乱与治：印度城市的交通治理Chaos into Order: Traffic Governance in India

何晖　谭志豪　王凌林

城市交通，是一个城市赖以生存发展的重要动脉，更是一个地区甚至国家经济发展的重要保障。随着印度人口的快速增长及城市化进程的加快，印度的城市交通正面临着一场治理难题。交通拥堵、噪音、污染、交通事故及其造成的伤亡等情形，以上诸项的治理难度远超大多数欧洲和北美的大城市。

一、乱：印度城市交通的现状

印度的现代交通设施主要集中在城市，城市人口的迅速增长对城市交通造成了极大的压力。根据印度人口普查数据，印度城市人口平均每年以3%的速度增长，人口数量超过100万的大都市从2001年的35个上升到50个。目前，德里、班加罗尔、浦那和孟买等城市的人口数量均超过了1000万。尽管与世界其他国家的大城市相比，印度城市的人口车辆拥有率和人均车辆数较低，但交通拥堵、延误、环境污染和交通事故频发却对印度的城市经济及居民福祉造成了极大影响。

（一）城市交通拥堵

交通拥堵可谓困扰印度城市交通最明显、最普遍和最直接的问题。在加尔各答的中央商务区，高峰时段的平均车速仅为每小时10公里左右。在印度首都德里每天有近1000万辆的汽车在道路上行驶，道路拥堵造成交通高峰时间延长，每天的交通高峰至少持续三个小时以上。造成交通拥堵最直接的罪魁祸首是各类交通工具上路通行的不加限制。除了最常用的汽车、公交车、火车之外，印度城市的道路上塞满了川流不息的自行车、手拉黄包车、动物拉车等。相对于速度较快的机动车辆，这些形色各异的非机动车辆在道路上缓慢同行，大大加重了城市道路的拥堵程度。同时，印度城市的很多路面较为狭窄，车道没有机动车和非机动车之分，导致慢的开不动，快的快不起，是造成城市交通严重堵塞的另一原因。

（二）交通事故频发

据世界卫生组织统计，印度每年有30万人死于交通事故，是世界上交通事故伤亡人数最多的国家，超过了巴巴多斯全国的总人口数。在世界银行所做的一项估算中，印度作为注册车辆数仅占世界总数10%的南亚国家，其因车祸导致的死亡人数占到全球车祸死亡人数的22%。交通事故频发的直接危害是导致死亡人数上升。根据印度国家犯罪记录局（NCBB）的数据，虽然印度交通事故从2017年的44万多起降至2021年的40万起，但事故所导致的死亡人数却从150093人增加到155622人。

（三）公共交通系统设施不足

虽然印度城市的公共交通占印度交通使用总量的90%以上，但相关部门对于完善公共交通系统设施少有作为。首先，印度各地的城市公共交通供给短缺，且很多城市存在公共交通设施老旧危险、设计不合理、维护不当等问题，无法满足乘客出行需求。其次，公共交通规则设计上欠科学。由于没有为公交车辆提供道路优先权，大多数公共汽车、火车因交通拥堵行驶缓慢，这导致许多乘客转而乘坐行驶相对灵活、速度较快的摩托车等，使道路拥挤雪上加霜，交通安全隐患随之加剧，也直接造成了更严重的城市空气及噪声污染。

二、治：印度警察城市交通治理措施及成效

印度的城市交通庞大复杂，政府授予多个部门相应治理职能，由其共同管理交通系统。其中印度交通警察为城市交通的有序合理运行发挥着重要作用。

（一）多措并举整治交通安全

据印度相关部门预测，2051年印度城市人口将增长到8.2亿。为缓解日益严重甚至上升为重大公共安全事件的城市交通拥堵问题，印度“国家城市交通政策”“国家城市更新计划”等指出，未来的城市交通不仅要满足现有人口的流动需求，还要预见尚未加入城市人口的需求。

相关的举措主要包括：制定多项政策措施，加强交通治理。印度政府颁布了增加中央财政援助、建立多式联运公共交通系统、构建交通监管和执法机制、开展交管项目试点等15条措施。同时，还制定了组建道路安全小组、制定国家道路安全政策、建立道路安全信息数据库、修建更安全的道路基础设施、加强道路交通安全教育培训等12条措施。

通过修建立交桥、拓宽道路等办法，加强道路安全基础设施建设。在事故频发的公路地点安装闪光灯、安全围栏、最高车速标志牌及标有道路安全信息的围板等，改善印度城市交通环境。

多部门联合加强交通执法。印度交通和道路安全委员会成立了由交通官员、交通警察和印度国家公路局组成的联合小组。作为交通治理的执行部门和执法机构，印度警察主要负责监管和执行交通规则，维护交通秩序，检查车辆的速度，减少交通违法行为。

