政策工具视角下辽宁省高端装备制造业产学研协同创新公共政策作用力评价与反思

陶如钰，赵 哲，刘彦伯

（1.大连理工大学，辽宁大连 116024；2.中国医科大学，辽宁沈阳 110122；3.沈阳工业大学，辽宁沈阳 110870）

高端装备制造业是具有高端技术、高端价值、高科技附加值、高效益产出的“高精尖”装备制造产业［1］。大力发展高端装备制造业是提升区域产业核心竞争力的必然要求，也是促进区域产业结构调整和经济发展方式转变的重要环节，更是区域应对国际经济局势变革与第三次产业革命的实体要素［2］。历史经验表明，区域高端装备制造业的产学研合作模式先后经历了校企融合的二元结构1.0 模式、“三螺旋”的三元结构2.0 模式以及协同创新的多元结构3.0 模式。随着区域产学研创新体系的更新升级与迭代演化，传统的校企融合模式和简单的“三螺旋”模式已融入了更多的创新主体或利益相关者，正逐渐向复杂的、松散的和耦合的协同创新模式转型。从本质上看，产学研协同创新是知识、技术等创新隐性资源和人力、物力、财力等创新显性资源的有序流动、相互融合与共建共享，体现了多元化主体之间的目标一致性和价值趋同性的生产活动［3］。从现象上看，产学研协同创新是政府、企业、大学、科研机构和中介服务机构等异质性组织为了实现创新驱动发展［4］，在他组织或自组织的驱使下所形成的知识链、技术链、创新链集成创新模式。从现象与本质的逻辑关系来看，产学研协同创新表达了创新主体之间正相关的因果效应及协同产生有序、有序引导结构和结构决定效能的制度化逻辑演进［5］。对我国而言，产学研协同创新是区域高端装备制造业实现提质增效和“弯道超越”的核心动力机制，这种核心动力机制普遍由政府发起，具有明显的他组织及其制度干预特征，而公共政策则是政府实施有效制度干预的主要表现形式和手段。因此，公共政策的引导、调控与刺激能够促进创新主体的互补性合力形成，最大限度地优化创新资源配置与供给，持续提高有组织和有制度的创新效率和效益，从而为区域高端装备制造业的创新驱动和高质量发展保驾护航。

1 问题提出

1.1 文献综述

自2010 年《国务院关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》明确将高端装备制造业作为我国七个重点发展领域以来，保障、支持和激发高端装备制造业发展势能的政策研究逐渐增多。有研究表明，我国高端装备制造业依然存在着产品安全性差、生产水平低、基础技术条件落后、工艺技术长期依赖进口以及科技与经济脱节、科技成果转化重视不足等问题［6］。为实现高端装备制造业关键核心技术与“卡脖子”瓶颈的重大突破，众多学者基于政策的元视角开展了丰富的学术研究，并有针对性地提出了如何开展政策先导的意见和建议。其一，在科技创新政策研究方面，如任春华［7］认为，需要通过政府政策来引导和建立技术转移中心；何宁等［8］认为，提高技术成果保护力度、促进装备制造企业融合发展和产业集群自主创新模式实现是我国装备制造业科技政策保障的主要着力点。其二，在产业发展配套政策研究方面，如刘云等［9］以高档数控车床发展为例，提出在高端装备制造业发展过程中需要加强政策配套和实施细则制定，精细化地提升产学研协同创新的效果和效益；李晶等［10］认为，财政税收政策是政府支持高端装备制造业发展的主要措施和重要手段，尤其在重点发展的高端装备制造业领域应实施必要的财政和税收激励政策；李应博［11］从首台政策执行的角度，提出建立需求侧和供给侧的双循环格局，以此协调推动核心部件与母机的关键技术试验示范、下游采购以及市场培育。其三，在具体政策设计研究方面，如王燕梅等［12］认为，政府需要逐步弱化重点扶持型的产业政策，将政策重心转向影响企业行为方式的外部制度环境建设；赵子健等［13］认为，国家层面应着重关注资本结构、产业布局、技术创新体制机制、人才战略、政府补贴模式以及国际化等政策，而地方政府则需要强调因地制宜，并从产业重点、技术创新等扶持政策上突破；李占国等［14］认为，国家层面应关注以竞争中性为原则的产业政策转型，考虑以产业转型升级、培育新动能、支持经济活力为目标。由此可见，当前高端装备制造业产学研协同创新政策的应然层面研究已经相当丰富，无论是从前期的科技支撑角度来看还是产业发展方面，乃至具体政策设计过程，相关学者已经进行了深入的探讨与分析，这对政府相关部门的实际政策制定与实施具有先导性的理论意义。

