加快构建积极生育支持政策体系：现实挑战与策略选择

文/茅倬彦 罗志华

中国在严格计划生育政策和经济社会变迁的双重作用下仅半个世纪就实现了生育转变，生育率低于更替水平已达30年，我国人口发展面临的首要矛盾也从过去“高生育率下的过快人口增长”转变为“人口负增长下的少子高龄化”。面向我国人口发展新形势新问题，国家的人口治理策略已从数量约束性策略转向了结构优化性策略，近三年密集出台了一系列文件如《中共中央 国务院关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》（以下简称《决定》）和《关于进一步完善和落实积极生育支持措施的指导意见》（以下简称《意见》）等着手建构积极生育支持政策体系。在此背景下，本文利用2021年7月笔者在北京市（海淀区、昌平区）、贵州省（贵阳市、黔南布依族苗族自治州贵定县）、浙江省（湖州市、衢州江山市）、江西省（吉安市、新余市）和山东省（东营市、潍坊寿光市）等五省市开展的“当前生育支持政策评估”专项调查资料（以下简称“2021年调查”），对当前我国积极生育支持政策的基本现状、风险挑战和应对策略等进行深入分析，以期为我国构建积极生育支持政策体系、提振生育水平提供参考和借鉴。

国际视野下中国生育支持政策体系的现实状况

（一）经济支持

经济支持政策主要包括儿童津贴、税收减免、服务补贴（如教育、医疗、公共交通和休闲娱乐等）、住房补贴和生育津贴等，旨在通过给儿童或父母提供直接或间接的经济补偿来缓解家庭育儿经济负担。国外普遍重视为有儿童家庭提供经济补贴，如瑞典、德国和英国等均实施了不同类型的儿童津贴和父母津贴等，近些年各国对儿童或父母的经济支持逐渐从普遍发放转向根据家庭收入、孩子数量和年龄精准发放，并且其投入占GDP总量逐年升高。我国经济支持类政策主要集中在个人所得税专项附加扣除、生育津贴、公共交通补贴以及部分医疗补贴等方面。然而，由于我国经济支持政策措施种类较少、补贴力度小，在缓解家庭育儿经济压力方面显得杯水车薪，儿童发展必需的衣食住行、教育、医疗等大宗费用仍由家庭负担。

（二）亲职福利支持

亲职福利支持政策主要包括产假、陪产假、育儿假和家庭照料假等，旨在缓解父母家庭和工作的冲突。20世纪60年代开始，发达国家一度出现产假延长的趋势，但各国逐渐意识到产假延长的政策不可持续。2000年以来，在确保产假期限满足母亲心理和生理恢复以及哺乳需求的基础上，发达国家的亲职福利假期政策大多激励男性休假，鼓励男女平等分配育儿假，并建立了由强制性社会保险、公共资金等与雇主共同承担亲职福利假期津贴的分担机制。

目前，我国亲职福利政策主要是女性产假、生育奖励假、哺乳假以及男性护理假等。三孩生育政策实施后，延长生育奖励假、增设父母育儿假是各地最为普遍的做法。不过，各地延长生育假期的做法也一度引起了舆论的关注与热议，可谓“喜忧参半”。生育假期的长度和待遇问题，实质上是明确保护对象、保护目的以及保护方式的问题。一味延长生育假强调女性的弱势地位，意味着更多育儿责任归于女性，可能会对女性终生的劳动权益和个人发展产生不可逆转的负面影响，并且这种影响还会因为女性婚姻状态的不同而存在分异。

（三）配套服务支持

配套服务支持政策主要包括婴幼儿照护、妇幼健康服务和辅助生殖等配套服务。发达国家基本都出台了以婴幼儿照护为基础，以妇幼健康服务、辅助生殖等为补充的配套服务支持措施。目前，尽管我国在《决定》和《意见》中明确提出了一些配套服务支持措施，但仍存在不少难点：一是托育服务入托率低，托育服务的实际费用远超家庭期望值，满足群众期待的质优、价廉、方便的托育服务供给仍比较匮乏。二是妇幼健康服务支持不足，社区卫生服务机构在妇幼保健等方面的作用仍然停留在以疫苗注射为主，机构配套母婴设施不足，服务流程不合理。三是高龄、高危孕产妇比重增加以及不孕不育问题凸显，孕产医疗费用、不孕不育治疗和辅助生殖技术服务费用快速上涨。同时，各地区机构之间的辅助生殖技术水平和质量管理存在较大差异，成功率较高的机构集中在省会以上的大城市，很多生育家庭因“重金求子”花费大量治疗费、跨地区交通费和住宿费等，导致家庭经济“捉襟见肘”。

