实现科研事业单位全面预算管理的路径研究

赵玮 陈汝丹 核工业西南物理研究院

引言

在经济一体化的背景下，科学技术的发展水平逐渐成了国家综合实力的重要体现。“科技是第一生产力”，体现了我们国家对科研事业的重视程度。科研事业单位作为国家科研事业前进的“发动机”，其身份和经济地位较其他类型的事业单位而言更具独特性和重要性。为了向国家提供源源不断的科技力量，各类科研院所都在真抓实干做研究。然而，资金保障是顺利开展科研工作的必要条件，也就使得全面预算管理成了各项管理的重中之重。

一、推行全面预算管理的重要意义

“预算”一词源于法文单词“baguette”，创于十九世纪中期，至今已过去一百多年。在这百年的发展中，管理者渐渐关注到预算管理不应该仅只是进行财务方面的预算，而是应该在做好财务预算的前提下，同时对非财务方面的资源给予更多重视，从而更好地控制和核算所需资源。因此，预算管理从最初的“点”，发展成了现在的“面”，也就是我们现在所提到的全面预算管理。

（一）全面预算管理有利于提高科研资金使用效率

科研事业单位推行全面预算管理有利于提高科研资金的使用效率。在实施全面预算管理的过程中，各类科研事业单位需要其管理部门在年初根据实际情况，合理地规划和分配好各部门、二级单位在未来一年可能发生的收入和支出，并制定好相应的年终考核指标。由于预算实际的执行情况会与年终绩效挂靠，使得各部门及课题组会更加注重年初的预算计划，在编制预算时也会更加重视每笔支出的必要性。这在一定程度上有助于资金节流，有助于从源头上控制某些资金的无效支出，有助于真正做到将资金用在“刀刃”上，从而提高科研资金的使用效率。

（二）全面预算管理有利于提高单位内部控制水平

科研事业单位推行全面预算管理在一定程度上能够提高单位的内部控制水平。因为开展全面预算管理将会对单位的未来做出总体预判，会确定各部门、二级单位的年终绩效考核指标，而考核指标将对各部门、二级单位的行为产生一定的约束，从而会直接或间接地加强对职工和研究进度的监督和督促，进而改善单位的内部治理环境。不仅如此，在实施全面预算管理中所获取到的信息和实施内部控制时所获取的信息是可以共享共用的，这样不但能够优化资源配置，还能够在一定程度上降低单位的人力、物力成本，有助于提高单位的运转效率。因此全面预算管理工作对改善科研事业单位的内部控制环境有着正向影响，加强全面预算管理有利于单位内部形成和谐、健康的治理环境。

（三）全面预算管理有利于单位战略目标的实现

科研事业单位推行全面预算管理有利于单位战略目标的实现。全面预算管理已经成了现代最先进的管理手段之一，它能够在管理层做出决策时，为管理层提供财务与非财务资源的总体预算情况，能够促使管理层在分配各项资源时做出更加科学的决策，进而帮助管理层对单位的发展规划和战略部署进行合理预判。合理的预算目标，便于对各级责任部门实施量化的业绩考核和奖惩制度，可以为单位在激励相关部门和职工时提供可靠的依据，以便奖勤罚懒，调动各部门、二级单位的积极性，激励职工共同努力，确保单位战略目标的最终实现。

二、全面预算管理的实施现状

国家对科研工作的重视程度不断加深，使得科研事业单位的资金来源渠道呈多样化发展。当前，科研事业单位不仅有财政补助收入和重点研发项目的财政拨款，还有通过成果转化取得的技术服务收入等经营类收入。相应地，在支出方面，科研事业单位除了必要的职工薪酬和运维保障支出外，还有科研性支出，如科研成本、研发费用等。由于不同来源的经费对应着不同的经费管理办法，使得预算的编制与执行较为复杂，导致在推行全面预算管理的过程中存在一定困难。

（一）预算编制的系统性不强

预算的编制，不仅需要参考往年的实际发生数，还需要整合各部门、二级单位上报的最新数据。由于涉及部门繁多且各部门间存在沟通不足等问题，导致预算很容易出现编制口径不一致的现象，甚至有时会出现同一事项由不同部门重复上报的情况，使得预算编制缺乏一定的系统性。例如信息化建设专项的预算，会涉及科信部门、财务部门、人力部门、采购部门以及安质部门等多个部门。若各部门间缺乏沟通，就很可能会出现有些部门单独上报信息化预算，而有些部门又是通过将信息化预算报送科信，由科信部门统一整合上报的情况。这样一来，不仅可能会出现同一项目预算被重复或交叉上报的情况，还有可能会出现某些预算由于责任主体不明确导致无部门报送的问题，使预算数据与实际情况产生偏差。因此，在预算的编制过程中，应该统筹考虑各个部门以及各个项目的预算报送口径，从而更加科学、系统地完成预算的编制。