1.2 现实缘由

近年来，随着老工业基地的振兴发展与创新驱动，辽宁省高端装备制造业通过产学研协同创新不断加强行业企业关键核心技术攻关和突破“卡脖子”瓶颈，在新技术、新工艺、新产品等一批重大原始创新领域取得了阶段性成效。截至2020 年，辽宁省装备制造业规模以上企业累计工业增加值同比增长1.3%，实现营业收入7 812.0 亿元，实现利润总额704.6 亿元［15］。沈阳机床（集团）有限责任公司、沈鼓集团股份有限公司、中航沈飞股份有限公司、东软集团和沈阳新松机器人自动化股份有限公司等“老字号”和战略性新兴企业已成为我国高端装备制造行业的领军企业，然而，与欧美发达国家的世界一流高端装备企业聚集区和产业园、科技园相比，辽宁高端装备制造业的产学研协同创新势能及其溢出效应尚未充分形成，尤其是一些原始创新技术与产业升级需求不匹配且长期依赖进口，制造业与生产线服务业之间融合性不强，供给侧与需求侧的协同性改革力度不足等问题仍然突出，这已成为制约辽宁省高端装备制造业高质量发展的关键症结［16］。造成这种问题的原发性原因，主要在于引领、支撑和保障高端装备制造业发展的政策供给不充分和不到位，尤其是产学研协同创新政策的体系不健全和实施运用不协调。为此，众多研究者们基于产学研协同创新的政策视角，对辽宁高端装备制造业进行了深入细致的典型案例剖析，提出了具有实操性和实践价值的对策建议，如，辽宁省人民政府发展研究中心课题组［17］认为，只有在市场培育下的内生式、政府培育下的外推式、市场选择与政府扶持的推拉结合式这3 种发展路径共同助力下，产业才能实现良性互动和融合发展，而在这一过程中政府发挥了关键作用；金仲等［18］认为，要通过完善政策环境、加强基础平台建设、培育创新能力等措施提升辽宁省高端装备制造业技术创新能力；邓丹等［19］认为，要加强产业规划引导和统筹协调、加快新兴产业科技创新、完善财税金融投资政策、建立人才支撑体系、加快开展国际合作；吉海涛［20］指出，要从产学研协同创新的政策赋能角度着手，加强辽宁省高端装备制造业的顶层设计与战略引领。

因此，本研究将政策作为源头活水和制度依赖，以辽宁省高端装备制造业产学研协同创新的公共政策文本为样本，在政策工具视域下，反思既有的公共政策能否有效促进高端装备制造业发展，并为后续相关政策出台提供优化建议，为促进区域高端装备制造业创新驱动发展、建立产学研协同创新的高端装备制造业发展范式提供参考。

2 研究设计

2.1 理论依据

从公共政策学的角度看，政策工具是政府通过行政权力和制度建构，用以调节政府行为、推动政策执行、实现政策目标的长效机制［21］。其中，公共政策执行本身就是政策工具选择的过程，工具的权衡、评价和选择是政策成功与否的关键［22］6。关于政策工具如何分类，国外学者提出了多种见解，比较常用的有：McDonnell 等［23］根据施策客体需求划分的命令型、激励型、能力建设型、权威重组型和劝告型政策工具；Schneidera 等［24］用来测量政策具体影响的权威型、激励型、能力建设型、学习型以及象征和劝告型政策工具；豪利特等［25］根据政府提供物品和服务水平划分的强制型、混合型和自愿型政策工具；Rothwell 等［26］123根据政策工具对主客体影响的差异性划分的供给型、需求型和环境型政策工具。同时，我国学者也对政策工具及其具体使用进行了划分，如张成福等［27］根据政府介入强弱程度将政策工具分为政府直接提供、政府机关委托、签约外包、补助补贴、抵用券、经营特许权、政府贩售特定服务、自我协助、志愿服务和市场运作等10 种方式；陈振明［22］6则将政策工具划分为市场化工具、工商管理技术、社会化手段3 种。可以说，政策工具的不同分类是政府在将其实质目标转化为具体行动过程中作出的不同选择，是政府治理的核心要素。在众多纷杂的政策工具理论体系中，Rothwell 等［26］123的供给型、需求型和环境型政策工具分类方法高度关注政策执行者和施策对象的主体行动逻辑，并且主要关注点在施策对象的实质目标与需求上。这不仅有助于协助政府构建差异化的政策保护空间，克服高端装备制造业在供给侧和需求侧同步改革的滞后性［28］，而且契合了区域高端装备制造业产学研协同创新的多主体利益与产业发展需求，更能够充分考察协同创新过程中涉及到的政策决策者、施策对象以及环境变化等多重因素的影响。因此，本研究以供给型、需求型和环境型3 类政策工具为分类依据，通过对辽宁省高端装备制造业产学研协同创新的公共政策文本进行分类讨论，以此探查政策制定、执行等环节在推动区域高端装备制造业发展过程中的具体问题，并有针对地提出解决建议。