中国构建生育支持政策体系面临的风险与挑战

由于我国长期以来的生育政策重心都是围绕“抑制生育”来设计的，生育支持政策体系尚处于“摸着石头过河”的探索阶段，亟待重点统筹应对以下几个方面的挑战：

（一）顶层设计尚不完善

尽管党中央已在《决定》和《意见》中部署了一系列具体措施，但生育支持政策体系在顶层设计还存在四个方面的问题，亟待中央推动解决。一是缺乏中长期发展规划和战略构想。2020年党的十九届五中全会已将“积极应对人口老龄化”上升为国家战略，然而作为硬币另一面的“少子化”却并没有上升为国家战略，而生育支持政策体系解决的正是“少子化”问题。二是缺乏有力的综合统筹协调部门。生育支持政策分散在教育、民政、社会保障、财税、住房城乡建设、卫生健康等多个职能部门，部门间缺乏协同性，难以形成生育支持的有效合力；相关部门从自身角度出发设计、制定的各项生育支持政策互不相连、各自为政，呈现出明显的碎片化特征。三是存在配套法律法规缺位。由于缺乏配套法律法规支撑，已出台的政策缺乏可操作性，落地实施困难。四是财政投入支持力度不足。目前，中央和地方对已部署政策措施的财政投入仍然较少，并没有建立有效的生育成本分担机制。

（二）政策体系对未婚人群关注不足

由于社会流动加剧、婚育观念变革、非传统的生活方式等因素的交叉影响，年轻一代已经形成了大规模的单身群体，初婚年龄不断推迟且近年来推迟加速，婚恋意愿持续降低，并且更加注重事业的发展和生活的品质。同时，年轻群体面临的高昂婚恋婚育成本也是抑制其恋爱、结婚和生育的重要因素，不仅“买房结婚”已成为城市青年婚恋重要的权重指标，而且以“天价彩礼”为代表的婚姻成本也对家庭造成了沉重负担。

然而，面对未婚青年人的婚育观念变化和高彩礼的现实阻碍，政策尚停留在婚育文化的宣传倡导层面，对如何实现移风易俗缺乏落地方案。此外，在房地产已高度市场化的今天，政策解决青年人面临的高房价问题明显力不从心。我国婚育年龄推迟越发明显，表明政策亟待对未婚青年投入更多的关注和支持。日本就有这方面的教训，生育支持政策照搬欧美国家，忽视对未婚人群结婚的政策支持，极大削弱了生育支持政策效果。

（三）对人口发展新变化的前瞻性设计不够

低生育率下婚育观念和行为变化更为复杂多元，恋爱、结婚、性行为和生育的传统秩序已被打破，结婚和生育不再是人生的必选项，婚育年龄不断推迟，这将引发生育健康的新需求，然而现有政策对此缺乏前瞻性布局。一是婚前性行为接受度上升而未婚生子接受度不高，现行政策安排的服务能力没有考虑到未婚人群日益增长的避孕需求。二是生育服务质量未能满足青年人群日益增长的舒适化医疗需求。调查显示，接受过高等教育的年轻女性更在乎婚育带来的自我情感价值，恐惧分娩疼痛成为未婚年轻女性拒绝生育的首要原因，但我国在这方面的医疗服务质量显得滞后。三是多元化的辅助生殖服务需求未能纳入考虑范畴。除了不孕不育率上升引发的人工授精和试管婴儿等辅助生殖服务需求增加，一些大龄尤其是受教育程度较高的单身女性，将冻存卵子视为自身保护生育力、实现生育权利的路径，然而冻卵相关的医学技术问题以及涉及的法律伦理问题尚未列入生育支持政策体系的考虑范畴。

（四）未能根本解决生育公私领域的性别不平等问题

劳动力市场和家庭领域的性别发展不同步是抑制生育的关键因素之一，尽管《决定》和《意见》均明确提出“保障女性就业合法权益”“构建生育友好的就业环境”等内容，然而政策并未从根本上解决女性在劳动力市场就业的“痛点”问题，具体体现在四个方面：一是生育女性在劳动力市场面临的“母职惩罚”；二是女性因照料家庭而被迫放弃或降低职业发展期望；三是女性再就业困难；四是“母职”刻板印象导致女性在劳动力市场的劣势地位。

同时，现有的生育支持政策也并未从根本上解决家庭领域的性别不平等问题。当前家庭中母亲是子女照料责任的主要承担者的情况没有改变，“性别平等意识”并未完全渗透于现代家庭，“夫妻共同分担”养育模式尚未形成，多数母亲将平衡工作和家庭突破口寄托在祖辈照料。伴随养育子女的内涵从日常生活照顾演变成精细的教育安排和陪伴模式，母职密集和“经纪人化”等特征越发明显。已出台政策对两性育儿照料的责任分担主要停留在宣传倡导层面，缺少实际方案来有效推进家庭领域的性别平等。

