电信网络诈骗犯罪治理困境及对策研究

钱 婕

兵团第十三师新星市党委党校（行政学院），新疆 哈密 839000

数字经济的发展促使一大批以“数据”为核心的新业态如雨后春笋般崛起，但同时也因法律的滞后性、技术发展的局限性等无法适应飞速发展的信息时代，为不法分子提供了可乘之机，电信网络诈骗犯罪频繁高发，严重影响到人们的生活和社会稳定。当前，《反电信网络诈骗法》已经正式施行，为打击治理电信网络诈骗行为提供了有力保障。但从实践中看，仍然存在不同形式的治理问题需要认真对待。

一、电信网络诈骗犯罪的治理困境

（一）治理主体较为单一，社会共治新格局尚未形成

2015 年，电信网络诈骗犯罪在国内发展势头初现时期，党和国家就意识到治理该类型犯罪需要各相关部门协同合作，为此国务院牵头建立了电信网络违法犯罪联席会议制度。随后，全国各地参照国务院的做法也制定了联席会议制度，开始对电信网络诈骗犯罪开展协同治理，在一定范围内取得了显著成效。但在执行过程中，这项联席会议制度的优势与效能未能完全释放，因此表现在具体的犯罪治理工作中，打击治理电信网络诈骗犯罪的主体依旧是以公安机关为主，其他部门虽然承担着“配合”的角色，但未明确其主体责任，因此也导致了推诿扯皮、治理重复或缺位等情况，社会共治的新格局尚未形成。与此同时，电信网络诈骗犯罪是依赖于电信网络进行的诈骗活动，但目前来看，电信网络行业或企业参与电信网络诈骗治理的积极性不高，这对于打击治理该类型犯罪来说阻力非常大。

（二）法律法规亟待完善，违法成本未能有效控制

法律的滞后性决定了法律法规的出台是对既有问题的规范，也使得法律法规总是落后于具体实践。这是无法避免的事实，要克服法律的滞后性，必须不断修改完善使之能够调节现实中的法律关系。当前新修订的《刑法》仍然未将电信网络诈骗犯罪列入主要罪名加以规范，而基本上是以“诈骗罪”定罪。对于电信网络诈骗犯罪，《反电信网络诈骗法》于2022 年12 月1 日起施行，此前司法实践中依据的是最高人民法院、最高人民检察院、公安部联合发布的《关于办理电信网络诈骗等刑事案件适用法律若干问题的意见（一）（二）》，而其中对证据的调取、审查认定相关规定比较模糊，而且在实际操作中又有一定难度。在定罪量刑方面，诈骗罪相关的量刑与诈骗金额有直接联系，但电信网络诈骗的隐蔽性特点让诈骗金额不易被理清，就给犯罪分子无形中制造了可乘之机，影响定罪量刑的最终结果。

（三）治理能力有待提升，专业技术水平发展不足

电信网络诈骗犯罪是依赖信息技术而进行的犯罪行为，打击惩治电信网络诈骗犯罪也主要依赖信息技术去开展。从技术手段上来看，当前信息技术的发展速度相较于犯罪的信息技术发展，仍然较为滞后；从技术人才储备来看，在与犯罪分子进行技术对抗时或案件侦破时，精通数据处理、人工智能算法等的技术型人才匮乏；从治理方式来看，当前电信网络诈骗犯罪的治理依赖于覆盖面广的反诈宣传、案发时的劝阻止付、案发后的侦破追责，但作为其源头的电信网络端的预防作用发挥不够明显。同时，电信网络诈骗案件线索少、侦查难、破案率低；犯罪团伙作案模式严谨，隐蔽性高，使用他人的身份证件跨省在多家银行开户；话务组、办卡组、转账组、取款组等集团组织结构严密、分工明确、协作紧密，从入账到取现、转账在24 小时以内随即完成；有网银或电话短信服务，交易涉及多个省份地区，转移赃款速度快，致使公安机关可用线索少；加之犯罪事实的定性难、侦查工作周期长、办案经费投入高等因素的影响，往往是发案多、侦破少，不少违法人员仍逍遥法外，更加助长了此类犯罪分子的嚣张气焰。

