欧盟《反倾销基本条例》中“成本调整法”的合规性及中国对策

王永杰　楼晶斐

摘 要： “成本调整法”是欧盟确定产品正常价值的一种计算方法，其用外部信息构建结构价格确定产品正常价值。欧盟《反倾销基本条例》与《反倾销协定》关于成本调整的前提与确定正常价值方式的规定大体相似，但欧盟在适用“成本调整法”时对“合理”的解释、公平比较义务以及调整成本应遵守“原产国生产成本”义务等方面与WTO规则存在诸多不一致的地方。中国应当未雨绸缪深入研究欧盟“成本调整法”和WTO争端解决机构对此做出的相关解释与澄清。中国政府与企业还应共同努力，推动会计记录符合WTO规则要求，使欧盟利用中国出口商或生产商的会计记录的数据作为计算正常价值的基础。

关键词： 《反倾销协定》；《反倾销基本条例》；正常价值；结构价格；“成本调整法”；合规性

中图分类号： D996 文献标志码： A 文章编号： 1673－3851 （2023） 04－0206－11

Compliance with the "Cost Adjustment Method" in the EU Basic Anti－

Dumping Regulation and countermeasures for China

WANG  Yongjie， LOU  Jingfei

（School of Law and Politics， Zhejiang Sci－Tech University， Hangzhou 310018， China）

Abstract：  The "Cost Adjustment Method"， as a calculation method used by the EU to determine the normal value of a product， uses external information to construct a structural price to determine the normal value. The EU Basic Anti－Dumping Regulation and the Anti－dumping Agreement on the premise of adjustment and the way to determine the normal value are generally similar. There are many inconsistencies between the EU and WTO rules in the application of the "Cost Adjustment Method"， the interpretation of "reasonable"， the obligation of fair comparison and the obligation to comply with the "cost of production in the country of origin"， etc. China should proactively study the EU′s "Cost Adjustment Method" and the relevant interpretations and clarifications made by the WTO Dispute Settlement Body. The Chinese government and enterprises should also make efforts to promote the compliance of accounting records with the rules so that the EU can use the data from the accounting records of Chinese exporters or producers as the basis for calculating normal value.

Key words： Anti－dumping Agreement; Basic Anti－Dumping Regulation; normal value; structural price; "Cost Adjustment Method"; compliance

隨着国际贸易结构发生变化，当下发达国家贸易保护主义日益盛行，各国政府往往把反倾销措施视为贸易保护的主要举措［1］。近年来欧盟频繁运用反倾销调查实施贸易保护，尤其在阿根廷诉欧盟生物柴油案（以下简称“阿根廷生物柴油案”）的专家组报告［2］和上诉机构报告［3］中显示，欧盟以原材料价格被人为降低为由使用“成本调整法”计算产品正常价值，确定阿根廷产品倾销并征收反倾销税。《反倾销协定》第2.2条表明当原产国市场具有特定情形时，随后的调查涉及排除适用原产国信息并选取一个合适的、具有可比性的替代市场和信息。欧盟认为依据《反倾销协定》第2.2条，调查机构能够从原产国以外的来源寻找生产成本信息，只要它适合或能够反映原产国的生产成本。但在使用“成本调整法”时，欧盟对WTO规定的理解和运用也被各成员国质疑。

鉴于欧盟随意适用和解释反倾销规则，并滥用反倾销进行贸易保护的行为，众多学者也对此进行了研究探讨。有学者分析了确定所涉商品正常价值时是否适用国内价格的前提，如张丽英［4］以《中国加入世界贸易组织议定书》（以下简称《议定书》）第15条到期为议题，分析欧盟在解释和运用“非市场经济地位”及“特殊市场状况”的合理性；潘锐等［5］分析韩国石油管材案中美国对“特殊市场状况”的认定，推定欧美等众国适用该前提的可能性，并给出中国的应对策略。有学者研究“新替代国”的做法合规性，如齐琪［6］分别列举了澳大利亚、美国、欧盟适用的“新替代国”的做法，并探讨了其合规性；刘勇等［7］从欧盟“新替代国”的确立背景出发，分析其基本特征及违法性；学者Andrei［8］认为欧盟的做法是“新瓶装旧酒”，提出“严重扭曲”等概念并仍然使用“非市场经济地位”的安排。有学者围绕WTO的作用和判例进行研究，予以中国涉案的争端解决启示，如张乃根［9］分析WTO的现状和WTO在国际贸易中的重要地位，提出中国应积极参与推进WTO的改革，维护多边贸易规则体系；张月姣［10］以中国在DS437案的胜诉出发，认为中国在此案中汲取经验并应该主动推进国内、国际法治的建设；Zhou［11］对阿根廷生物柴油案的上诉机构报告进行分析，认为中国应抓住关键问题进行权益维护。

现有的研究对欧盟“成本调整法”这一特殊安排本身的研究较少，并缺少系统分析。自《议定书》第15条到期后，国内学者更多聚焦于欧盟针对中国的特殊安排，但在欧盟具有自由裁量权的前提下，有必要分析欧盟对世界各国进行反倾销调查的实施过程，并对WTO争端解决机制下专家组和上诉机构针对WTO规则的适用和解释的回应进行梳理，确定欧盟“成本调整法”本身的合规性。因此，本文将以WTO规则为准绳对比分析欧盟相关立法与实践在WTO体系内的合规性，并对中国面对“成本调整法”时提出相关对策，维护自身合法权益。

