政策工具视角下我国农村体育政策分析

时光龙

（安徽医学高等专科学校公共基础学院，安徽 合肥 230601）

2002 年《中共中央、国务院关于进一步加强和改进新时期体育工作的意见》［1］7 月下发。 全国体育工作会议8 月22 日至23 日在京举行， 这是新中国成立以来首次以国务院名义召开的全国体育工作会议。 同年国家体育总局、农业部联合发布了《农村体育工作暂行规定》［2］，标志着进入新世纪我国农村体育迎来了新的发展局面。 随后，2006 年和2007 年国家层面连续出台了 《关于印发＜关于实施农民体育健身工程的意见＞的通知》［3］和《“十一五”农民体育健身工程建设规划》［4］2 份国家层面的农村体育政策文件， 足以体现出该时期国家对农村体育工作的重视。 近年来，伴随着乡村振兴计划的实施，我国农村体育工作再次迎来了新的发展机遇。

农村体育是我国体育和农村工作的重要组成部分。 狭义上的农村体育可以是田间地头农民劳作， 或是农民闲暇时利用农村体育设施进行的体育活动或比赛。 广义上的农村体育包括农村体育设施、体育活动、体育产业、体育人员等多个方面。 现有研究多以实地考察、逻辑分析和文献资料法等方式研究农村体育活动社会现象［5］、农村体育内涵辨析［6］和政策发展历程［7］等方面。以上研究虽能较为全面的呈现农村体育基本面貌，但缺少从政策学角度分析现有农村体育政策内部的规律。

政策是推动事物发展重要动力［8］，伴随着乡村振兴计划的持续深入，政策先导作用尤为突显［9］。 但现阶段我国农村体育发展仍存在资金投入不足、基础设施荒废、健身场地选址不合理、缺乏相关体育人员指导等一系列问题。 现阶段我国农村体育政策实施效果并不理想，政策内容上仍有待改进。 对此，文章引用了目前国内外先进的政策工具分析理论， 通过收集国家层面农村体育政策， 在此基础上对我国农村体育政策文本进行编码分析。 得到了我国农村体育政策内部工具使用相关结果，通过总结分析提出相应的改进策略。 以期对我国农村体育的发展和相关政策的制定提供借鉴。

1 资料选取与研究方法

1.1 资料选取

文章选取的农村体育政策是指国家层面发布的有关政策，包含了党中央、国务院、各部委、总局等部门发布的国家层面农村体育政策，其内容上涵盖：农村体育基础工程、赛事、公共服务等多个方面。 政策选取的渠道主要通过国务院、各部委和总局的门户网站政策查询栏目对关键词进行检索， 检索关键词有：“农民体育”“乡村体育”“县域体育”等，然后梳理出那些可能被遗漏的政策文本， 以最大限度增加文本选取的全面性。

近年来出台多以国家层面为主， 政策出台部门涉及农村农业部、体育总局、财政等有关部委。 因此，在检索平台的选取上，选择了“国务院”“国家体育总局”“农村农业部”等有关部委的官方网站作为农村体育政策检索平台。 此外，在关键词的查找方面，本文将查找范围适度扩大，与农村体育相关的关键词均被纳入检索，如乡村体育、县域体育、农民体育等，政策筛选时间上不设具体限制。 通过检索初步得到56 条相关政策文本。 2 次筛选后，本文选取政策标题必须为国家级层面的农村体育政策，文本类型须为法律法规、条例、通知、规划、意见等，将动态信息、活动报道、部门动态、工作报告等无关或相关度底的文本剔除［10］。 经过以上的反复筛选后，共梳理出6 条我国农村体育的政策文本（见表1）。

1.2 研究方法

研究方法上主要采用了内容分析法。 在社会学研究中，内容分析法是20 世纪开始兴起的一种新的文献研究方法，通过考察人们所写文章、书籍、信件等解读人们的行为、态度等特征［11］。 1948 年，拉斯韦尔提出了著名的描述传播行为“5W”模式。 此后，该方法开始如雨后春笋般发展起来。 其中对内容分析影响最大的是拉扎斯菲尔和贝尔森2 位学者提出的： 内容分析是一种在事物传播过程中所显示出来的内容进行客观的、系统的、定量的描述的研究技术［12］。 本文正是在这些前人研究基础之上，采用内容分析，对我国农村体育政策文本进行分析。 以期能够更清晰的刨析我国农村体育的发展脉络与问题所在。