2.2 分析框架

2.2.1 框架建构

区域高端装备制造业产学研协同创新公共政策是贯彻和落实国家宏观经济发展政策，立足区域创新驱动和协同创新使命，涉及政府、企业、大学、研究机构、中介服务机构和市场用户等创新主体和创新利益相关者的地方性具体政策组合。在产学研协同创新公共政策的分析过程中，除了对政策自身影响主客体的差异性分析之外，还需要对政策生命周期和政策作用力进行区分，以便于考察具体政策的推进过程与实施效力。因此，本研究基于政策工具理论，以政策工具为X维度、政策生命周期为Y维度、政策作用力为Z维度，构建三维立体分析框架（见图1），对所有有利于促进辽宁省高端装备制造业发展的产学研协同创新公共政策进行类别判断与系统评价。

2.2.2 框架说明

第一，X维度的政策工具分析。按照供给型、需求型和环境型3 种类型，主要是对各类政策工具的使用频次统计与归类分析，以揭示政策文本内部工具间深层的结构关系与潜在问题。具体来说：

其一，供给型政策工具是指政府通过提供公共服务平台、完善人才供给机制、增大资金投入、加强组织领导、加强科技创新保障等措施，从供给侧方面推动高端装备制造业产学研协同创新的深入发展。其中，公共服务是指政府为促进高端装备制造业产学研协同创新而提供的各项配套服务，包括“互联网+”公共平台、众创空间等科技平台建设；人才机制是指政府根据高端装备制造业的人力资源迫切需求，提供高水平的职业化人才队伍和专业化师资队伍及其培育培养体系等；资金投入是指政府直接对高端装备制造业产学研协同创新提供研发资金、专项资金、激励和奖励资金等经费支持；组织领导是指政府部门之间的统筹协调与默契配合，以便为高端装备制造业产学研协同创新提供连贯一致的组织保障；科技创新保障是政府提供高端装备制造业产学研协同创新的各项科技创新政策及其细则，从而增强关键核心技术突破能力的可行性与必要性。

其二，需求型政策工具是指政府通过促进产业发展、鼓励引导、加强国际合作、建立示范工程、推动校企深度融合、提供就业创业服务等创造需求和干预市场的措施，从需求侧角度反向拉动高端装备制造业产学研协同创新。其中，产业发展是指政府通过建立技术标准、质量保障机制、产业结构调整规划等干预市场发展的手段，促进高端装备制造业创新驱动发展；鼓励引导是指政府通过广泛的和全面的政策宣传与解读，鼓励和提倡高端装备制造企业、大学、研究机构等积极参与产学研协同创新；国际合作是指政府多举措吸引海外企业和研发机构同高端装备制造企业联合设立科研机构或前沿项目，并给予直接或间接的支持，最大程度地使高端装备制造业满足国际需求；示范工程是指政府先试先行地建立高端装备制造业产学研协同创新示范工程，形成“以点带面”的推广示范效应；校企深度融合是指政府鼓励高校依托办学优势和学科专业特色，积极与高端装备制造企业建立密切联系，以高端装备制造业的岗位胜任力为导向，开展协同育人、产教融合、科教协同和现代产业学院建设等体制机制创新；就业创业服务是指政府依据高端装备制造业的新业态和新形势，为高校学生提供就业创业的有效指导与便利条件，形成推动高端装备制造业发展的强劲势能。

其三，环境型政策工具是指政府通过法律监管、金融支持、目标规划、促进社会参与、税收优惠、策略性措施等，为高端装备制造业产学研协同创新提供一个良好的发展空间，从而影响促进高端装备制造业创新驱动发展。其中，法律监管是指政府为稳步推进高端装备制造业产学研协同创新高质量发展而出台的一系列地方性特色法律法规等；金融支持是指政府通过贷款、融资、补助、特许、风险投资、计划性分配安排或放宽金融限制等刺激手段，提高高端装备制造业产学研协同创新的规模和质量；目标规划是指政府基于高端装备制造业产学研协同创新的现状和预期，对要达成的目标进行总体规划和分步规划以及具体描述；社会参与是指政府为增加高端装备制造业产学研协同创新过程的复杂性和多样性，通过营造积极创新文化、打造良好营商环境等途径，激励和引导产业链上下游企业和创新链相关社会各界共同参与产学研协同创新；税收优惠是指政府对高端装备制造企业所实施的免税、减税、加计扣除、加速折旧、减计收入、税额抵免等措施；策略性措施是指政府制定鼓励高端装备制造业产学研协同创新的一些具体的、未成文的，但能起到实际作用效果的工作流程、原则和方法、措施、手段等。

第二，Y维度的政策生命周期分析。政策生命周期实际上是将政策过程视为一种政治行为的生命过程来加以描述，以便更好地对政策制定、执行过程中各种政治行为进行科学把握［29］，从而巩固和发展现行政策、保持政策的连续性和稳定［22］6。按照准备阶段、运行阶段和终止阶段的政策生命周期划分，具体来说：