一、《反倾销协定》关于成本调整的规定

在阿根廷生物柴油案中，欧盟以生物柴油的原材料价格受政府干预被人为降低为由，认为阿根廷国内市场存在“特殊市场状况”，排除适用阿根廷国内大豆价格而构建结构价格，又以国内大豆价格过低且生产商的会计记录不合理为由排除适用国内生产商的会计记录，转而选择阿根廷农业部发布的大豆离岸价格计算正常价值。在实践中欧盟通常将结构价格和“成本调整法”一并适用。首先，依据反倾销法排除国内价格构建结构价格，然后，选择外部信息并运用“成本调整法”构建结构价格作为正常价值。虽欧盟《反倾销基本条例》（以下简称欧盟《条例》）第2.3条第1段与WTO的规则文字表述相似，但二者的适用效果存在差异。因此，在分析欧盟的反倾销规则和实践之前，有必要分析《反倾销协定》第2.2条的规定。

（一）《反倾销协定》规定的排除国内价格的情形

《反倾销协定》第2.2条规定了“特殊市场状况”和“正常贸易过程中没有销量或销量少”等排除国内价格作为正常价值的情形，在此基础上该条款规定了确定正常价值的两种特别方法，即出口至适当第三国价格和结构价格［12］。

1.出口国国内存在“特殊市场状况”

《反倾销协定》没有具体定义“特殊市场状况”。欧共体-棉纱案专家组报告指出，通过第2.2条规定“只有当某一市场条件足以影响国内销售和出口销售在此基础上的可比性”时，才可认定“特殊市场状况”，调查当局才能排除国内价格［13］。该案专家组限定了“特殊市场状况”的使用，同时也为相关国家进行反倾销调查确定正常价值时留下随意解释的空间。

Zhou等［14］围绕GATT和WTO的规范及其判例详细研究了“特殊市场状况”。他们认为“特殊市场状况”的确定必须基于对所涉商品的国内销售价格和出口价格之间的可比性的评估，仅认为市场“特殊”并不能成为排除国内价格的充分理由，而应关注该“状况”是否造成了价格扭曲。如果所称的“状况”对两种价格的扭曲影响均等，则不排除价格的可比性比较，而不应认为有“特殊市场状况”，并且对可比性进行此类调查时应是调查当局的责任，若没有这样的论证调查，认定市场“特殊”是不合理的，这样也可能违反《反倾销协定》第2条规定的“适当比较”义务。

在印度尼西亚诉澳大利亚A4复印纸案［15］（以下简称A4复印纸案）中，澳大利亚排除适用印度尼西亚出口商的国内价格，指出印方为扩大木材供给实施了为种植园提供土地和对木材出口禁令等措施，使纸张的原材料木材售价大幅降低，纸张的售价也随之降低，因此，澳大利亚认定印度尼西亚国内市场有“特殊市场状况”。印方认为澳方的做法违反了《反倾销协定》第2.2条，认为即使存在“特殊市场状况”，国内售价和出口价格均受到影响，也可以对两种价格进行适当比较。该案专家组同意欧共体-棉纱案中专家组的观点，认为“特殊市场状况”仅在影响国内销售使价格不能适当比较的情况下才具有相关性，但同时，专家组认为“不允许适当比较”不是构成“特定市场状况”的必要条件，“适当比较”一词允许评估“特殊市场情况”对国内和出口销售的相对影响。虽然某一“特殊市场状况”可能对国内和出口价格都有影响，但这并不意味着对国内和出口价格的影响是相同的，因产品在不同市场的实际销售价格很大程度上取决于不同市场的市场条件。因此，专家组认为印方的断言对于解释“特殊市场状况”并不合适，更适合分析国内销售是否由调查机构一方确定的“特殊”而不能适当比较。故，该报告在欧共体-棉纱案报告的基础上，一定程度上放松了“特殊市场状况”的认定标准，并予以更加明确的适用指向。

在反倾销实践中，若存在政府税费减免或财政补贴、产业政策、能源优惠价格、劳工政策、进出口税收优惠以及汇率政策等情况导致价格无法公平比较的，则可能被认定为“特殊市场状况”。

2.正常贸易过程中不存在同类产品的销售或销量极少

1932年美国海关和专利法院的J.H.Cottman诉美利坚合众国案中提出“正常贸易过程”。法院认为由于受调查产品是由摩洛哥一家垄断组织生产，因此该产品销售不是在“正常贸易过程”中进行的，需将国内价格排除。在后来的GATT1994第6条以及《反倾銷协定》的制定中，认同了该案的判决，并表述了实施反倾销制裁前应对是否属于“正常贸易过程”进行断定。之后美国热轧钢案的上诉机构报告［16］中，审议关联交易是否符合WTO的规定，上诉机构认为要判断交易的价格、条款等是否符合一般的商业习惯。因此，判断“正常贸易过程”时，要求调查当局对该交易的价格、条款等进行调查并客观评价。

《反倾销协定》第2.2.1条和第2.3条规定了两种“非正常贸易过程”，即低于成本的销售、交易双方之间存在某种联系或者有补偿安排的销售。“低于成本的销售”源于美国反倾销法的规定，即同类产品的国内市场销售价格或向第三国出口的价格以低于平均生产成本销售，并且以该价格进行的销售在6个月的调查期或是12个月的复查期大量进行的，且该价格在一段时间内不能大于成本。《反倾销协定》第2.2.1条基本吸收了美国的规定；而“存在某种联系”一般认为交易一方对另一方存在控制利益。