建立健全生育支持政策体系的对策与建议

我国过去抑制性生育政策形成的惯性思维在短期内难以根本扭转，同时低生育率下的人口形势更为复杂。当前和未来一个时期，亟待建立健全生育支持政策体系，强化生育支持措施的落地落实。

（一）加强整体战略规划，加快完善顶层设计

一是将积极应对少子化/低生育率上升为国家战略，在中央层面成立促进人口长期均衡发展领导小组，统一思想、凝聚共识，动员全党全社会力量，统筹应对“人口负增长下的少子老龄化”的风险与挑战。二是在执行层面，成立独立行政机构人口与家庭事务部，统筹解决现行政策碎片化造成的政策不匹配、不衔接、执行难等问题。三是研究制定生育支持政策体系的战略规划，完善相关法律法规体系，破除影响人口长期均衡发展的思想观念、政策法规、体制机制等制约因素。四是将生育支持作为民生实事，纳入各地各相关部门的发展规划，使“生育支持”成为评价工作实效的重要指标。

（二）促进青年事业和婚育发展，加强理论研究和数据监测

一是着力缓解婚育与事业的冲突，关注青年人特别是女性的事业发展，在就职、任用和提级等方面给予鼓励，创造稳定的发展前景。二是重塑新型婚育文化，深度挖掘儒家传统婚育文化在新时代发扬传承的精髓，扭转我国独生子女政策塑造的“只生一个好”的文化规范，充分肯定母亲生育的社会价值，加强宣传孕育生命的美好、亲密关系和生命延续对人生的重要价值、适龄婚育的重要性等内容。三是强化低生育率下的理论研究和数据监测，将政策端口前移到未婚人群，引导年轻人婚恋观念转变，支持适龄人群结婚和生育，让年轻人想结婚、能结婚。同时，也要做好婚育意愿和行为的数据监测工作，建立完善家庭发展基础数据库，实现多部门婚育支持相关数据的共享和整合利用，及时掌握育龄群众的最新婚育动态，优化调整政策方向。

（三）重视人口新特征新变化，推进生育支持政策端口前移

一是加大青少年群体性与生殖健康教育力度，将相关课程纳入中小学和高等教育课程体系，提升育龄青少年群体的自我保护意识和能力。二是设立专门服务机构提供包括青少年在内的避孕服务，在生殖健康服务的各个环节提供有效的避孕咨询与避孕服务，减少非意愿怀孕、非意愿人工流产的发生，保护青少年女性的身心健康。三是尽快普及无痛分娩，从服务流程、服务态度和沟通技巧等环节改进和优化女性备孕、怀孕、孕检、分娩和产后恢复的医疗卫生服务，对无痛分娩的医疗服务收费、医保报销政策、人才培养等方面应当给予政策倾斜，加强对孕产妇及其家属的无痛分娩宣传，克服对分娩的恐惧感。四是增强对非婚生育的包容性，逐步放宽对未婚冻卵的限制条件，保障未婚生育群体享受与已婚夫妻同样的权益。

（四）促进生育成本分担的两性平等，营造生育支持的工作环境

一是促进生育成本在两性之间分担，通过提高男性休假补贴比例、男性配额生育假等方式鼓励夫妻共享延长的生育假和育儿假。参照残疾人安置的税收减免优惠标准，根据女职工生育孩子数量、企业规模等建立有效的用工成本分担机制，鼓励和引导用人单位为有需要的家庭提供友好的职场环境。二是重视和提升产后女性重返职场的能力，及时了解和切实帮助女性克服产后返岗的困难，从政策和制度上为女性产后重返职场提供就业培训、创业指导、贷款免息和税费减免等支持，保障生育女性顺利返岗。三是倡导家庭领域的男性责任，肯定家庭家务劳动和生育养育的社会价值，推动全社会认同夫妻共担育儿重任的观念，树立带娃的优质“奶爸”形象，形成良好的示范效应。四是肯定全职母亲的社会价值，及时发现和认真总结在实现事业婚育双赢方面的成功实践，适当给予表彰奖励，以点带面、持续推进。

总之，生育支持政策体系的构建是一项“牵一发而动全身”的工作，不仅要具备整体性思维一体化考虑婚嫁、生育、养育和教育等内容，而且也要运用特殊性思维充分考虑中国的特殊国情和地方的实际情况；不仅要关注到短期内支持婚育的“真金白银”投入，还要对未来人口长期发展可能面临的新形势新变化做出前瞻性判断，防患未然。只有通过全方位设计积极生育支持政策体系，根据经济社会发展阶段有步骤、分类别、精细化推进生育支持政策的不断完善，因地制宜、长期实施，持续投入、久久为功，才能切实发挥生育支持政策的实效。