其一，政策准备阶段是指政府通过确定战略方向、协同资源、营造创新环境、协同创新机会识别、协同创新主体选择等过程，进行政策的酝酿、形成和制定［30］。这一阶段是政策生命周期的核心。其中，确定战略方向是指政府对高端装备制造业产学研协同创新的战略规划和方向指引；确定协同资源是指政府在充分论证和科学研判的基础上，对高端装备制造业产学研协同创新所需的人、财、物等关键资源进行筛选和组合；营造创新环境是指政府对高端装备制造业产学研协同创新所进行的全方位和全程化政策环境建设；协同创新机会识别是指政府通过对高端装备制造业的发展形势、潜在风险与面临挑战等分析，理性寻找开展高端装备制造业产学研协同创新的现实机遇；协同创新主体选择是指政府通过建立标准和建章立制等途径，动态化地拓展高端装备制造业产学研协同创新的相关主体。

其二，政策运行阶段是指政府推动知识创造、知识融合共享、产业发展、科技成果转化、提高产品收益等具体政策，以便推动高端装备制造业产学研协同创新的执行发展。这一阶段是政策生命周期的关键。其中，知识创造是指政府为提升高端装备制造业科技含量和产品附加值而采取的具体措施；知识融合共享是指政府为推动高端装备制造业产学研协同创新各主体实现知识融合与共享而采取的针对性举措；产业发展是指政府在高端装备制造业发展过程中建立的产学研协同创新体制机制、发展平台和服务体系等；科技成果转化是指政府为促进高端装备制造业产学研协同创新的知识定向吸收及其物质化而采取的贯穿研发、中试、定型、市场化等科技成果转化流程的具体措施；提高产品收益是指政府为促进高端装备制造产品的增值而提供的增值服务具体方法。

其三，政策终止阶段包括政策效果的评估评价、政策措施的成效总结、协同效果的奖励表彰等，段既是一个政策周期的终点，又是另一个政策新周期产生的起点。其中，评估评价是指政府在完成一个政策阶段后，对该阶段政策影响下的高端装备制造业产学研协同创新作出效果考核与评估，通常会作为下一阶段政策制定与改进的前提与参考；措施成效是指政府在完成一个政策阶段后，对该阶段政策影响下的高端装备制造业产学研协同创新阶段性成绩作出总结，以此判断阶段性成绩是否达到预设目标和成绩标准；奖励表彰是指政府在完成一个政策阶段后，对积极开展产学研协同创新并产生广泛社会影响和效益的高端装备制造企业和相关高校、科研院所等先进单位或个人进行物质奖励和荣誉表彰等，以便对下一政策阶段的高端装备制造业产学研协同创新进行鼓舞和造势。

第三，Z维度的政策作用力分析。从政策力度和政策关联度两个子维度进行测算，是衡量一项政策是否得到充分执行、能否达到预期效果的重要指标。具体来说：

其一，政策力度代表了政策所体现的权重，是反映政策效力大小的指标。由于政策力度的分值一般由政策发布部门的级别决定，因此，借鉴彭纪生等［31］的政策计量方法，根据行政权力结构和政策类型确定政策力度的赋值范围为1～4 分（见表1）。

其二，政策关联度以联合发文机构数量作为衡量标准，反映了一项政策在发布过程中各有关部门之间的合作紧密程度及其网络连接关系。政策关联度越高，表明政府部门之间的合作越紧密、行政权力界限越模糊。也就是说，政策关联度越高则说明政府部门在推动区域高端装备制造业产学研协同创新问题上更加具有联动优势。因此，同样将政策关联度的赋值范围确定为1～4 分（见表1）。

通过政策力度和关联度积分的加权赋值，最终得到辽宁省高端装备制造业产学研协同创新政策作用力排名情况。

2.3 政策文本选择与编码

2.3.1 政策文本选择及其依据

第一，时间跨度。以《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006—2022 年）》发布的2006 年为时间起点，以2022 年6 月为时间终点，收集整理这一期间辽宁省高端装备制造业产学研协同创新的公共政策。

第二，政策来源。以辽宁省人民政府、辽宁省教育厅、辽宁省科学技术厅、辽宁省工业和信息化厅等省级政府及其相关部门官方网站的公开政策文本为对象，保障政策的权威性、准确性和科学性。

第三，样本选择。在政策文本搜集过程进行了两次样本过滤筛选：首先以“高端装备制造业”“产学研”“协同创新”“产教融合”“校企合作”“协同育人”等为关键词进行笼统检索，在剔除相关度较低的样本之后，随后采用精细化的阅读方式，进一步选择能够深度体现高端装备制造业产学研协同创新，尤其是能够明确表达政府支持高端装备制造企业与高校进行协同创新态度的文本，如意见、方案、决定、规划等，最终确定辽宁省高端装备制造业产学研协同创新相关政策文本222 份。