3.国内价格与出口价格不允许进行适当比较

根据《反倾销协定》第2.2条规定可知，选择替代方法确定正常价值时还有一个前提，即两价格“不能适当比较”，并根据上文中欧共体-棉纱案专家组的报告和ZHOU等［14］对“特殊市场状况”的研究可知，价格是否具有可比性对市场情形的认定及国内价格的排除具有决定性作用［17］。

在澳大利亚A4复印纸案中，印方认为澳方若只认定“特殊市场状况”，而未对“特殊市场状况”导致价格不具有可比性进行分析，则违反了《反倾销协定》第2.2条的规定。该案专家组指出关于适当比较指的是国内价格和出口价格之间的比较，但两个纯粹数字的比较可能无法体现是否可以“适当比较”。因此，有必要定性比较两种价格，而“特殊市场状况”表明对两种价格是否可以适当比较的定性评估应侧重于市场的“特殊”状况如何影响比较结果。同时，专家组认为“适当比较”的措辞要求评估“特殊市场状况”对国内、出口价格的相对影响，而出口商的国内销售价格是否允许与出口价格进行适当比较，应通过审查相关的实际情况才能确定。专家组也指出“特殊市场状况”是针对国内市场而言，调查当局有义务进行必要的额外审查，评估该“特殊”状况对国内、出口价格的影响，个别出口商的国内销售是否不允许两种价格进行适当的比较；如调查当局认为因为市场存在“特殊”状况而不允许对两价格进行适当比较，其必须作出合理、充分的解释。

澳大利亚A4复印纸案将国内市场“特殊”状况的存在与国内、出口价格的可比性关系定义得更加具体，在肯定相关价格传导时，同时要求审查不同市场的实际情况确定对两种价格的相对影响，基于具体的个案和事实，调查当局有义务对国内销售市场进行调查并对其判断做出解释。

（二）《反倾销协定》中可比价格的选择

可比价格是指用于确定正常价格，具有代表性并能与有关产品的出口价格进行比较的价格。确定可比价格要特别注意对产品销量的考察，一般在销量较小情况下的价格不予考虑。如美国倾销法规定只有该产品或类似产品在出口国国内市场销售量或向第三国出口量占到向美国出口量的5%及以上，国内市场价格或向第三国出口的价格才具有可比性，可将其作为产品正常价值。《反倾销协定》第2.2条吸收和归纳了5%的比例规模和做法，并规定如能证明较低的国内销售份额仍具有足够的数量进行合理的比较，则可接受较低的份额［18］。

采用出口国的国内市场价格时，要确保是发生在正常贸易过程中、排除基于控制或是虚假交易中的价格，防止出口以此种方式故意规避调查。采用第三国价格，即同类产品在正常贸易过程中向第三国出口的可比价格。《反倾销协定》只规定了选择一个“适当的”第三国，但对“适当的”没有做出具体的规定。美国的反倾销法对第三国作出了具体的规定：a）出口到美国和出口到该第三国的产品之间两者为同类产品；b）除出口国市场和美国市场外，在此第三国的销量最大；c）该国的市场经济状况与美国的最为相似。如沒有任何一个国外市场满足上述三项标准，可将产品自出口国出口到几个国外市场的数量进行合并计算，以此确定产品的国外市场价值。根据美国的相关规定可以看出，选取一个适当的第三国实践操作难度较大，需要调查机构收集大量数据进行比较分析来确定适当第三国，并需举证说服裁判机构认为其为适当的第三国。

（三）《反倾销协定》中结构价格的运用

在韩国诉美国石油管材案的专家组报告［19］中，专家组认为《反倾销协定》第2.2条并没有说明排除国内价格确定正常价值时首选的替代方法，相反该条款使用的“或”字表明，调查当局可以选择使用两种可用的方法中的任何一种来确定正常价值。因此，根据专家组的解释可知，排除适用国内价格后对如何选择确定正常价值的两种方法并未有强制性的规定，只需要调查机构根据自身情况选择适用即可。

正常情况下，构建结构价格只需将原生产商的会计记录上的成本数据相加即可，但在阿根廷生物柴油案中，专家组对欧盟使用原产国之外的信息确定正常价值的做法并未否认。可知，调查当局在构建结构价格确定正常价值时，可以适用原产国生产者的会计记录，也可以适用原产国之外的信息构建结构价格确定正常价值。

《反倾销协定》第2.2.1.1条规定适用原产国生产商会计记录的前提为“公认会计原则”和“合理反映”。关于“合理反映”的适用，WTO协定中并没有明确定义，阿根廷生物柴油案对此作出了解释与澄清。该案上诉机构认为根据《反倾销协定》第2.2.1.1条的要求，只需判断出口商的记录是否合理并真实反映所涉产品在生产和销售中的实际成本即可，而不是判断欧盟调查机构所认为的记录的成本本身是否具有合理性。上诉机构还指出，记录应合理地反映实际发生的与所涉产品真正有关系的成本，而不是在不同的条件或情况下可能发生的“假设的”成本，尽管反倾销调查机构认为这些成本比实际发生的成本更“合理”。

二、欧盟《反倾销基本条例》中的“成本调整法”规则

“成本调整法”是欧盟实施反倾销时确定产品正常价值的一个例外方法，首先排除国内价格构建结构价格，并拒绝使用生产商实际会计记录，选用原生产商会计记录之外的具有代表性的成本数据构建结构价格。