2 我国农村体育政策框架搭建

政策工具方面学界主流采用的是Rothwell 和Zegveld［13］提出的政策工具分类，其将政策工具分为了供给型工具、环境型工具以及需求型工具；此外，McDonnell 和Elmore［14］将政策工具分为命令性工具、激励性工具、能力建设工具和制度变迁工具。 Schneide 和Ingrain［15］将政策工具分为权威型工具、能力型工具、诱因型工具、象征及劝诫型工具以及学习型工具。 本文根据我国农村体育的内容特征与Rothwell 和Zegveld 提出的政策工具内容最为相近，且学界多使用该政策工具，说明了该政策工具使用的成熟性。 因此本文采用Rothwell 和Zegveld所提出的政策工具分类。

此外， 根据我国农村体育政策出台的时间阶段性特点和出台的内外部环境背景， 构建了Y 维度分析框架。 在此基础上，搭建了文章的二维分析框架，即本研究将从政策工具维度和政策发展阶段2 个维度展开。

2.1 X 维度：政策工具维度

政策工具维度方面，文章采用了Rothwell 和Zegveld 提出的政策工具分类。 结合文本特征，在供给型工具、环境型工具以及需求型工具3 个政策工具下又建立了若干子类目。 其中供给型政策工具下二级类目包括：信息化建设、人才培养、资金投入、技术支持和基础设施，以上类目反映了我国农村体育政策的发展特征， 也能够展示出我国农村体育在基本要素方面表现；环境型政策工具下二级类目包括：财政金融、法律管制监督、政策支持、目标规划与组织变革，需求型政策工具下二级类目包括：市场管制、服务外包、产业培育、互动交流和公共服务。 由此，X 维度方面共包括3 个一级类目和15 个对应的二级子类目。

2.2 Y 维度：发展阶段维度

以时间为纵向维度， 多维度解析我国农村体育政策将能更好的呈现出政策工具使用情况。 对此，本研究引入了发展阶段维度。 发展阶段的划分上，主要是依据我国农村体育政策出台重要年份，同时结合我国“五年发展规划”时间段为支撑点。将我国农村体育政策发展阶段划分为5 个阶段。 第一阶段为规范起步阶段（2002—2005 年十五时期），以2002 年国家体育总局、农业部发布的《农村体育工作暂行规定》规范性文件为我国农村体育政策起点， 该阶段我国农村体育政策主要建立在落实全民健身计划，依据相关法律制定规定。 第二阶段为推动发展阶段（2006—2009 年十一五时期），在第一阶段的基础之上，政府加大了对农村体育的投入力度，连续出台了2 项政策，这些都为推动实施“农民体育健身工程”，促进社会主义新农村建设提供了有力支撑。 第三阶段为强化深入阶段（2010—2015 年十二五时期）， 该阶段以2010 年国家体育总局、 文化部、农业部3 部门联合出台的关于印发《关于发挥乡镇综合文化站的功能进一步加强农村体育工作的意见》的通知为标准，正式提出了以综合文化站为抓手， 强化政府对农村的公共文化服务，进一步推动社会主义新农村建设。 第四阶段为持续加强阶段（2016—2020 年十三五时期），该时期侧重于推动全民健身持续向农民覆盖和倾斜和提高农民群众身体素质为主要目标。第五阶段为统筹推进阶段（2021—2022 年十四五时期），该时期提及“十四五”时期群众体育发展规划要求，统筹推进“十四五”时期农民体育高质量发展。

2.3 农村体育政策二维分析框架

结合X 维度和Y 维度综合分析，将能够更全面、立体的理清我国农村体育政策的发展脉络。 对此，本研究在此基础之上构建了我国农村体育政策的二维分析框架。 具体如图1 所示。

图1 我国农村体育政策的二维分析框架

3 研究过程

研究借助NVivo 质性分析工具，结合内容分析程序展开。首先，确定了研究分析单位为“我国农村体育政策”；其次界定我国农村体育政策的总体范围为时间不限制， 通过多种渠道寻找相关政策问题；再次，开始限定抽取样本；然后，确定编码体系搭建分析框架， 在此基础上阅读政策文本并按照编码体系进行编码形成数据库；最后对数据进行统计分析得出结论。

