我国西部地区高等院校设置二十年回顾与展望

苏竞马，钟琳莉，娄 坤

（西南医科大学，四川 泸州 646000）

1999 年以来，为适应我国高等教育事业改革发展，我国对全国很多高等院校设置进行了调整，一大批新建院校应运而生。我国西部地区高等教育得益于这场改革，近20 多年来取得跨越式的发展，但依然也存在着不少问题和不足。本文以西部地区十省市的高等院校为对象，对2000—2019 年以来20 年期间内高等院校设置变更情况进行回顾、梳理和总结，并分析其发展趋势。

一 高等院校设置变更的概述

高等院校设置变更，是指为满足区域地方经济社会发展、学校事业发展及人才培养的需要，在符合《高等教育法》《普通高等学校设置暂行条例》《普通本科学校设置暂行规定》等法律法规和政策精神的基础上，经国家、省级教育主管部门审批同意后对高校名称、性质、属性等要素进行更改的行为。设置变更的类型一般包括新设、同层次更名、合并、升格、改制、转设、筹建、去筹和撤销等形式。因为筹建、去筹、撤销往往伴随其他形式一并出现，因此在本文中不纳入统计和研究。

因高等院校设置变更后所建立的院校，通常被称为新建院校。新建院校分为狭义和广义两类。狭义的新建院校，一般又称为新建本科院校，主要是指1999 年以来，伴随国家高等教育体制改革和规模扩张，新设立的或者由不同层次、不同类型学校通过合并、升格、改制等方式重新组建的，经教育部、省级教育主管部门审核批准的具有高等学历教育资格的普通本科高等学校。广义的新建院校，泛指1999 年以后发生过学校设置变更的所有高等院校，既包括本科院校，也涵盖高职高专院校。

新建本科院校是一个特定的高校群体概念，其是我国高等教育大众化背景下出现的一种新的高校类型。新建本科院校已经成为我国高等教育体系中的重要组成部分，成为承担我国高等教育大众化背景下本科教育的主要方面军和建设高等教育强国战略大格局中的重要生力军[1]。2019 年1 月，国务院印发的《国家职业教育改革实施方案》，开篇的第一句话是“职业教育与普通教育是两种不同教育类型，具有同等重要地位”，对于职业教育的作用和意义给予了高度的肯定。鉴于本科教育和职业教育同为高等教育的重要组成部分，本文主要以广义的新建院校作为研究对象，将普通本科院校和高职高专院校一并纳入分析研究；成人高校不在本文研究范围内。

二 西部地区院校变更的总体概况

（一）高等院校总量的变化情况

2000 年，西部十省（区、市）共有高等院校201 所。截至2019 年12 月底，共有高等院校580 所，院校总量增幅达188%。其中，绝对增加量排名前三的是四川、云南和陕西，分别是84 所、57 所、56 所；增幅排名前三的是云南、新疆和宁夏，分别是237%、237%、216%。

20 年间，西部地区各省份高等院校发展速度和规模差距较大，主要是受到经济、人口、地域和环境等因素的影响。第一，截至2019 年底，四川人口约为8 300 万人、云南4 800 万人、陕西3 800 万人；而西藏、青海、宁夏分别为337 万人、598 万人、681 万人。人口基数大，意味着适龄高等教育在校生人数相对较多，高等教育需求量大。按照经济学“供给—需求”理论，要实现高等教育的供求均衡，达到高等教育供求双方的愿望都得到满足，就需要提高供给量，使得需求量和供给量相当或者基本相当。因此，人口数量较多的省份，其高等院校需求量和拥有量往往远超人口较少的省份。第二，在2019 全国各省GDP 排名中，四川排名第六（46 615.82 亿元）、陕西排名第十四（25 793.17 亿元）、重庆排名第十七（23 605.77 亿元），在西部十个省份中位列前三。而西藏、青海、宁夏排名最后三个省份的GDP 总量相加才8 412.25 亿元，因此可用于高等教育的财政性教育经费远远低于其他省份。经济基础决定上层建筑，省域经济水平直接影响本地区高等院校的建设和发展状况。第三，西藏、青海、宁夏等省份地处我国边陲，地理环境较为艰苦，少数民族聚集，城镇建设和基础设施建设远落后于内陆地区，因此较难吸引充足的省外生源，这也导致了其高等教育规模总量偏小。