（一）欧盟《反倾销基本条例》中排除国内价格的情形

欧盟《条例》第2.3条第1段的规定与《反倾销协定》第2.2条的规定在表达上相似。因此，欧盟排除产品国内价格的情形与WTO规定的情形也相似。

1.存在“特殊市场状况”

欧盟《条例》第2.3条第2段规定，如果出口国国内价格存在人为地降低，或者存在重大易货贸易，或者存在非商业化安排，可认为是“特殊市场状况”。在欧盟对阿根廷生物柴油的反倾销调查案（AD593）［20］中，欧盟调查机构认为由于国内销售行为不在正常贸易过程中，要排除阿根廷国内价格，构建结构价格以确定正常价值。阿根廷对出口大豆的税收政策压低了阿根廷国内大豆价格，作为生物柴油的原料——大豆的成本被扭曲，即原料价格被人为地降低，因此欧盟调查机构拒绝使用阿根廷生产商的会计记录并运用“成本调整法”。

关于上述条款中“存在重大易货贸易”，欧盟依然没做明确的解释，其文义解释是商品贸易的结算支付中采用以货换货的方式，同时对修饰词“重大的”没有明确的判断标准；条款中对“非商业性安排”也没有列举相关类型。因此，对“特殊市场状况”的认定，在理解和运用上必然存在一定的模糊性和主观随意性。

2.同类产品在正常贸易情况下没有销售或销量不足

欧盟《条例》第1.4条定义了“同类产品”（“同类产品”是指相同的产品，即在所有方面与被调查产品相同的产品，或者在没有该产品的情况下，另一种产品虽然不是所有方面都与该产品相同，但其特征与被调查产品非常相似。）。但该《条例》没有具体解释“正常贸易过程”的含义，也没有列举非正常贸易过程的情形清单。在欧盟对俄罗斯铁及非合金钢焊管反倾销调查案（AD523）［21］（以下简称“欧盟焊管反倾销调查案”）中，调查机构排除适用俄罗斯国内价格，认为该产品所在的市场属于“正常贸易过程中没有或缺乏销售”的情况。欧盟《条例》第2.4条第1段规定正常贸易过程的判断标准是企业是否能够收回成本，由该判断标准可知可盈利的贸易过程即为正常贸易过程。盈利的标准为盈利的销量占市场总销量的比例，盈利销量的价格标准为“出口产品平均销售价格等于或高于同类产品平均生产成本”。

在实践中，欧盟如要确定市场是否盈利，则需要确定产品的平均生产成本，比较平均销售价格与平均生产成本，并以盈利10%和80%的比例标准来选择确定正常价值的方式。因此，在判断一个市场是否为“正常贸易过程”时，应用的步骤相对繁杂，需要对市场进行调研分析确定相关产品平均生产成本和盈利销售比例，这也就给欧盟调查机构带来更多随意变通的空间。在欧盟对越南自行车反倾销调查案（AD476）［22］（以下简称“欧盟自行车反倾销调查案”）中，欧盟认为越南出口企业受到政府干预，始终没有在国内市场上销售相关出口产品或同类产品。欧盟指出：在原产国生产成本的基础上构建结构价格确定正常价值是欧盟《条例》第2.3条所列的第一种替代办法，在没有具有代表性的国内销售的情况下，欧盟的一贯做法是构建结构价格确定正常价值，而不是以向第三国出口的价格确定正常价值。

（二）欧盟《反倾销基本条例》中对原产国生产商会计记录的排除

欧盟《条例》第2.5条第1段规定表明，适用被调查方会计记录的条件为满足“公认会计原则”和“合理反映”，若原产国生产商的会计记录不能同时符合上述两项条件则排除适用。

由韩国诉美国石油管材案可知，排除适用国内价格后，调查当局可以根据自身的情况选择适用确定正常价格的方法。欧盟“成本调整法”是针对构建结构价格时排除原产国生产成本的做法。在实践中，该做法一般被欧盟运用在一些政府干预化程度高、供需量大、市场竞争不充分的大宗产品或产业上，并以其为原材料的下游产品或产业也可能遭遇同樣的对待。

在欧盟焊管反倾销调查案中，欧盟着重考虑了天然气的投入成本，发现出口厂商所提供的国内天然气价格约为俄罗斯天然气出口价格的四分之一。由此表明，俄罗斯国内的天然气售价为管制价格，其远远低于在不受管制的天然气市场上支付的市场价格。因此欧盟调查机构认为作为投入品的天然气的真实成本没有被俄罗斯生产商记录，于是欧盟在调查中排除了适用生产商的天然气会计记录。

在欧盟自行车反倾销调查案中，欧盟表示，对于接受调查的五家越南出口企业中的四家，无法断定它们有一套明确的符合国际会计准则并适用于所有目的的独立审计的会计记录。因欧盟调查发现，在向欧盟开具有关产品的发票方面，存在不透明的发票安排，这种安排涉及避税地和越南以外的其他地方的中介公司，而且不允许跟踪审计线索。因此，越南公司的会计记录因不能真实地反映基本的出口销售交易而被欧盟排除适用。