以上几个分析步骤在文章中有部分已做详细分析， 所以研究过程中对政策进行分类编码行程数据库环节进行部分政策文本内容编码库展示，具体如表2 所示。

表2 我国农村体育政策部分文本内容编码

表3 政策工具维度编码统计情况

4 研究结果

根据上述编码程序， 借助文本分析软件NVivo11 对6 份农村体育政策进行编码后，共得到460 条政策工具条目编码。最后运用Excel2019 将编码条目进行整理统计分析。

4.1 政策工具维度统计结果

环境型政策类型中，组织变革占比最高，其次为目标规划和政策支持，财政金融占比最小。 由此可见，政府在制定农村体育政策中注重农村体育的组织变革； 将目标规划和政策支持作为政策制定的有力抓手；同时，也可以看出政府在财政金融上投入上的欠缺，监督与管制机制不够完善。 供给型政策类型中，基础设施占比最高；技术支持、资金投入和技术支持方面占比较为均衡；信息化建设占比最低。 从供给型政策类型可知，政府在公共服务方面的占比最高，投入最大；其次为互动交流，增进农村体育活力；产业培育占比适中；占比最低的是市场管制，反映出该方面机制构建不完善。

4.2 发展阶段维度统计结果

从各阶段所处时期、政策文本数量、政策工具使用频次和对应百分比几个方面进行分析，具体数据情况见表4。 从各阶段所处时期上看， 除强化深入阶段政策发文年份介于2 个五年规划交替之年， 其他发展阶段的发文时间均处于 “五年规划”时期内。 强化深入阶段发文时间为2010 年，此年度为各项工作收官之年；从各阶段政策发文数量看，推动发展阶段是规范起步阶段相关政策发文数量的2 倍。至强化深入阶段仅有1项发文。 此后每个时期发文数量均为1 项，整体保持平稳。 从政策工具的使用频次上看，5 个阶段的过程整体起伏不定。 从各阶段使用频次百分比上看，推动发展阶段所占百分比最高，达到29.1%。强化深入阶段所占百分比最低，仅占10.4%。最高占比约为最低占比的近3 倍。

表4 发展阶段维度统计结果

4.3 政策工具与发展阶段二维统计结果

4.3.1 各阶段政策类型二维编码结果

各阶段政策类型二维编码结果。 横向上看，规范起步阶段环境型政策工具使用频次最高，其次是供给型，使用频次最低的是需求型；推动发展阶段同样为环境型最高、需求型最低；强化深入阶段供给型政策工具使用频次最高、其次为环境型，使用频次最低为环境型，整体上较为均衡；持续加强阶段环境型政策工具使用频次最高、环境型最低、需求型政策工具使用频次介于2 者之间。 整体上3 个维度政策工具使用频次较为均衡；统筹推进阶段需求型内部政策工具使用频次最高、其次是环境型和供给型。 整体上需求型要明显高于环境型和供给型内部政策工具使用频次。

纵向上，各阶段政策维度内部政策工具使用频次上看。 环境型政策内部工具使用频次在各时期从高到低依次为： 推动发展阶段、规范起步阶段、持续加强阶段、统筹推进阶段和强化深入阶段； 供给型内政策工具使用频次在各时期从高到低的排序与环境型相同； 需求型政策内部工具使用频次在各时期从高到低依次为：持续加强阶段、统筹推进阶段、推动发展阶段、强化深入阶段和规范起步阶段。

4.3.2 各阶段政策工具二维编码结果

政策工具是政策类型在政策编码过程中的二级子类目，通过对各时期政策工具进行分析， 将更加清晰的看到我国农村体育政策在各阶段的内部政策使用情况。 规范起步阶段内部政策工具使用情况表现较为突出的有：监督与管制、基础设施、组织变革和目标规划等。 较低的有：财政金融、信息化建设、市场管制和服务外包等；推动发展阶段表现较为突出的有目标规划、基础设置、财政支持、监督与管制、组织变革等。 较低的有：信息化建设、市场管制和服务外包、财政金融等；强化深入阶段； 强化深入阶段政策工具表现较突出的有： 目标规划、产业培育和政策支持等。 较低的有：市场管制、服务外包、财政金融等；持续加强阶段互动交流、公共服务、组织变革、目标规划和政策支持表现较为突出。 市场管制、服务外包等表现相对较差；统筹推进阶段中，互动交流、产业培育和组织变革均表现突出。 资金投入、市场管制和监督与管制表现不足。