发动社会力量，提高交通事故救援效率。为了挽救更多無辜生命，印度政府颁布“抢救受害者生命的好心人奖励计划准则”，鼓励公众在紧急情况下帮助交通事故受害者。据《印度时报》报道，2023年3月“青年印度人协会”的“贾姆谢德布尔分会”向印度交通警察部门捐赠100个急救包和10副担架，并为100多名印度警察提供心肺复苏术等急救培训。这些社会力量的加入，一定程度上提升了交通事故受害者获得基本医疗援助的能力。

（二）动态疏导大型活动交通压力

在印度城市交通治理中，一个较为典型的问题是，印度经常举办国际峰会、庆典活动、体育赛事等大型活动，这些活动会吸引大量参与者和观众到场，对城市交通系统造成巨大的压力。尤其在印度首都德里，交通警察除了日常交通秩序维持以外，还要经常面对国际和国内的重大事件和节日活动造成的交通问题。为了解决这类困境，印度警察与相关组织和活动主办方合作，提前了解活动的具体细节和规模，对交通流量、拥堵情况、事故发生率等数据进行分析和评估，预判交通状况的变化以及可能的交通瓶颈和拥堵点，并与交通管理部门、城市规划机构和交通运输公司等多方进行沟通和协商，共同制定疏导交通压力的策略和计划。

大型活动期间，针对国际重大事件和国内重要节日的不同，采取不同的措施疏导交通压力。

在国际重大事件中，印度警察的交通疏导重点是维护城市形象、保障道路通畅和参会人员的安全。据《印度时报》2023年5月2日的报道，为迎接G20 峰会，新德里交警提前四个多月对相关道路进行调查和整改，对主会场会议中心大楼所在的道路进行重点勘查，包括街道内涝、道路安全架构、墙壁美化、道路修整等。同时在重大国际活动期间，加强巡逻和执勤力量，特别是在活动举办地点周围和主要交通枢纽设置临时交通控制点，增加交通警力和执勤人员，以维护交通秩序和安全。

在国内重要节日期间，印度警察主要任务是加大道路管控，确保道路交通安全畅通，预防交通事故发生。据报道，2023年3月7日至8日，为迎接印度重要节日洒红节（Holi）和巴拉特节（Shab-e-Baraat），成千上万人聚集到新德里庆祝。为此新德里警方在活动现场部署了800名交通警察、150多名公司保安人员以及9000名当地警察，设置了290个控制点，并对无证驾驶、酒后驾车、超速行驶、无头盔驾驶等违法行为进行严厉打击。除了现场管控以外，印度警方利用媒体和社交平台，提前向公众发布交通相关信息和建议，提供交通路况的实时更新、停车指南、公共交通服务时间表等，以确保城市的交通顺畅和人员安全。

（三）数字技术赋能交通整治

智慧应用和系统建构在印度警察的城市交通治理中得到一定程度的应用。警方通过引入交通监控设备、智能交通系统、交通数据分析等先进技术，实时监测交通情况，掌握交通流量和拥堵状况。这些技术手段不仅提高了警察部门的管理效率，也为交通管理提供了更精确的数据支持。

首先，利用数字监控设备加强道路监控。通过主要道路和交叉路口安装的交通监控摄像头，提升交通违规行为的识别、监视和记录。例如超速驾驶、非法停车、酒后驾驶、闯红灯和不戴头盔驾驶等行为的视频，为警方执法提供了有效证据。据《印度时报》2023年4月25日报道，古尔冈城市道路安装1145个摄像头用于检测交通违规行为，仅1～3月份，就监控记录了约420万次交通违规，为此产生了840万卢比的罚款，超过上一年度全年罚款额的40%。随着关键路段电子摄像监控设施的增加，该市平均每天发出的违规通知书从2021年的684份激增到2022年的2100份、2023年的4600份。每天发出的罚单中，有三分之二是由摄像头和古尔冈综合指挥和控制中心（ICCC）的监控录像完成。除了摄像头之外，印度警方还采购了车载测速雷达枪和酒精传感器，提高对交通违法行为的监控。

其次，引入人工智能系统进行智能化的交通监管。在印度的超大城市班加罗尔，交警引入智能交通管理系统（ITMS），在50个路口安装了250个车牌自动识别摄像头及80个违规闯红灯检测摄像头。人工智能摄像头对交通违规行为进行检测，然后通过短信给肇事司机手机发出通知。整个过程完全自动化，节省了警方有限的人力和物力，也为公众提供了更快捷的交通服务。同时，ITMS可以结合历史数据进行分析挖掘，据此提出城市交通改善建议，使城市交通监管更加合理化、科学化。

最后，加大智能技术专项资金投入。在首都德里，用于交通系统数字技术及设备的投入，从2022年的1009.6亿卢比增加到2023年的1166.2亿卢比，净增156.6亿卢比。相关预算文件表明，这笔经费主要用于各种交通计划的实施，例如在特大城市和示范交通系统中开发交通和通信网络、升级或扩展通信基础设施、采购智能技术和科技设备等。在加尔各答，交通警察部门也投资1.5亿卢比用于采购高科技设备，对交通网络进行现代化改造。这些新采购的设备将用于发送或接收实时交通视频、消息，并将支持MCPTx（一种基于移动运营商网络的通信系统，实现管理中心与现场警务人员实时通讯）功能，通过查看视频、人员位置和与警察的语音通信来管理交通事故处理现场，以期提高交通执法的成效。