2.3.2 政策文本编码及其结构解释

根据以上所构建的分析框架，对样本政策文本进行逐条编码，以相关条款内容为文本分析的基本单元，编码格式采用“政策编号-条款编号-政策工具-政策子工具-政策生命周期-政策子生命周期-政策作用力”。例如，“116-391-1-5-2-1-5”表示政策内容单元来自第116 份政策文本《辽宁省高校院所服务全面振兴专项行动方案（2018—2020年）》中的总第391 条政策条款；使用的政策工具是供给型政策工具，具体子维度是科技创新支撑；政策生命周期是运行阶段，具体子维度是知识创造；政策作用力为5。最终共计析出667 条政策条款，由于篇幅限制，表2 只列出部分编码内容。

表2 2006 年至2022 年6 月辽宁省高端装备制造业产学研协同创新公共政策文本编码（示例）

3 研究结果与问题讨论

3.1 研究结果

3.1.1 政策的数量变化趋势与主题聚类分析

第一，政策数量变化描述。如图2 所示，辽宁省高端装备制造业产学研协同创新公共政策数量整体呈上升趋势，并且2014 年后每年政策数量都处于一个较高水平，整体呈现出政策密集现象。造成这种现象的主要原因是，2016 年《国务院关于新形势下加快知识产权强国建设的若干意见》的出台，在一定程度上促进了从中央到地方政府的连锁反应，极大地推动了辽宁省高端装备制造业产学研协同创新公共政策的制定和颁布，尤其是高端装备制造产业园区、示范区建设，高端装备制造工业互联网建设，以及高端装备制造业涉及到的知识产权保护、科技成果转化、产教融合、校企联盟、国际化发展等政策的不断涌现，形成了整体爆发式的政策数量增长局面。

图2 辽宁省高端装备制造业产学研协同创新公共政策数量分布趋势

第二，政策主题聚类分析。统计分析政策文本的关键主题词发现（见图3），辽宁省高端装备制造业产学研协同创新公共政策整体呈现多主题、多重心的特点，聚类明显的主题多集中于信息化发展、高校协同发展、“互联网+”服务业协同、建设示范区、科技型中小企业、促进科技成果转化、加强奖励表彰等方面。

图3 2006 年至2022 年6 月辽宁省高端装备制造业产学研协同创新公共政策关键主题词网络

3.1.2 分维度的政策平行分析

第一，X维度的政策工具分析。在X维度的政策工具使用过程中，供给型、需求型、环境型3 类政策工具分别占34.9%、40.6%和24.4%。其中，公共服务、人才机制、资金投入、组织领导、科技创新支撑分别占供给型政策工具的21%、23%、18%、4%和34%；产业发展、鼓励引导、国际合作、示范工程、校企合作、就业服务分别占需求型政策工具的31%、9%、18%、15%、23%和4%；法律监管、金融支持、目标规划、社会参与、税收优惠、策略性措施分别占环境型政策工具的4%、11%、39%、7%、3%和36%。

第二，Y维度的政策生命周期分析。在Y维度的政策生命周期演变过程中，准备阶段、运行阶段和终止阶段3 种政策生命阶段分别占63.9%、26.8%和9.3%。其中，确定战略方向、确定协同资源、营造创新环境、协同创新机会识别、协同创新主体选择分别占准备阶段的20%、30%、30%、10%和10%；知识创造、知识融合共享、实施推动、科技成果转化、提高产品收益分别占运行阶段的30%、10%、30%、20%和10%；评估评价、措施成效、奖励表彰分别占终止阶段的30%、40%和30%。

第三，Z维度的政策作用力分析。首先，计分累加结果显示，大部分政策文本的政策力度与政策关联度的累加赋值在1～7 分之间分布，且主要集中在3～4 分，占总体的68.02%。其次，根据政策条款数进行加权赋值，最终得到各政策文本的政策作用力分值，其中分值最大的5 份政策文件分别为《辽宁省“十三五”科学和技术发展规划》（2016 年）（60分）、《辽宁省人民政府办公厅关于加快众创空间发展服务实体经济转型升级的实施意见》（2016 年）（52 分）、《中共辽宁省委辽宁省人民政府关于印发<辽宁“一带一路”综合试验区建设总体方案>的通知》（2018 年）（48 分）、《辽宁省促进装备制造业发展规定》（2010 年）（44 分）、《辽宁省人民政府办公厅关于加强校企协同创新联盟建设的实施意见》（2016 年）（44 分）。再次，按照年度顺序对政策作用力进行分析（见图4），可见辽宁省高端装备制造业产学研协同创新公共政策作用力虽然个别年份有所下降，但是整体趋势呈上升状态。最后，利用UCINET 软件绘制有关政策主体合作网络图谱（见图5），其中，网络节点越大表示主体间紧密度越大，即与其联合颁布政策的合作单位数量越多；网络节点连线越粗表示主体间联结频次越高，即与其联合颁布政策次数越多。网络的整体密度为0.314，说明网络主体之间合作关系比较紧密但是仍没有达到较高水平，其中联合发文为34 份，涉及的政策主体数量为37 个，既包含省政府及其具体部门和事业单位等行政机构，也包括中国科学院沈阳分院等学术机构。