5 我国农村体育政策工具使用情况分析

整体上， 各阶段政策工具基本反映了我国农村体育近20年的发展状况。 从基础设施到人才培养、从组织变革到产业培育，以及现阶段倡导的信息化建设均有体现。 从文章分析的几个部分看：政策发文数量上，近20 年来国家层面发布的6 份政策，在5 个阶段的数量分别为1、2、1、1、1 份。 出现了与农村整体发展情况不一致现象，且存在巨大发展差距；政策发文机构上，多部门联合发文数量为5 项，单个发文部门仅为1 项。这也反映出国家对农村体育工作的重视；政策维度上，环境型占比偏高、需求型占比较低，反映出各类政策工具使用的不均衡性；政策工具与发展阶段二维统计上，除持续加强和统筹推进阶段内部政策工具使用较为均衡外， 其他3 个阶段均呈现出政策工具使用不均的情况。 从政策工具二级子类目二维统计结果来看，各阶段对目标规划、政策支持、基础设施、组织变革多个方面较为重视，忽视了财政金融、服务外包和市场管制等市场经济作用下的政策工具。

5.1 环境型政策工具中重视组织变革，财政金融支持欠缺

环境型政策工具是实现政策目标的间接影响力［16］。在国家层面出台的6 项农村体育政策中，组织变革政策工具出现的次数最多。 发展的重要驱动力在于变革，组织变革在农村体育政策制定过程中的重要程度；财政金融支持的欠缺可能影响到政策实施效果，甚至可能导致政策实施流于形式，可能会影响到体育设施建设。对其他诸如农村体育的公共服务和产业培育建设也会造成一定的负面影响。目标规划在农村体育发展的整体上占据主导地位。一方面反映了政府在制定政策过程中经过详细严格论证和规划的结果，另一方面也反映出农村体育发展仍然未能摆脱行政指令式的绝对束缚。 财政金融方面支持力度低，也能反映出城镇化背景下政府对农村地区的财政支出依旧不足，即使在乡村振兴背景下，农村体育的发展也在短时间内改变不了政府主导型、财政投入匮乏的现状。

此外环境型政策内部工具的使用频次方面， 在推动发展阶段使用最多，强化深入阶段使用最少。 从2 个阶段所处时期上分析，推动发展阶段所处十一五时期，强化深入阶段所处十二五时期。 十一五时期是中国经济社会快速发展重要时期，该时期正处于经济全球化加强， 由此带来的是我国经济的腾飞重要阶段。社会各方面发展快速，经济活力强盛。在此背景下，该时期的农村体育也迎来了新的发展机遇。 十二五时期，主要内容包括加快转变经济发展方式、保持经济平稳较快发展、加快社会主义新农村建设、促进区域协调发展等内容。 在此背景下，农村体育在此时期更加追求质量的发展，各方面建设在此基础之上得到了强化深入。

5.2 供给型政策工具中基础设施建设投入大，信息化建设总体滞后

供给型政策工具是实现政策目标的直接推动力。 基础设施建设的大量投入有利于农村体育建设短时期内工作目标达成； 信息化建设整体处于较低水平的原因和农村信息化建设滞后性相关联， 虽然农村近年来在信息通讯等领域的建设取得了一定的成果，但农村人口逐年迁出的状况未有明显改变，且随着城镇化的进一步发展，该现象有逐年扩大趋势。 一方面在于农村体育发展还不够成熟， 结合背景时期可以看出仍处在统筹推进阶段，全国各地农村体育发展不均衡。 发达地区农村体育发展趋于成熟，部分地区农村体育发展已经体系化、系统化，具体可表现为乡域体育联赛、体育运动融入当地社会经济文化等。 另一方面信息化建设中涵盖了大量的技术支持，由于信息化建设的滞后也影响了技术支持大范围的进入农村体育可能性。 但未来的趋势依旧是信息化在农村体育建设中不断被加强。