（二）高等院校设置的变更情况

2000—2019 年，西部十省份的580 所高等院校，有526 所院校发生了设置变更，占比达91%。这意味着在过去的20 年里，西部地区的绝大多数普通院校都历经过新设、同层次更名、合并、升格、转设和改制等其中一种或几种类型的设置变更。这一数据也体现了在我国高等教育改革中，不同地域、不同层次、不同类型和不同学科的院校都享受到了高等教育改革所带来的红利，各地各级高等院校取得了设置优化、规模扩大、办学实力增强、办学水平提高和教育资源丰富等发展成果。高等院校设置变更已成为我国高等教育发展和改革中一个常态化、持续化、普遍化、动态化和规范化的调整行为。

在各省份院校设置变更的类型中，升格、新设、同层次更名是发生率最高的三种类型，分别占到总数的46.2%、24.2%和17.6%，合计达88%。新设和升格是本科院校、高职（高专）院校设立的主要形式，其中升格又分为独立升格和合并升格两种类型。

（三）高等院校办学层次的变化情况

老牌本科院校、新建本科院校、应用型高职高专一并构成支撑我国社会主义现代化事业发展前行的重要智力保障和人力资源保障。2000 年，西部十省份共有高等院校201 所，其中本科院校122 所，高职高专院校79所；截至2019 年底，高等院校已发展到580 所，其中本科院校252 所，高职高专328 所。本科院校增加了130所，增幅为107%；高职高专院校增加了249 所，增幅达315%。20 年间，西部地区高等院校的设置变化中，高职高专类院校无论是绝对增加数量，还是增长幅度，都远远高于本科院校。除陕西省的本科院校多于高职高专院校外，其余九个省份均为高职高专院校多于本科院校。可以看出，高职高专院校已经成为西部地区高等教育的重要组成部分，其数量已远远超过院校总量的半数。西部地区在大力发展本科教育的同时，立足于满足地方经济社会发展需求，重视应用型职业院校的建设发展，为当地培育了大批应用型、实用型、技术型人力资源。

（四）高等院校多元化办学的变化情况

我国高等教育改革大力倡导和鼓励多元化办学，鼓励社会资本参与高等教育事业。借此契机，我国民办高校得到快速发展，现已发展成为我国高等教育办学一个重要的组成部分。2000 年，西部地区仅有4 所民办高校，其中本科1 所，高职3 所。到2019 年底，民办高校数量已达161 所，占高校总数的比例从2000 年的11.9%上升到2019 年的27.8%，其中本科82 所（含独立学院52 所），高职79 所。

在新增的448 所本专科院校中，民办院校有149所，占比33%；公立院校有299 所，占比67%。可见，虽然20 年里西部地区民办院校的数量增加明显，但是公立院校依然在院校总量中占有显著优势的比例。

（五）高校院校设置变更的地域分布情况

20 年间，西部地区高等院校不仅总量增长迅猛，办学层次不断优化，办学主体多元化逐步形成，而且分布范围广，院校区域布局更加科学合理。西部九省区（不含重庆市，下同）共有104 个地市州。2000 年，179 所高校分布在59 个地市州，占104 个地市州的56.7%。截至2019 年底，新增的336 所高等院校分布在其中的90 个地市州，城市覆盖率达86.5%，比2000 年增加了29.8 个百分点。2000 年仅有31 个城市拥有本科院校，到2019 年已升至63 个城市，数量翻了一番。总体来看，西部地区新增院校总体布局较为合理，基本呈现出正态分布的设置状况。现有的院校布局，极大地改善了长期以来地级城市高等院校缺乏的困境，很大程度地缓解了当地经济社会发展急需大量建设人才的尴尬局面。特别是在少数民族聚居的区域，除西藏、青海受地理环境和人口因素的影响外，其他自治区的21 个自治州几乎都设有高等院校，其中14个自治州拥有本科院校。这样的院校设置，对提高边远地区和少数民族聚居地区的高等教育水平，促进当地经济发展、优化产业结构、提高人民素养等方面发挥了重要作用，同时也从新增院校的区域设置侧面反映了当地经济发展、社会发展、人口总量等大体情况。