（二）预算编制的可行性不足

预算的编制不是单纯地汇总各部门报送的数据，而是在参考历史数据的基础上，结合这一年可能发生的特殊情况，全盘考虑各项费用支出的必要性，从而对各部门报送的预算进行调整和分配，形成最终的安排。而一些部门及项目课题组可能存在对预算不重视的情况，使其在申报预算之前缺乏对项目的调研，没有充分考虑实际需要，盲目地争取过多资金，导致预算的可行性不足。若预算缺乏实际的执行计划，就很可能会导致预算在执行过程中出现指标调整、支出进度滞后甚至是资金浪费的现象。若预算管理人员只是简单地汇总各部门报送的数据，没有严格把控各项预算的必要性，就会使预算流于形式，缺乏有效性和可行性。

（三）预算考核制度欠缺

目前，很多科研事业单位存在全面预算管理的执行力不足的情况。各单位本想通过全面预算管理这一手段来提高资金使用效率和推动科研发展进度，但花费诸多精力去建设全面预算管理却未能得到良好效果。这是因为多数单位只注重完善前期的预算编制，而忽视了后期的考核制度，导致全面预算变成了没有监考的“考场”，失去了其原本的意义。若没有将责任细分到预算各个环节，没有将预算的考核指标细化到每个部门、每个职工身上，没有相应的激励机制来调动大家的积极性，就会让多数人产生与己无关的心理。这样一来，根据经济人假设，大家就有可能出现搭便车的行为，进而就会影响到全面预算管理的实施效果。

三、实现全面预算管理路径探析

全面预算管理应该贯穿于科研事业单位日常运转的全过程，各单位应科学、系统地建立符合本单位实际情况的预算体系。科研事业单位要实现全面预算管理，首先，应明确全面预算管理组织机构及职责，并提高职工预算管理参与度；其次，应根据历史数据和未来可能发生的特殊情况制定具有可行性的预算方案，完成预算的编制与下达；再次，应严格把控预算的执行过程，并按规定流程审批由重大不可抗拒条件变化等因素引起的预算调整；最后，完善绩效考核机制，保证全面预算管理的执行力度。

（一）明确预算管理机构职责，提高职工预算参与度

推行全面预算管理，科研事业单位首要任务是明确预算管理组织机构及职责。各单位应遵循“统一领导，分级管理”的原则，建立符合本单位实际情况的预算管理组织架构，如形成以党委会为全面预算管理的最高决策机构，各职能部门、业务板块和分支机构为预算责任单位的管理体系。其中，最高决策机构具有根据发展战略和发展规划确定年度预算编制的重大前提条件，审定本单位年度预算目标，审批年度预算方案和预算外事项的预算调整，以及听取年度预算情况报告、批准年度预算考评等职责；各职能部门及二级单位具有编报、分析本部门或单位经费预算以及执行预算等职责。

科研事业单位还应加强每个部门、每位职工对全面预算管理的重要性认识，不断提升预算编制人员、预算执行人员和预算考核人员的预算管理能力，加大对各部门进行预算制度宣贯和专题性培训的频次，使全面预算管理观念深入人心。各单位可以在定期组织职工预算管理培训的基础上，加大对预算管理人员和相关负责人员的专业技能培训，加强预算管理人员的人才队伍建设。同时，相关财务人员也应及时关注和学习国家的最新政策，不断提高专业素质和预算管理能力。科研事业单位应充分提高管理层对全面预算的重视，自上而下地去改变每位职工的预算管理观念，充分把握好每一个环节、明确每一份责任、严抓每一次考核，建立人员全部参与、业务全面覆盖、过程全程追踪的预算管理体系。科研事业单位还应将单位的财务资源、人力资源和其他资源全部纳入预算管理范畴，合理分配和利用单位的每一项资源，充分调动每位职工参与预算管理的积极性，打消部分人员认为预算与己无关的念头，提高整个单位对全面预算管理的重视程度，从而更好地推进预算管理的执行和落地，达到单位的预算管理目标。