（四）公民防范意识不强，个人信息泄露问题突出

不管是出于对社会的信任，还是长久以来养成的习惯，公民对个人信息的保护在关键时候表现得都不是特别敏感。数字经济下，公民变成了“网民”，各种网络小程序、网络服务器、网络平台等都需要实名认证，绝大多数网民对此没有任何“异议”，而是应填尽填地完善好个人信息，以此证实个人在该平台的用户身份。同时，电信行业要求个人电话号码全部实名制，但“实名”不“实人”的情况依然存在。这些所谓的“第三方平台”机构管理存在的漏洞，让其工作人员可以为了一己私利出卖平台中获得的他人个人信息，电信网络诈骗犯罪主体则利用这些途径，通过购买的方式获得大量公民个人信息进行犯罪［1］。个人信息保护不到位，相关机构管理中的漏洞，为电信网络诈骗犯罪提供了可乘之机。

二、电信网络诈骗犯罪的治理对策

为有效治理电信网络诈骗，提升人民的获得感幸福感安全感，中共中央办公厅、国务院办公厅于2022 年4 月印发了《关于加强打击治理电信网络诈骗违法犯罪工作的意见》（以下简称《意见》），对加强打击治理电信网络诈骗违法犯罪工作作出安排部署，为当前打击治理电信网络诈骗犯罪提供了重要遵循。结合《意见》相关要求，针对当前治理电信网络诈骗犯罪的实践困境，笔者认为应从系统治理、综合治理、依法治理、源头治理等四个方面着手，提高治理效能。

（一）坚持系统治理，推动构建社会共治新格局

1.强化协同意识。树立主动合作的协同共管意识，转变当下只有公安机关一家在“唱独角戏”的局面，推动构建“党委领导、政府主导、部门主责、行业监管、有关方面齐抓共管、社会各界广泛参与”的工作格局。各级党委要高度重视反诈工作，将反诈工作列为重点工作内容，统筹谋划、整体推进。各级政府要构建有效的协同机制，协调各方资源、统筹各方力量，确保打击治理工作高效进行。各相关部门，包括政法单位、银保监会、网信办等，要充分发挥专业优势，充分担当尽职，抓好具体工作的推动和落实。各区县联席办、反诈中心一定要实体化、实战化、常态化运行。联席办统筹协调成员单位抓好“打防管控宣”日常工作，牢固树立“打防结合、预防在先”的工作理念，重点是抓好“无诈村队、无诈社区、无诈单位、无诈小区、无诈企业”等创建工作。企业主体尤其是数字经济新业态相关的企业，包括通信类、交易支付类等等，是电信网络诈骗犯罪治理中不可或缺的重要力量，必须强化企业的社会责任，积极引导企业的协同治理意识。

2.提升各主体的治理效能。以政法单位为例，在电信网络诈骗犯罪治理中，公安机关作为一线执法机关，必须加强专业的反诈工作队伍建设，提升公安机关的信息化技术处理与应用能力，让犯罪分子在电信、网络上无处可藏。检察院、法院在电信网络诈骗犯罪治理中，处于惩治的核心环节，加强检察官、法官的职业能力建设，在犯罪分子定罪量刑环节维护国家法治尊严，实现“法网恢恢，疏而不漏”。

3.强化人民防范意识。加大反诈宣传力度，通过分类宣传、重点宣传、广泛宣传、精准宣传等方式，利用反诈APP、电信、网络等平台，首先占领宣传阵地，接着深化宣传效果，通过以案说法、情景互动、游戏中穿插等形式，有条件的地区可以依托高校、社区、企业等建立“反电信诈骗教育基地”，不断强化人民的反诈意识，让人民主动参与到反诈工作中，让电信网络诈骗无处栖身。实践证明，蜻蜓点水式的宣传根本无法对冲犯罪分子精心编制的诈骗话术。要让各单位领导在内部的会议上讲起来，公安民警在工作中讲起来，行业单位对服务管理对象讲起来，基层组织对辖区群众讲起来，讲清高发类型、作案手法、防范要点，来提升群众的防范意识和识诈能力［2］。

（二）坚持综合治理，建立严密的防范体系

1.强化技术反制。实践证明，目前产生的预警信息是比较精准的，被预警的人员一定是因为接到了涉诈电话、收到了涉诈短信、浏览了涉诈网站、下载安装了涉诈APP 等高危行为，相对于以前宣传防范中的“大水漫灌”，有了精准的抓手。要尝试在电信平台、网络平台、手机小程序中设置安全防护功能，对涉嫌电信网络诈骗的信息、电话、弹窗等实行动态管理，该屏蔽的屏蔽，该预警的预警，同时启动反向侦查方案，及时锁定涉诈信息传出地和犯罪嫌疑人。