图4 辽宁省高端装备制造业产学研协同创新公共政策作用力趋势

图5 2006 年至2022 年6 月辽宁省高端装备制造业产学研协同创新公共政策主体合作网络

3.1.3 分维度的政策交叉分析

通过各维度的政策交叉分析，可以更清晰地表现出政策条款在不同政策工具、不同政策生命周期维度、不同政策作用力的交叉情况，如图6 所示，节点越集中表示该区域的政策分布越密集。结果发现：其一，从“X-Y”维度，供给型政策工具使用与准备阶段、运行阶段、终止阶段的整体交叉比例为27.74%、3.90%和3.30%；需求型政策工具使用与准备阶段、运行阶段、终止阶段的整体交叉比例为18.44%、19.19%和3.00%；环境型政策工具使用与准备阶段、运行阶段、终止阶段的整体交叉比例为14.24%、0.90% 和0.45%。其二，从“X-Z”维度，供给型政策工具的政策作用力多集中于2 分（31.62%）、3 分（27.78%）、4 分（34.62%），需求型政策工具的政策作用力上多集中于3 分（39.71%）、4 分（35.29%），环境型政策工具的政策作用力多集中于3 分（51.53%）、4 分（26.99%）。其三，从“Y-Z”维度，准备阶段的政策作用力多集中于2 分（24.88%）、3 分（34.74%）、4 分（36.15%），运行阶段的政策作用力多集中于3 分（45.25%）、4 分（27.37%），终止阶段的政策作用力多集中于3分（43.55%）、4 分（29.03%）。

图6 2006 年至2022 年6 月辽宁省高端装备制造业产学研协同创新公共政策的三维分布

3.2 问题及讨论

3.2.1 政策工具的使用存在结构失衡和不同维度短板

第一，需求型政策工具的使用频率较高，而供给型和环境型政策工具的使用频率相对偏低。其一，需求型政策工具依赖程度较高。在辽宁省高端装备制造业产学研协同创新政策的制定与实施中，政府习惯于采用投资、消费和出口等需求型政策工具，即通过建立示范工程、扩大市场空间和深化国际合作等常规刺激手段，作为拉动产业经济增长和推进产学研协同创新的“三驾马车”。其二，供给型和环境型政策工具尚未实现同步跟进使用。目前，辽宁省高端装备制造业依然存在传统支柱性产业向战略性新兴产业转型升级缓慢，低水平产能过剩和高资源消耗浪费，产品附加值不高，关键装备、核心部件和基础软件过度依赖进口，以及原始创新能力和国际竞争能力相对落后等问题，究其原因，则是以产学研协同创新为驱动力的供给侧结构性改革不到位和科技创新环境不佳。换言之，产学研协同创新的供给型和环境型政策工具缺失，不仅对行业企业的自主创新能力和活力产生负面影响，而且无法充分满足行业企业对生产力协同提升和生产关系协同改善的迫切需求，容易产生知识、技术、产品、市场之间的断链和错位现象。

第二，供给型、需求型和环境型政策工具的使用过程均存在不同维度短板。其一，供给型政策工具的组织领导建设薄弱。关于组织领导的政策内容多作为保障条目提及和笼统呈现，对实际产学研协同建设过程中各机构的职责分工缺乏细化措施规制，致使政策引领力度不足。其二，需求型政策工具的就业创业服务存在不到位和不充分的问题。已有的就业创新政策文件无法充分满足区域高端装备制造业转型升级过程中对各级各类人才的迫切需求，尤其是技术技能型、创新创业型和高端研发型等人才长期存在较大缺口，这说明政府促进高校毕业生在辽宁省高端装备制造领域就业创业的体制机制还有待完善。其三，环境型政策工具的金融支持和税收优惠力度不足且普惠性不够。由于区域经济环境的负面影响和财政压力的双重作用，致使政府对区域高端装备制造业产学研协同创新的直接投入力度不足，而由于欠缺完善的社会筹资与金融帮扶制度，使得高端装备制造业产学研协同创新的间接“输血”能力式微。

3.2.2 政策生命周期的政策文本分布状态失调

第一，政策文本在政策生命周期各阶段的集中度和使用频率存在非均衡现象。其一，政策准备阶段的政策文本集中度和使用频率较高，这说明政府较为关注高端装备制造业产学研协同创新政策准备阶段的政策制定与颁布，倾向于通过战略规划、愿景目标、方向把握、重点聚焦和任务部署等计划性和预见性的顶层设计，为产学研协同创新活动奠定政策基础和积蓄政策能量。其二，政策运行和终止阶段的政策文本集中度和使用频率相对不足，这表明政策文本在政策生命周期不同阶段的分布与使用中存在“头重脚轻”的重心上移问题，在一定程度上折射出政策准备阶段的政策文本“理想主义”思维。可以说，政策文本在政策生命周期各个阶段的偏态分布和比例失衡，无法形成对区域高端装备制造业产学研协同创新全程化的有效支撑，造成政策实际功效和作用“打折”。