（三）欧盟《反倾销基本条例》中“成本调整法”的适用

欧盟《条例》第2.5条第2段规定当符合一定情形或无法获得原生产商的会计记录时，可以利用合适的外部信息构建结构价格，但需要对外部信息进行调整。

在欧盟焊管反倾销调查案中，因为欧盟调查机构认为俄罗斯生产商的会计记录没有“合理反映生产成本”而排除适用俄罗斯生产商的会计记录。在缺乏与俄罗斯国内市场相关的具有足够代表性的未扭曲天然气价格的情况下，根据其他代表性市场的信息对构建结构价格的数据进行调整被认为是合适的。因此，欧盟基于俄罗斯天然气向欧盟的最大出口点——德国魏德豪斯的平均价格，并根据当地分销成本确定了该天然气成本价格。

在阿根廷生物柴油案中，欧盟认为阿根廷国内生产商的会计记录没有满足“合理反映”的条件，排除适用阿根廷国内生产商会计记录中的大豆成本价格，而是选择了阿根廷政府发布的大豆离岸价格。对于阿根廷与欧盟产生争议，根据《反倾销协定》第2.2条的规定，阿根廷质疑欧盟是否可以适用阿根廷生产商会计记录之外的信息构建结构价格。根据《反倾销协定》第2.2条的规定与GATT1994第6.1（b）（ii）的规定，本案专家组和上诉机构认为WTO并没有禁止调查机构适用原产国之外的信息来构建结构价格，但仍有义务获得原产国的柴油生产成本。随后，根据WTO的报告，欧盟对此进行了修订［23］，选取调查期间国内销量占欧盟销量5%具有代表性的阿根廷出口商生产成本和费用，并利用其营业额的15%确定了构建正常价值时使用的利润额，重新计算了正常价值，对排除适用原生产的会计记录进行论证，并随之修改了对阿根廷出口生产商的关税税率。

虽然阿根廷生物柴油案于2018年因欧盟发现该进口产品与欧盟产业遭受的实际损失不存在真正的因果关系而终止［24］，但该案WTO报告对欧盟滥用“成本调整法”的行为予以了限制。

在欧盟自行车反倾销调查案中，欧盟排除适用国内价格和国内生产商的会计记录后，依照欧盟《条例》第2.3条的基本规定，对几家墨西哥自行车生产商进行调研，分析其产量和市场占比并确定了墨西哥市场的充分竞争环境。因参加调研的墨西哥生产商在市场具有主导地位，欧盟调查机构选用了其在正常贸易过程中在国内销售同类产品时产生的销售与管理成本和实现的利润的加权平均值。由于出口产品没有在墨西哥市场上销售，所以采用同类产品制造成本计算正常价值，考虑到与出口产品类型在物理特性上的差异，因而对构建结构价格的数据进行了适当调整。

在欧盟对摩洛哥铝车轮的反倾销调查案［25］中，欧盟认为摩洛哥的铝车轮在正常贸易中没有国内销售，进而构建结构价格，欧盟选择了巴西的费用支出数据和利润数据加上摩洛哥出口生产商的生产成本构建结构价格，并在确保公平比较的情况下，根据影响价格和价格可比性的差异对运输、保险、装卸、包装费用、信贷费用、回扣和其他补贴作了调整。

三、歐盟《反倾销基本条例》中“成本调整法”的合规性

从欧盟对俄罗斯、阿根廷、越南等国的反倾销调查及措施中可以看到，欧盟为保护本区域产业而对其他国家实施的贸易制裁多具有随意性和权力滥用性，并往往以政府垄断、扶持等措施为由否定涉案产品在原材料上具有的成本优势，进而对WTO的规定和欧盟制定的规定进行随意扩大解释和适用。虽欧盟运用“成本调整法”利用外部信息构建结构价格的安排不违背WTO规则，但在具体理解、运用时应与WTO规定遵循一定的合规性。

（一）排除国内价格情形的认定的合规性

欧盟《条例》第2.3条与《反倾销协定》第2.2条中认定排除国内价格情形基本一致。在反倾销实践中，欧盟将结构价格和“成本调整法”一并适用，即先确定存在构建结构价格的情形，排除适用国内价格，然后运用“成本调整法”构建结构价格。欧盟《条例》第2.3条的第2段不完全列举了“特殊市场状况”的情形，这对欧盟的反倾销实践给予了一定指导。但同时《反倾销协定》第2.2条规定并未列举排除国内价格的情形，这也使欧盟在制定并实施反倾销法时具有一定的自由裁量空间。

从欧盟以“成本调整法”确定反倾销的做法中可以得知，“排除国内价格情形”的认定不仅是构建结构价格的直接前提，也是适用“成本调整法”的小前提。在阿根廷生物柴油案中，专家组和上诉机构均没有对“特殊市场状况”的定义和使用进行限定，也没有指出欧盟认定“特殊市场状况”是错误的，只是认为该案对此断定的理由不够充分。针对阿根廷指控欧盟《条例》的第2.3条第2段对“特殊市场状况”列举违反了《反倾销协定》第2.2条，专家组和上诉机构认为其列举的情形只是可能性而不具有强制性，其不足以断定其违反《反倾销协定》。

在大多数情况下，调查当局认为市场存在国家干预就认定存在“特殊市场状况”［26］，如欧盟在进行制裁时会按照自己的利益偏向去认定该产品出口国的市场“特殊”，但实际上，每一个国家的市场都或多或少地存在政府干预或监管，从而造成各国产品生产成本的差异。同时，根据Zhou等［14］的研究，认为“特殊”市场可能会以同样的程度进行传导，并不会影响价格的比较和倾销幅度的确定，这也表明若欧盟认为市场“特殊”影响“可比性”时，应有充分的理由进行论证。