2.强化预警劝阻。与电信行业合作，在所有电子设备客户端自动安装国家反诈APP，充分利用反诈APP 的预警功能，但不局限于该程序的警示，要主动出击。对于精准预警信息，要快速响应，严格按照预警劝阻工作规范的要求落实100%见面劝阻，同时充分统筹、整合人员所在单位、街道（乡镇）、社区（村）、辖区派出所等劝阻力量，确保宣传到位、劝阻到位、杜绝发案。同时，动员群众在所属运营商免费开通屏蔽境外电话、短信功能。

3.强化人民反诈能力。在有效宣传的基础上，促使人们反诈意识的觉醒，通过有效引导、畅通举报渠道、无障碍的线索推送以及对提供线索的公民实行激励奖励等方式，不断强化人民的反诈能力，让人民在治理电信网络诈骗犯罪的过程中有存在感、成就感和荣誉感。

4.强化惩治结果应用。对依法判决其“电信网络诈骗罪”成立的犯罪分子，建议按照刑期的长短，将其列入严重失信人员名单，对其通信、网络行为实行严格限制和监管，经评定其没有再犯的可能时，再予以解除。对“电信网络诈骗罪”的犯罪嫌疑人，应予以暂时的限制和监管，待解除嫌疑后，取消相应限制。

（三）坚持依法治理，加快完善相关法律法规

治理电信网络诈骗犯罪，根本上还是需要依靠法治的方式，才能确保治理效能长久有效。

1.加强刑事法律的相关立法。明确电信网络诈骗犯罪惩治的刑法依据，厘清“电信网络诈骗罪”与其他诈骗罪的想象竞合，弥补立法不足［3］。

2.加强公民个人信息保护方面的立法。严厉打击侵害公民个人信息的行为，对侵害公民个人信息的行为以及因该行为引起的其他犯罪进行严格规制，从而有效遏制电信网络诈骗犯罪的重要途径，从源头降低电信网络诈骗犯罪的成功率。

3.加强《反电信网络诈骗法》的宣传实施。2022 年9 月2 日，十三届全国人大常委会第三十六次会议表决通过了《反电信网络诈骗法》，作为专项整治电信网络诈骗犯罪的法律，能够有效预防、遏制和惩治电信网络诈骗活动，加强反电信网络诈骗工作，保护公民合法权益，维护社会稳定和国家安全。

（四）坚持源头治理，强化相关行业监管力度

电信网络电信诈骗犯罪需要依托电信、网络等媒介，但这些行业治理问题突出，监管难度较大。金融、电信、互联网等行业主管部门对相关行业负有监管责任，且这些主管部门基本上属于协同共治格局中的政府部门的行列，对辖区内电信网络诈骗犯罪的治理政策及安排部署非常熟悉，应通过建立健全安全评估、责任追究、信用惩戒等制度，进一步明确金融、电信、互联网行业的监管责任，推动相关行业强化源头治理［4］。

1.健全行业评估和准入制度。针对已有的数字经济相关行业，进行科学评估，对电信网络诈骗犯罪高发的平台、网络进行严格管控，限时整改。针对新兴的行业，要建立严格的准入制度，从源头杜绝黑灰产业的出现。

2.加强金融行业监管。电线网络诈骗犯罪的最后一步，一般情况下涉及转账或洗钱，这些都和金融行业相关。为此，金融行业必须提高警惕，捂好人民的钱袋子，建立异常账户的监管预警机制，对短期内大量办理银行卡和频繁大额转账进行密切关注，对超期的或长期休眠的用户卡进行及时的清理，发现问题应及时处置并向公安机关报告。

3.加强电信行业监管。针对电信用户“实名”不“实人”的情况，电信行业首先应严格落实实名制要求，进一步限制个人用户电话卡办理的数量。针对现有的一人多个电话卡的情况，要分析原因、妥善处置。

4.加强互联网行业监管。推进“互联网+监管”系统建设，对涉及网络用户个人信息及支付信息等进行重点监管。一是整治互联网中对个人信息采集泛滥的情况，规范个人信息采集应遵循的原则、承担的责任；二是对个人信息使用不当及涉及个人信息泄露的平台或网页进行严格管控；三是对支付平台进行严格控制，并在支付程序中设置反诈宣传及预警提醒环节，有效提高线上止付率。