（二）制定预算管理办法，完成预算的编制与下达

为保证预算编制的合理性和提高预算执行的管理效率，科研事业单位应根据国家相应的预算管理政策和自身管理需要，制定符合本单位情况的全面预算管理办法及内控制度，为预算管理全过程提供制度支持。在预算的编制过程中，科研事业单位应选择专业知识扎实、实务经验丰富的人员参与编制，统筹安排重大资金项目，防止预算重报漏报等问题的发生。参与编制的人员应坚持无计划的费用支出不得列入预算的原则，对次年可能形成的收益和支出进行充分调研，而不是盲目地完成编制，造成资源浪费。此外，为做好单位预算精细化管理，科研事业单位可以加强信息化建设，利用现代的信息化手段对历史预算数据以及实际执行情况进行充分的比对分析，从而对各部门、二级单位的未来收支情况做出合理预判，为预算管理人员在实际编制预算时提供重要参考。预算编制人员在整合各部门上报的数据时，应与单位领导和相关部门进行密切沟通，确保重点项目有效落实，并进一步将预算细化，充分降低成本，优化预算目标，保证预算管理的科学性、有效性和可行性。预算编制工作应遵循“上下结合、分级编制、逐级汇总、层层把关”的程序，形成最终的预算方案，并由最高决策机构进行审议和正式下达次年预算目标。

（三）把控预算执行过程，严格审批预算调整事项

科研事业单位应把控预算执行过程，预算一经正式下达，相关执行单位应认真组织实施，将预算指标从纵向分解到内部各单位、各岗位，横向按照业务流程分解到各环节，形成全方位的预算执行责任体系。预算执行应严格执行有关规定和审批手续，对于无预算、无计划、无立项的费用不予支出，对于超预算或者预算外的资金支出，必须严格按照预算调整相关制度履行审批手续。各部门、二级单位负责人应带头维护全面预算的权威性，增强全面预算的执行力，应实施动态预算管理，对于预算执行过程中发生的新情况、新问题以及出现偏差较大的重要项目，应及时查明原因，并提出改进经营管理的措施和建议，确保年度预算目标的实现。财务部门应定期对预算执行情况进行通报，建立预算执行情况的预警机制，对发生的新情况、新问题及出现偏差较大的事项做到及时预警，提醒责任单位查找原因、提出改进措施和建议并跟踪落实。

经最高决策机构审议下达的预算具有严格的约束力，原则上不应再作调整。但在预算执行过程中，若因政策法规、外部市场环境、生产经营条件等重大不可抗拒条件发生变化，导致预算编制基础不成立或执行结果与目标产生重大偏差时，相关部门应严格按照预算批复权限及流程审批，对预算进行调整。科研事业单位应在相关管理办法中对各部门、二级单位预算调整权限及金额做出明确规定，并在审批环节中保持谨慎态度，严格按照规定流程对预算进行调整或修正。

（四）完善绩效考核机制，保证预算执行力度

科研事业单位应充分重视预算的监督和考核工作，做到将预算考核结果与年度绩效挂钩。财务部门作为各单位的核算和监督部门，应负责对预算的执行情况进行全过程的监督和检查。纪检监督部门、审计部门应负责对全面预算管理体系构建的完整性、运作的有效性以及预算管理的全过程进行审计和监督。在全面预算管理中，预算管理部门应时刻牢记前期的科学编制和后期的绩效考核具有同等的重要地位，要充分理解预算考核直接影响了全面预算管理的执行力度，不能让考核流于形式。为达到全面预算管理的既定效果，科研事业单位应在运用思政教育手段调动各部门、二级单位参与预算管理积极性的同时不断完善绩效考核机制，细分和明确每个部门、每位职工的考核指标和对应职责，以便在年底绩效考核时对各部门及职工的预算执行情况做出合理判断。各单位应在考核后嘉奖预算执行情况优秀的部门及职工，并对未达标的部门及职工做出相应的惩处，进而激励全体职工投身于全面预算管理中，避免“搭便车”现象的发生。此外，由于各部门之间在一定程度上存在着相互竞争关系，预算考核人员也可以利用这一心理对各部门预算目标的完成情况进行排序，排名靠前的部门给予追加预算等奖励，排名靠后的部门给予批评和相应的惩处。

结语

综上所述，推行全面预算管理对于科研事业单位来说具有重要意义。但由于科研事业单位的资金来源和支出具有一定的特殊性和复杂性，使得其在推行全面预算管理过程中存在着一定的现实困难。科研事业单位应积极培养职工的预算管理意识，充分调动各部门、职工的预算管理参与度，科学、系统地建立符合本单位实际情况的预算体系，根据历史数据和未来可能发生的特殊情况制定具有可行性的预算方案，最后严格对各部门、职工进行绩效考核，保障全面预算管理的执行力度。