（二）公平比较义务的合规性

根据《反倾销协定》第2.2.1.1条和第2.4条规定可知，当构建结构价格时，调查当局有义务对价格进行公平比较并向当事人指明相关数据信息。若没有会计记录或记录不符合要求时，可选用原产国之外的信息。该规定适用时，需要通过公平比较选择合适的第三国相关生产成本，并对相关成本适用进行调整构建结构价格确定正常价值。

在俄罗斯诉欧盟运用成本调整法II案专家组报告［27］中，专家组认为欧盟为构建结构价格运用“成本调整法”时，有义务进行公平比较并说明选择合适的第三国替代生产成本。在中国诉欧盟紧固件案（DS397）上诉机构报告［28］中，上诉机构认为，根据《反倾销协定》第2条和第3条，欧盟需要收集所涉产品的国内外交易情况、生产和生产能力、生产费用等方面的信息，并对相关调整因素进行公平比较，来确定对产业的损害和倾销幅度等关键因素。

在实践中选择合适的第三国操作难度较大，世界上几乎没有两个国情和市场发展状况相似的国家和地区，要通过大量数据比较分析并举证说明，就可能使调查当局在选择替代国上具有主观偏向。在欧盟自行车反倾销调查案中，欧盟选择墨西哥市场计算越南自行车的正常价值，并以越南劳动力价格不是自由市场决定为由对越南国内价格予以排除，没有对越南国内价格、原材料成本与选用的墨西哥数据进行严格比较，欧盟的做法否定了越南在劳动力方面具有的成本比较优势。可见欧盟在选择具有替代性和竞争性的第三国时未进行充分的公平比较，其做法具有随意性和主观性，其在很大程度上可能违反了《反倾销协定》第2.4条的规定。

（三）“合理”一词解释及运用的合规性

在阿根廷生物柴油案中，阿根廷认为欧盟违反《反倾销协定》第2.2.1.1条规定，专家组支持了阿根廷的指控。专家组对欧盟销调查机构是否正确理解和运用第2.2.1.1条中的“合理反映”进行分析，认为欧盟调查机构对“合理地”进行了错误的解读，其并非形容“成本”而是修饰“反映”。并且专家组认为，《反倾销协定》第2.2.1.1条中关于适用原生产商会计记录时的两个条件是并列存在的，这意味着“合理地反映”的这一要求是修饰涉案产品的所有实际成本。对于欧盟的“会计记录中成本要被合理反映并且成本本身也应该是合理的”这一观点，专家组予以否认，专家组认为第2.2.1.1条的规定只要求涉案生产商的会计记录信息是真实和准确的，“合理”只针对于记录中成本的反映而不涉及成本本身。

专家组认为，第2.2.1.1条规定应注意会计记录是否合理并准确地反映了涉案产品的所有实际成本，而非其他假设成本。根据第2.2.1.1条，欧盟以国际价格替代阿根廷国内生产商的做法是没有依据的，其并不能充分证明其会计记录没有合理反映，也不能成为排除阿根廷国内生产商会计记录的依据。上诉机构赞同专家组的裁决，并对第2.2.1.1条的规定作出了解释。上诉机构认为“合理性”的标准在于，会计记录是否适当并充分地对应或是再现与所涉产品的生产、销售真正有关系的费用。上诉机构指出“真正有关系的费用”，构建结构价格时只针对生产和销售过程中实际发生的成本，否定欧盟运用自认为“合理”的假设成本进行比较判断是否“合理”的做法。国内市场“扭曲”与否跟存在倾销问题无关，第2.2.1.1条也没有允许反倾销调查机构认为成本人为偏低而排除适用出口商的记录。最终，上诉机构认为，因为阿根廷对大豆出口征收出口税而导致国内大豆价格被人为降低，欧盟排除生产商的会计记录是没有依据的，也不能得出其成本没有被合理反映的结论。

关于“合理”一词，欧盟认为“合理”一词涉及成本的反映和成本本身，欧盟选择第三国价格而排除国内生产商的会计记录，进而可能会提高正常价值的计算并导致倾销幅度偏高，这一做法与WTO规则的解释不符。可见，“合理”一词仅关于在会计记录中成本是否被合理反映，而不针对成本本身是否合理［29］。

（四）遵守成本调整义务的合规性

根据《反倾销协定》第2.2条规定，在排除适用国内价格后，反倾销调查机构本来应用原生产商提供的数据构建正常价值。实践中欧盟往往会以原产国政府干预造成价格扭曲等理由选择可替代的第三国成本价格构建结构价格确定正常价值。在阿根廷生物柴油案中，欧盟与阿根廷就是否可以适用原产国之外的信息计算正常价值存在争论，专家组认为相关规定并没有禁止调查机构适用原产国之外的信息，即允许调查当局利用外部国家或市场的信息和资源确定正常价值。可见，根据WTO的规定，只有满足第2.2条规定的情形或国内生产商的信息被认为不能使用时，调查当局才能利用外部信息，且利用外部信息时需要对其尽“调整”义务。