第二，政策生命周期准备、运行和终止阶段的政策文本使用均有不同维度欠缺。其一，政策生命周期准备阶段的创新主体机会识别与主体选择两个维度的政策文本使用频次偏低。高端装备制造业产学研协同创新主体的机会识别与有效选择不足，会导致利益相关主体的责任不清、分工不明、矛盾纠纷以及难以识别机遇等问题，影响产学研协同创新的积极性、主动性和持久性。其二，政策生命周期运行阶段的知识融合共享和提高产品收益两个维度的政策文本使用频次较少。在辽宁省高端装备制造业产学研协同创新的现实情境中，知识链、创新链、产业链的有序对接和互动秩序并未完全形成，尤其是产学研协同创新成果就地转化变现能力和产业孵化能力亟待提高，这些问题暴露出产学研协同创新政策文本在政策生命周期运行阶段的缺失。其三，政策生命周期终止阶段的评估评价、措施成效、奖励表彰3 个维度的政策文本均存在使用频次不足的问题，这意味着区域高端装备制造业产学研协同创新的长效机制有待进一步成熟和完善，尤其是对产学研协同创新阶段性目标完成之后的公共政策绩效评估、典型创新主体表彰等反馈与激励机制存在一定程度忽视。

3.2.3 政策作用力的强制影响和主体关联不够充分

第一，政策的直接作用力发挥不足。区域高端装备制造业产学研协同创新的政策颁布主要集中于2014 年以后，并且各项政策中与高端装备制造业产学研协同创新的直接相关内容及具体条目不多。第二，政策的法理性作用力依据不强。区域高端装备制造业产学研协同创新政策一般出自省政府及教育厅、科技厅等行政部门，普遍以行政指令的形式存在，缺少相关法律法规的强制性规制和硬性约束。第三，政策的颁布主体关联及其协同作用力松散，受政府行政部门长期存在的体制僵化及“各自为政”的影响，产学研协同创新公共政策网络的紧密性和关联性无法达到最佳水平。

3.2.4 政策工具在政策生命周期的连续使用存在局限

第一，供给型政策工具在政策生命周期运行和终止阶段的使用率不高，这反映在高端装备制造业产学研协同创新的深化阶段，政府对协同创新资源的查缺补漏与动态调整存在针对性和补偿性的制度供给失速；同时，在产学研协同创新的终止阶段，政府也存在对协同创新结果的公开性、公平性和激励性的制度供给盲区。第二，需求型政策工具在政策生命周期终止阶段的使用率明显低于准备和运行阶段，这表明政府的需求型政策工具使用限度主要集中在区域高端装备制造业产学研协同创新的开始和发展阶段，也就是原定或既定的“按计划阶段”，一定程度上忽视了需求型政策工具在下一个政策生命周期的再酝酿与再提速作用。第三，环境型政策工具在政策生命周期运行和终止阶段存在缺失情况，这说明政府的环境型政策工具使用范畴普遍存在于高端装备制造业产学研协同创新的培育阶段或初始化阶段，尚未真正贯穿产学研协同创新的全过程和全周期，尤其缺乏对政策终止阶段的表彰、宣传和推广等政策环境营造。

4 对策建议

4.1 调整政策工具使用结构，形成产学研协同创新支撑合力

区域高端装备制造业产学研协同创新的支撑合力形成，需要政府从供给侧结构性改革、需求侧激活和优异环境营建的一体化角度出发，全方位、立体化地增强政策工具的使用功效。第一，增强供给型和环境型政策工具使用力度。政府应充分发挥供给型政策工具的使用优势，不断完善以异质性组织协同、多属性知识协同、多功能技术协同、多样性资源协同和多元化利益协同等为关键的公共政策体系供给侧结构性改革，全面建构区域高端装备制造业产学研协同创新的共同体关系；还应以资金筹集、组织结构、法律监管、社会参与和税收优惠等作为环境型政策工具的使用重点，在市场经济的灵活多变环境中，持续优化区域高端装备制造业产学研协同创新的市场化和自组织体制机制。第二，弥补供给型、需求型和环境型政策工具使用短板。政府应聚焦政校企社的“四螺旋”新型关系以及政府与市场的新常态关系，完善组织领导制度，成立专职领导机构统筹推进区域产业产学研协同创新，协调落实和督导相关公共政策的实施，提升供给型政策工具使用的行政干预力度；通过持续完善区域内就业创业体制机制、建立“专业链-学科链-产业链”校企联动制度、开辟国内国际双循环市场空间和新经济增长极等途径，彰显需求型政策工具使用的特色与价值；健全社会筹资、风险投资、税收减免和贷款利息优惠等多渠道的金融支持体系，推动区域高端装备制造业产学研协同创新的经费投入，由政校企的三元结构向政校企社的四元结构转变，释放环境型政策工具使用的制度红利。

