部审计不够重视，没有配备专门的人员和机构开展内部审计工作。另外，有经验的内审人员往往多选择大型上市公司或事务所工作，在基层单位从事内部审计工作的人员审计经验不足，业务能力和业务素质普遍较低。

（四）基层单位内部审计的深度和广度不够

基层单位内部审计工作业务操作流程不完善，审计业务操作、审计质量控制等方面也没有完善的内部审计工作制度约束，存在较大审计风险。当前基层单位内部审计主要针对财务收支开展项目，没有结合单位目标、计划等情况具体开展实施，内部审计的广度不够。在审计计划制定方面，基层单位内部审计因未严格根据审计规范制定年初计划，制定计划其项目比较随意，重点不突出，目标不明确，具体开展业务时因过多考虑成本效益使内部审计业务的深度不够，最终导致内部审计质量整体不高。

（五）审计机关对基层单位内部审计的指导监督力度不足

较多基层审计机关由于受限于人员少、任务重的条件制约，对单位的内部审计指导多数体现在电话指导层面，现场指导的机会较少，制约审计机关部门工作开展，更无法保证内部审计指导监督职责的履行。另外，在内部审计工作指导监督方面存在不充分、不均衡现象，没有根据具体行业性质分类指导，指导形式相对单一，往往局限于统计报表填报与审核环节，内部审计指导和监督的针对性较弱，缺乏对审计业务流程和审计项目具体内容方面的精细化指导。

（六）基层单位内部审计成果运用程度不高

基层单位内部审计通常为完成审计项目而忽视内部审计项目的质量，审计发现的问题浅显，没有从深层次上发现本质性的问题，再加上单位对内部审计发现问题通常采取不公开、内部消化的方式，很少对发现的问题的线索进行移送处理；另外，基层单位缺乏内部审计问题整改落实机制，也未将内部审计发现问题和整改情况纳入考核，弱化内部审计权威性，缺乏整改落实机制的约束，存在内部审计发现问题但整改不及时、不彻底问题，内部审计成果运用程度不高。

四、基层单位开展内部审计工作的创新性策略

（一）健全工作制度体系，保障内部审计开展

健全的内部审计制度可以保障内部审计工作的顺利开展。我国2021 年新修订《中华人民共和国审计法》要求各单位应当加强内部审计工作的领导，按照国家有关规定建立健全内部审计制度，从法律层面进行了规定，加大法律支撑力度。各级政府部门也要强化内部审计工作制度化建设，建立内部审计工作主要负责人责任制，促进完善单位内部审计制度建设，指导规范内部审计工作的流程，指导单位制定内部审计制度规范，从制度层面保障内部审计工作的顺利开展，推进基层单位内部审计制度化建设。

（二）提高领导层重视程度，落实一把手责任制

内部审计工作是在党的领导下开展的一项重要工作，审计署11 号令明确规定内部审计机构应在单位负责人的直接领导下开展内部审计工作。单位领导层应提高思想政治站位，按要求设置内部审计职能部门，配备内审人员，提高对内部审计工作发挥监督作用的认识，与财务部门严格分离，确保审计的独立性，确保内部审计工作在一把手的直接领导下开展。内部审计工作只有受到单位领导层重视，严格落实一把手负责制，才能保障内部审计顺利开展，深层次发现内部管理当中存在的问题，内部控制是否合规、有效也能得到充分检测，内部审计监督职能才能更好地发挥。

（三）加强内部审计队伍建设，全面提升人员素养

独立性是发挥内审职能的重要前提，明确权责、落实经费是内审独立性的保障性条件。因此，县级部门应当出台相应的措施，解决单位内审部门编制、内审人员编制问题，把内部审计机构履行职责所需的经费纳入部门预算，保障充足的工作经费。基层单位应当根据单位实际情况，录用与内审职责相匹配的专业人才，有条件的可以寻求第三方获取专业机构的审计服务。基层单位应鼓励内审人员积极主动学习，学习内部审计相关的法律法规、政策文件，更新知识储备，提高内审业务素养，主动参加内审相关职业资格考试，提升业务水平和知识储备。另外，还可以与审计机关沟通，通过“以干代训”参与审计项目的方式，全面提高“能查、能说、能写”的本领。

（四）拓宽内部审计深度和广度，优化内部审计工作流程

基层单位内部审计应当严格按照内部审计操作流程规范实施，坚持问题导向，根据单位总体规划和目标制定内部审计计划，结合行业特点在财务收支基础上将上级政策落实情况、专项资金管理情况、内部控制有效性等方面纳入内部审计范围，对于存在下属单位的基层单位还应将所属单位负责人的经济责任履行情况纳入审计范围，逐步拓展内部审计的广度。具体实施内部审计时，应当根据单位决策部署，坚持在一把手负责下开展，单位各个部门应当给予配合与支持，工作经费予以保障，力争内部审计能够从更深层次发现问题，更好发挥内部审计的监督作用。

（五）加大内部审计的指导监督力度，发挥内部审计作用

各审计机关应当定期组织开展内部审计人员业务培训，加大业务指导力度，加强对内审人员的审计标准、操作流程等业务进行指导，发挥好“指导员”的作用，强化内部审计质量控制，推动提升内部审计工作质量。基层审计机关还应通过定期开展内部审计专项检查和优秀项目评选的方式，督促单位内部审计工作的开展，对单位内部审计项目进行重点监督，加强内部审计成果运用，发挥好“监督员”的作用。基层审计机关可以根据实际情况，有重点地通过“以审代训”、集中培训等方式定期组织内部审计培训，不断提升内审人员的业务水平和能力，使内部审计人员各项能力适应当前业务需求，促进内部审计监督作用的更好发挥。

（六）建立内部审计成果运用机制，统筹整合审计资源

内部审计资源不足制约内部审计工作的开展，因此，基层单位应当统筹整合内部审计资源探索新的内审机构设立模式，对于所属部门较多的单位可以根据情况设置内审机构，对不具备单设机构的单位来说，可以将内部审计职能归并到考核部门或者人事部门等。逐步建立内部审计查出问题整改落实机制，加大内部审计整改的力度，及时完善内部控制制度，提升内部审计的监督作用。[3]对于内部审计问题整改落实不到位或者审计发现的重大违法线索应当将线索移送至纪检监察部门，将基层内部审计部门与纪检部门、审计机关形成监督合力，逐步建立信息共享、成果共用的工作机制。

结语

高效的内部审计工作不仅能促进基层单位内部控制制度体系建设，规范经济活动行为，提高资金使用效益，减少浪费和腐败的发生，提高单位管理水平，也能促进审计监督全覆盖的实现，助推经济社会高质量发展。本文通过对当前基层内部审计工作的现状进行深入剖析，并提出探索出适应当代要求的创新性对策建议，期望能为基层单位有序健康开展内部审计工作提供思路和参考。