但专家组也提到了不论使用哪种信息，都要保证得到的是“原产国的生产成本”。因为阿根廷对出口大豆的出口征税政策使大豆价格被人为降低，欧盟认为替代使用的大豆国际价格原本是阿根廷生物柴油生产商将实际支付的价格，这符合协定第2.2条中规定的“原产国的生产成本”。针对欧盟的解释，上诉机构赞同专家组的观点，欧盟使用的国际价格并非原产国的成本，其只是用来消除阿根廷國内的税收政策造成的价格扭曲，即其使用的大豆替代价格并不是生物柴油在生产和销售过程中实际发生的成本，必须对选择的替代成本进行调整，还原阿根廷真实的市场环境并体现实际发生的生产成本。而实际上由于每一个国家或地区的市场都或多或少会受到政府的监管或指导，因此不能忽视其对市场价格带来的直接或间接的影响，在这一因素影响下，调查当局也需要对选择的外部信息进行调整。并且，现有国际贸易往往具有互补性，出口国利用其在技术、劳动力、自然资源、设备等方面的资源优势实施商品出口，因此，在适用外部信息时不能否定各国在产品生产和销售中资源上的差异，应确保通过“调整”实现出口国原本具有的比较优势。

因此，在实践中，欧盟以政府扶持或干预等理由采取“成本调整法”，寻找未被扭曲的价格，导致调查机构得出的正常价值往往偏高进而导致倾销幅度偏大。根据阿根廷生物柴油案争端解决机构的裁决，欧盟进行反倾销调查时，在一定情形下可以排除适用国内生产商会计记录而适用原产国以外的信息，但调查机构不能简单地直接适用而需要“调整”来确保得到的是原产国成本，通过“调整”来防止滥用“替代生产成本”和倾销幅度的不合理扩大。

四、欧盟“成本调整法”运用背景下中国的对策

一直以来，欧盟因为中国的经济体制和产业优势频繁对中国出口产品实施反倾销制裁，并在确定产品正常价值时运用“替代国方法”［30］。若将来欧盟承认中国市场经济地位，亦可能采取认定存在“特殊市场状况”并构建结构价格的做法［31］，从而不使用中国国内价格或国内生产商的会计记录。如欧盟已明确表示承认俄罗斯的市场经济地位，但在反倾销调查中欧盟频繁以存在“特殊市场状况”为由，变相使用“替代国方法”［32］，排除适用生产商的会计记录。在欧盟对俄罗斯产品实施反倾销调查时，往往以投入品价格过低为由使用“成本调整法”，使得投入品的众多下游产品遭遇“成本调整法”。中国为防止欧盟对华适用“成本调整法”可以从以下方面做足准备。

（一）国内层面对策

在欧盟对华可能运用“成本调整法”的情况下，一方面，作为被调查的主体，中国出口企业应当在保持会计规范的基础上积极应诉，中国政府应当解决涉诉企业的实际困难，提高企业应诉的积极性。另一方面，中国政府应推动中国国内市场的自由竞争环境和国内企业的合规化经营。同时，在欧盟与中国贸易往来频繁的今天，中国应深入研究WTO相关裁决报告以及欧盟产业政策、对市场干预措施以及国有企业政策，为对欧盟的反倾销调查中适用“特殊市场状况”规则提供理论准备。

1.依据中国会计相关规定规范企业会计记录

《反倾销协定》第2.2.1.1条规定，出口企业会计记录应符合出口方公认会计原则。中国的会计原则主要体现在《会计法》《企业会计准则——基本准则》《企业会计准则——具体准则》系列、《企业财务会计报告条例》等一系列法规之中。中国政府应规范出口企业遵守上述会计原则与制度，如实记录成本数据；规范和加强企业成本管理和成本核算，防止产品低价出口；培养和引进具有良好职业道德素养和专业能力的会计人才和法律人才。由此，确保欧盟在构建结构价格确定中国出口商品的正常价值时，运用中国生产商的会计记录，防止其滥用第三国数据并不合理地提高倾销幅度。

2.提高企业应诉的积极性

随着中国经济不断发展，产品国际竞争力不断提高，中国产品出口欧盟的种类和数量逐年增加。中国出口产品迅速抢占了欧盟的市场份额，损害欧盟企业的利益，因此中国企业被欧盟征收反倾销税的情形也愈发增多。面对涉诉案件，中国企业的应诉积极性往往不高，而其中可能的原因有企业缺少法律技术人才、缺少对欧盟反倾销程序的了解、一般的中小企业无法支付高昂的应诉费用等。因此，政府、行业协会、出口企业应积极采取措施，提高企业应诉积极性，例如，积极搭建人才队伍，培养专业应诉人员，定期组织人员学习欧盟反倾销法规和最新案例；制定反倾销调查应诉指南，指导企业正确填写调查问卷，分析反倾销调查机构调查程序的正当性，审查申诉方证据的适用性；重视应诉反倾销会计举证［33］，在会计记录符合中国会计原则的基础上，通过企业原材料、定价机制等具体事实说明价格可比性情况［34］。

3.优化社会主义市场经济体制建设

欧盟以能源、科技、自然资源等产业受政府干预为由排除适用国内价格选择中国之外的信息进行替代，并且以此为原材料的下游产品也可能被欧盟运用“成本调整法”，而这对中国出口企业是不公平的，极大损害了中国企业的利益，它忽视了产品原料资源在各国的不均，否定了中国产品的比较优势。因此，一方面，中国应改变过往产品低价出口策略，优化产业结构促进外贸转型升级，加大产业创新力度，提高贸易竞争力；另一方面，由于中国特殊的经济体制，欧美等西方国家对我国的产品存在一定的歧视性和针对性，为得到欧盟等众多国家和地区对中国出口企业和商品的公平对待，我国要在社会主义市场经济体制下，坚持企业的市场主体地位。针对欧盟等国家和地区对中国国内的市场的指控，公平竞争的核心是废除对国有企业的不当保护或对私有企业的不当歧视［35］。国家应积极创造良好和透明的市场营商环境，完善保障市场发展促进公平竞争的法律法规。