与2000 年相比，2019 年省会城市与非省会城市拥有院校数量、比例、办学层次结构都发生了巨大改变。值得注意的是，新增的336 所高等院校中（不含重庆市），有近六成坐落在省会城市，特别是新增的120 所本科院校有65%坐落在省会城市；民办高校位于省会城市的比例也高达73%，充分体现了省会城市在本省区域里的中心地位，具有优越的基础条件、政策优势、经济水平、人居环境和资讯信息，无论是自身投资新建院校，还是吸引社会资本投资办学，都具有无可比拟的显著优势。

三 西部地区院校发展沿革存在的问题及建议对策

（一）新建院校存在趋同化现象

1 校名变更的趋同化现象

校名变更是高等院校设置变更的显性表现，是最为直观的外在反映。纵观各地各校的校名变更模式，存在着较为相似的问题。①去掉了校名中原有的专业属性，新校名的行业特色不显著；②省域内新建高职院校校名辨识度不高，易于混淆；③无论是申请更名院校还是新建院校，都更热衷于申请使用省级地名而非所在地地名。尽管新建高校更名有一定的合理性，也给学校带来一定利益，但新建高校趋同性更名使学校校名相似，校名难以体现高校的办学理念和办学特色，妨碍了校名品牌效应的良性循环[2]。

2 发展定位的趋同化现象

院校在升格或者合并之初都提出应用型、地方性的建设口号，然后受精英化教育阶段单一培养标准的影响，在实际办学过程中有意或无意地都走上“千校一面”的传统发展道路[3]。新建本科院校在组织目标、组织结构、组织规模、组织关系和学科专业设置等方面存在趋同现象[4]。趋同化现象具体表现为：①纷纷提出要将本校建设成为“地方一流、区域先进、全国知名”的高水平院校。②对学校的学科、专业设置追求“大而全”，盲目地新增学科数量和专业数量，热衷于将专业性院校转型为综合性院校。③很多新建本科院校自组建之初就提出了申硕甚至申博的目标，新建高职院校则积极创建示范性院校、骨干院校，申办本科招生专业，力图升格为本科院校。④部分新建本科院校盲目地提出要从教学型院校转型为教学研究型院校，一味地加强科研工作，导致出现大量低水平、重复性的科研。

针对以上现象笔者认为，一是校名的变更应更加注重地域性和行业性。应鼓励多采用地方城市命名，突出学校的学科优势和特色，提高学校的社会辨识度和普遍接受度。二是注重新建院校的品牌塑造和宣传。新更名院校的品牌建设呈金字塔结构，从下往上依次为微观、中观和宏观三个层面[5]，应设计一套完整的形象识别系统（VIS），加强新老校名的历史传承和品牌传播。三是坚持将学校的发展与地方发展紧密结合。学校的办学定位应满足当地经济社会发展，追求差异化发展、特色化发展、精品化发展。四是新建院校要紧跟时代步伐，主动适应时代和世界的变革。大胆摒除传统发展模式，积极探索创新，通过变革和试验构建符合自身实际和未来趋势的发展之路。

（二）新建院校办学实力亟待提高

新建院校的组建一般是下一级学校升格、地方政府新设、社会资本投资新建及成人高校改制等模式，组建初期普遍存在较多困难，办学实力不强。新建院校在办学用地、基础建设、仪器设备、图书资料、人才引进、师资培养、教学改革和科学研究等方面都需要投入大量的资金，而办学资源不充分、经费投入不足、经费来源渠道单一是新建院校较为突出的问题。

新建院校应该以水平评估、学科评估、专业认证等为抓手，依据各类评估指标体系对标对点加强建设，全力弥补发展短板，迅速提高软硬件办学条件，实现由“形式”升格向“实质”升格转变。省市地方政府应持续加大对地方院校的财政投入，制定优惠政策吸引和鼓励社会资金参与高等教育；继续鼓励和规范民办高等院校，健全多元化办学机制和模式；新建院校要积极争取地方政府、社会资源、校企合作和广大校友等对学校的办学资助，拓展办学经费的来源渠道。