供给型政策内部工具使用频次方面， 在各时期的表现为推动发展阶段最多，统筹推进阶段为最少。 根据2 个时期所处的发展背景来看，推动发展阶段为十一五时期，该时期的总体特征为高速发展，各方面的建设处快速上升时期，这对该时期的农村体育发展带来巨大的发展机遇； 统筹推进阶段处于十四五时期，该时期处于重要战略机遇期，但机遇和挑战具有新的样态，这也为农村体育的发展带来了新的挑战。

5.3 需求型政策工具中农村体育公共服务投入力度大，缺少对农村体育市场管制

体育公共服务投入力度大的原因可以结合乡村财政的实际发展状况。 因乡村财政收入基本只能保证乡村的正常工作运转。 2008 年之后伴随乡村土地收入和招商引资收入的大幅度增加，提高了乡村财政开支的灵活性［17］。 近年来，伴随国家“乡村振兴计划”的实施，国家财政对乡村的倾斜、互联网的普及，类似于乡村带货、农村淘宝等兴起，一方面给乡村带来了客观收入，另一方面也拓宽了招商引资的渠道；缺少农村市场管制最直接原因是农村体育市场规模较小， 导致该方面的工作纳入乡村行政部门规划可能性变小。

需求型政策工具在持续加强阶段使用频次最高， 规范起步阶段使用最少。 需求型政策工具是实现政策目标的直接拉动力，是我国农村体育政策客观影响条件。 因此在各时期的表现均为拉动作用。 其中持续加强阶段处于我国十三五建设时期，该时期的主要内容为城乡居民人均收入大幅度提高、产业迈向中高端水平，消费对经济增长贡献明显加大，生态环境整体得到改善等。 由此可以看出，该时期的消费对社会经济增长的贡献程度提高，间接促进了农村体育市场的活性。 同时，生态环境的改善也将促进体育旅游等相关产业的快速发展。 这些均属于需求型政策工具中使用频次较多的前提； 规范起步阶段处于我国十五时期，也是国家进入新世纪的第一个5 年，各项事业处于新的历史发展机遇。 同时，农村体育的发展也迎来了一个新开端。

6 建议

6.1 加大财政金融投入，提高农村体育事业发展韧性

建议拓宽财政金融领域的投入， 新形势下乡政府积极筹措相应财政， 通过招商引资、 尝试盘活地方体育产业等增加“可支配资金储量”。 县级以上政府增加对农村体育事业的专项拨款力度。 拓宽多渠道资金筹措路径，例如乡贤资助、设立基金会、设立体育示范乡村。 建议在人才培养、互动交流、信息化建设等方面可以适当引入社会资金， 以服务外包等形式进行建设。 建议提高农村体育“抗冲击”能力，增强发展的韧劲，建立相应的公共突发事件预案与机制。

6.2 平衡供给型政策内部工具占比，提高农村体育信息化建设水平

供给型政策工具中建议将用于基础设施建设的投入根据实际发展情况需要适当分配于其他政策工具的使用当中，以此来平衡各政策内部工具使用的合理性， 促进农村体育的可持续发展能力。 从长远角度看，农村体育的发展需要一个可持续性过程，需要从政策支持、人才培养、技术支持等多方面推动农村体育长期建设，从而达成良性内循环。 建议在农村体育的信息化建设中，根据当地体育实际发展水平、广泛调研信息化建设落到实地的可行性，因地制宜开展农村体育信息化、现代化建设。

6.3 推动农村体育产业建设，加大对农村体育重视力度

建议在乡镇政府层面拓宽财政资金募集渠道， 加大农村财政收入的多元性， 扩大政府可灵活支配的资金用于农村体育建设。 可结合当地特色建设体育小镇、带动农村体育旅游、体育比赛等形成农村体育聚集效应。 也可结合当下流行的网络“带货”模式将地方体育特色产品进行销售，网络直播模式传播村域特色体育运动。 建议增加农村体育政策出台数量，并连续出台农村体育发展的配套措施， 为农村体育发展童工政策保障。 此外，出台的政策需具有导向性，转化政策压力为自身动力，提升地方发展农村体育内部活性。