4.深入研究对欧盟反倾销调查中适用“特殊市场状况”的可能性

对等原则是国际法中适用于对待外国人或产品的通常原则，适用的情形是当本国人或产品在另一国家遭遇不公平对待时，该国可对该另一国人或产品采取同样的措施。如上文所述，“特殊市场状况”的认定作为适用后续调整的大前提，WTO《反倾销协定》在该规则适用时不是依据被调查国家市场经济发展程度，而主要取决于该国国内市场是否存在“特殊状况”。因此，鉴于欧盟对巴西棉纱反倾销调查、欧盟对阿根廷和印度尼西亚生物柴油反倾销调查、美国对韩国石油管材反倾销调查、澳大利亚对印度尼西亚A4纸等反倾销调查，中国对美国正丙醇反倾销调查、中国对澳大利亚葡萄酒反倾销调查都适用了“特殊市场状况”规则。对此，中国已有适用“特殊市场状况”的先例与经验，接下来中国应注重研究欧盟的产业政策、政府干预措施以及其他可能构成“特殊市场状况”的因素，在对欧盟的反倾销调查中以符合WTO相关规则的情况下适用“特殊市场状况”。

（二）国际层面对策

面对可能的相关贸易争端，中国政府应当在WTO框架下寻求解决问题的办法。例如，利用WTO争端解决机制，与另一方进行磋商，通过友好协商的方式解决问题。在无法协商解决的情况下，中国政府可以考虑在WTO起诉欧盟，以便通过司法途径解决问题。

1.在WTO体制下积极磋商解决争端

在WTO争端解决机制中，磋商是有效解决争端的方法之一。中国政府可以与欧盟一道就适用“特殊市场状况”以及“成本调整法”展开磋商。中国政府应做好充分准备，向欧盟展示具体的证据以证明中国市场不存在“特殊市场状况”。中国政府应向欧盟提出证据并解释中国的产业政策或政府干预不构成“特殊市场状况”，欧盟不应将中方的产业政策或政府干预行为视为“特殊市场状况”。事实上欧盟也存在大量的产业扶持政策，如适用欧盟的观点，他们的国内市场也存在“特殊市场状况”。另外，中方应就涉事出口企业的会计记录提供证据，证明这些中国出口企业会计记录符合中国通常会计原则，即便需要构建结构价格作为正常价值，也应当适用中国出口企业的会计记录作为计算依据。

2.深入研究WTO相关案例

在阿根廷生物柴油案中，欧盟使用“成本调整法”排除原产国信息，专家组支持了欧盟使用原产国之外信息的做法，但是否定了欧盟关于第2.2.1.1条关于“合理”的解释。对此，中国应该仔细研究阿根廷生物柴油案的裁决报告，熟悉专家组和上诉机构对《反倾销协定》相关规则的解释，关注欧盟在经过阿根廷生物柴油案后对“公平比较义务”“合理反映”“成本调整义务”的进一步发展及其合规性问题。对于其他WTO争端解决的案件也要进行全面解读和研究，尤其是对于裁决报告于WTO规定的条约解释，更要进行系统地研究和总结［36］。在争端解决的过程中要正确援引法规，指出关键问题并适当引用相关先例［37］，通过深入研究WTO相关裁决以及欧盟后续反倾销调查实践，为中国在WTO起诉欧盟提供法律依据和理论参考。

五、结 语

欧盟在适用“成本调整法”的权力滥用成为各被制裁国关注的焦点，其利用外部信息的做法虽被WTO认可，但在每个制裁案件中的具体做法却值得商榷。欧盟的“成本调整法”应在WTO的规则体系下运行，对WTO规则中的发生调整的情形、“合理”一词的理解和运用、“公平比较”义务、“调整”义务等方面的适用应予以充分关注。

中国作为一个制造及贸易出口大国，相关产品具有成本优势［38］，同时，中国特色的经济体制也成为欧盟等众多国家和地区滥用贸易救济措施的主要理由，中国也成为他国实施反倾销被调查最多的国家［10］。并且在《议定书》第15条到期后，欧盟更是为对中国实施制裁提出了新理由，为此中国应坚持企业的主体地位、规范企业会计记录，确保中国企业在产品出口时获得平等对待，并深入研究WTO的规定和相关案例，维护中国涉案的企业的正当权益。

如今，中国与欧盟经贸往来频繁、经济互补性强，双方都应深入参与全球化贸易、抵制任何“脱钩”行为。中国社会主义市场经济建设不断取得成就，也为中欧贸易的进一步发展提供了强劲动力。欧盟承认中国市场经济地位是历史的必然，只是或早或晚的时间问题。欧盟承认中国市场经济不等于欧盟完全放弃对中国的贸易救济，这在欧盟对俄罗斯的贸易调查中得到了印证。因此，中国应当将划定反倾销调查机构在适用成本调整时的自由裁量权边界作为亟待解决的重点问题之一。

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（责任编辑：陈丽琼）

收稿日期：2022-06-14网络出版日期：2022-10-24

基金项目：教育部人文社会科学研究项目（17YJA8200030）

作者简介：王永杰（1972— ），男，安徽寿县人，副教授，博士，主要从事国际经济法、WTO法方面的研究。