（三）社会大众的认识存在偏差

针对高校设置变更这一行为，特别是更名行为，社会大众有着很多不同的看法，甚至有偏激的认识。有的认为高校更名是一种作秀行为，华而不实、形式主义；有的认为校名变更频繁，参与的学校众多，极易造成民众认知的混淆；有的认为学校频繁的设置变更，花费了大量的时间成本和经济成本；部分学校更名过程中所引起的风波和误解，也容易在社会大众心中造成负面印象，影响了社会对高校设置变更客观公正的评价。

在今后的工作中，第一，教育主管部门、学校应重视和加强对高校设置变更的正面宣传和引导，消除社会各界和民众的错误和片面的评判。第二，要加强学校的发展建设，突出设置变更前后的办学水平对比，通过实实在在的成绩来为学校正名。第三，进一步规范和加强高校设置变更管理审批工作，做到公开化、公正化、规范化和标准化，消除社会大众的疑虑和质疑。

（四）新建院校发展水平参差不齐

我国目前2 000 余所高校已形成一个特定的院校竞争市场，新建院校只要进入这一市场，就要不可避免地与其他院校开展公平竞争，而且这种竞争也愈加的激烈。20 年间，有的院校已成功转型，有的院校已成功升本，有的院校已获批硕士点甚至是博士点，等等。当然，也有少部分院校不仅长期停滞不前，甚至还被教育部亮出黄牌警告，暂停招生或者终止办学。新建院校终将会因为实力差距而趋向全面分化。那些充满活力、目标明确、敢为人先的院校将通过竞争逐步走向院校群落的顶层，而那些思路不清、竞争力不强、因循守旧的院校则会被泛化到院校市场的边缘[6]。

新建院校应以设置变更为新的历史起点而不是发展的终点，要清醒地认识到未来发展形势依然严峻，充满了挑战。要科学谋划学校的办学方向和定位，编制合理的中长期发展战略，营造良好的校园氛围，统一思想，凝聚人心，抢抓发展机遇，牢牢树立人才培养质量是学校生命线这一理念，调动全校上下积极投身到学校事业发展中，将各项发展任务落地落实。

（五）院校地域分布有待完善

新建本科院校的设置弥补了新中国成立以来地市级城市本科高校缺失的不足，基本在全国一半以上的地级市都有设置，从高等教育资源的均衡分布上看具有积极意义[7]。西部地区经过20 年的优化调整布局虽已取得显著成效，但依然面临一些不足。其一，西部地区高校集中布局在省会城市。截至2019 年底，西部地区近六成高校依然布局在9 个省会城市。其二，新增院校主要集中在省会城市。在新增的336 所高等院校（不含重庆市）中，省会城市占据了195 所，占比58%（其中本科78 所，高职高专117 所；民办院校99 所）。其三，西部地区（不含重庆市）104 个地市州中，目前尚有14 个地市州没有布局高校。

面对这一困境，各省级政府应按照《中国教育现代化2035》，对本省高校院校的布局进一步科学优化调整，既要充分发挥省会城市“龙头”的带动作用，也要充分考虑到非省会城市高校布局的政治意义、社会效益和经济效益。各地方政府一方面要充分整合本地区的教育资源，倾力打造本土的高等院校；同时也要创新出台极为优惠的办学政策，吸引老牌院校前来开设分校，或是吸引社会资本前来投资新建民办高校。社会资本方在热衷于省会城市的同时，也应该关注到非省会城市高等教育布局的失衡性，以及对高等院校和高等教育资源的迫切需求，将投资热点从省会城市转移到非省会城市，特别是尚未布局高等院校、本科院校的城市。

四 西部地区高等院校设置变更工作的未来趋势

从20 年全国以及各省（市、区）高校历史沿革的发展轨迹来看，院校设置变更是一项常态化、长期性、持续性、覆盖面广和参与度高的工作。因此，在未来一段时期里，西部地区院校设置变更具有以下几点趋势：高校更名现象依然会频繁出现；院校设置变更的类型将出现结构性调整；二次或多次变更的院校将持续增加；更多的高职院校升格为本科层次的职业大学；独立学院将逐步完成转设工作；地方政府越来越深入参与或主导属地高校的设置变更；社会资本的参与是今后高校数量增加的重要驱动力。