4.2 优化政策周期分布状态，促进产学研协同创新提质增效

区域高端装备制造业产学研协同创新的政策周期是一个循环往复、周而复始的动态化和规律化过程，这不仅需要对既有政策进行及时修订、调整和完善，而且更需要注重既有政策的可持续性和二次创新性。第一，提高政策运行和终止阶段的重视力度。政府应在继续保持政策准备阶段的思维惯性和行动习惯的基础上加大对政策运行和终止阶段的重视程度。具体来看，在政策运行阶段，政府应加强对区域高端装备制造业产学研协同创新公共政策实施与执行的常态监管，设计公共政策运行的短期、中期、长期三级目标，并以此开展公共政策运行效果的阶段性评价；而在政策终止阶段，政府应针对协同创新参与主体，依据政策终止阶段的协同创新绩效评价结果建立奖惩和激励等动力机制，以及“能进能出、能上能下”的动态调整机制，大力培育和建设社会第三方评价机构、构建自评与他评相结的合评价制度、完善评价结果发布制度和使用制度等途径，实现产学研协同创新公共政策的全方位评价。第二，弥补政策周期顺次阶段的薄弱环节。政府应加强区域高端装备制造业产学研协同创新公共政策的问题导向性和需求满足性，围绕产学研协同创新的知识、技术难题以及体制机制难点痛症进行广泛的前期调研和统筹谋划，提升政策准备阶段的机会识别能力和有效选择能力；加强区域高端装备制造业产学研协同创新公共政策的精准性和靶向性，针对人力、物力、财力、平台和技术等关键稀缺资源的融合、整合与集成长期诉求，及时出台或更新以人事管理、资源调配、产权保护和成果转化等为突破点的公共政策配套，提高政策运行阶段的资源融合能力和成果转化能力；加强区域高端装备制造业产学研协同创新公共政策的联动性和带动性，及时进行政策周期内的区域高端装备制造业产学研协同创新公共政策整体效果评价，并依据评价结果促进政策的积极变迁，增强政策终止阶段的反馈能力和刺激效果。

4.3 促进政策作用力集成，赋能产学研协同创新高质量发展

区域高端装备制造业产学研协同创新政策作用力建设是一项系统性和战略性工程，要着力提高公共政策作用的集成效能，构建政策作用力激发系统。第一，加强专项政策精准支持与保障。政府应针对区域高端装备制造业产学研协同创新的新机遇、新挑战和新趋势，在保持地方政府对国家政策的同源性和承接性前提下，及时出台以引领、支撑和服务高端装备制造业产学研协同创新不同阶段和成熟度为要务的专门性或专属性公共政策，明确不同政策执行过程中行政管理部门和创新主体之间的职责权限与任务分工，提高区域高端装备制造业产学研协同创新的政策定向作用力。第二，提供公共政策实施法理依据。政府应聚焦区域高端装备制造业产学研协同创新的产教融合、校企合作和协同育人等主要矛盾，以及准入标准、利益分享、产权归属、矛盾纾解、风险规避和成果转化等体制机制的矛盾主要方面，深化创新主体及其利益相关者共同参与的地方性立法建设，进一步完善法制体系和提升法治能力。第三，推动公共政策主体协同共治。政府各部门应打破区域高端装备制造业产学研协同创新的管理体制壁垒和行政权力沟壑，发挥不同行政管理部门之间的建章立制合力，打出政策“组合拳”和出台政策“套装”，逐步形成权力明确、任务清晰、各司其职和相互配合的协同共治新局面。

4.4 突破政策工具使用界限，塑造产学研协同创新螺旋式上升格局

区域高端装备制造业产学研协同创新是动态演化、持续升级的交互式更新过程，因此，政府需要在供给型、需求型、环境型政策工具的使用过程中，结合政策生命周期的阶段性特征，注重不同政策工具在政策生命周期不同阶段的契合性与接续性使用。第一，加强供给型政策工具在政策运行和终止阶段的跨区间使用。政府应依据区域高端装备制造业产学研协同创新的不同模式及其成熟度和经济效益，在政策运行阶段和终止阶段开展客观合理的分类治理和差异化评价。第二，注重需求型政策工具在政策终止阶段的有效使用。政府应综合运用转变经济发展方式、优化调整产业结构、发展壮大战略性新兴产业、培育和建设各级各类试验示范区、实施行业企业国际化发展战略、推动产教深度融合和完善就业创业服务体系等政策手段，为高端装备制造业产学研协同创新的周期性再启动和再出发创造需求、积蓄能量。第三，强调环境型政策工具在政策运行阶段和终止阶段的渗透使用。政府应采取多举措吸引、多方式激励和多渠道宣传等潜移默化途径，促进高端装备制造企业、高校和科研院所参与产学研协同创新的意识觉醒和行动自觉。