（四）多方协作拓展道路服务

在印度城市交通治理中，警察在多方协作中扮演着关键角色。警方在城市交通治理过程中与利益相关方建立紧密的合作关系，具体包括政府部门、交通管理机构、社会组织和公众等。通过畅通交流，共同制定政策、规划治理措施、培训驾驶员和交通安全宣传，不断促进交通秩序的维护和道路安全的提升。

与政府管理部门合作，贯彻执行交通法规，并参与法规的修订完善。警察监督和执行交通规则，例如限速、红绿灯遵守、禁止违章停车等，以确保交通秩序的维护和道路安全。同时，警察又积极参与制定和修订交通法律法规，提供实际操作的经验和建议，以确保法规政策的合理性和可行性。

与交通管理机构合作，共同制定和实施交通管理措施。一方面，警察协助交通管理机构规划和设计道路基础设施，例如设置交通信号灯、划定车道标线等，以提高交通流畅度和减少事故风险。另一方面，警察部门也与交通管理机构共享交通数据和信息，更好地监测和管理交通流量，及时疏通城市交通堵塞。

与社会组织和公众建立紧密联系，以促进公众交通安全意识的提高。德里警方通过与印度理工学院德里分校（IIT Delhi）合作，建立了技术和警务中心。该中心将协助警察开发适当的技术，用于犯罪调查、交通管理、行政管理、情报搜集和公民服务。班加罗尔交警与谷歌（Google）合作，对政府上下班时间的调整、学校错峰上下学等提出具体方案建议，以实现缓解城市交通拥堵、节约通勤成本、减少交通污染等目的。

尽管印度警察在城市交通治理方面采取了一些措施，但实际的治理成效却有限，具体表现为：

普遍存在的交通基础设施不完善、交通信号灯不完整、道路规划不合理的现象，使印度交通问题的改善积重难返。加之长期以来人们对交通信号和交通规则置若罔闻，印度城市交通工具种类繁多、路况复杂，导致印度交通隐患长期存在，各类交通事故频发，极大阻滞了道路顺畅。

印度警察在大型活動中采取的精细管理和全面准备缺乏普遍性，大多数城市的印度警察们在交通治理上缺乏足够的准备和执行力，尤其当出现道路设施维修情况时，由于警方没有与相关部门及时取得联系，在混乱的交通条件下，交通规则没有提前进行灵活调整，导致交通通行雪上加霜。

大多数情况的交通事故救援中，培训有限、人手不足的印度警察对正确的救援程序和急救知识并不熟悉，导致在处理交通事故时无法采取适当措施，由此进一步加重事故后果。虽然数字技术在改善交通秩序方面发挥了一定的作用，但有数据表明，交通违规罚款的增加并没有明显改善交通治理效果，反而成为某些执法人员别有用心、巧设名目增加非法收入的途径，导致违规行为、交通伤亡以及个人信息泄露等问题增加。

三、由：印度警察交通治理成效不佳的原因分析

（一）政府交通安全投资不足

在公共产品供给上的资金投入不足已成为印度社会治理中典型的结构性问题，其在交通安全上的投资不足也堪称其具体表现之一。政府交通安全投资不足主要存在于以下三方面。

首先，道路及其安全设施缺少投资。很多城市路面没有得到及时维护和修缮，一些城区主干道坑坑洼洼，大部分道路没有适当的标记或防撞护栏，也缺少专门的道路维护人员。

其次，交通教育缺乏投入。部分交通运输部门管理人员为了一己私利，在司机的驾考管理及资质审查中收受贿赂，徇私枉法。2017年的一项调查显示，60%的印度司机没有参加驾照考试，相对于财政发放的微薄工资，非法高额收入的巨大诱惑使政府严禁私自收费的明令成为一纸空文，数以百万计的司机通过贿赂获得了驾照。

第三，交通医疗投资不足。据印度官方数据，医疗资源投入的短缺，直接导致医院没有足够的床位，城市郊区尤其缺少紧急医疗服务，交通事故一旦发生，其中约有一半的伤员因得不到及时救助而遇难，使交通事故造成的人员死亡率远高于发达国家。此外，印度医疗急救人员因政府相关投资的不足，其占比（低于千分之一）远低于德国和日本等发达国家，甚至比同为南亚国家的邻国斯里兰卡和巴基斯坦还低。

（二）交通警察执法不严

印度1988年制定的《机动车辆法案》强制规定，司机在驾驶机动车或者非机动车时必须佩带安全带或佩戴头盔，但直到现在这一规定都没有得到切实执行。同时，如前所述的财政投入不足和警察部门的腐败现象及一定程度上工作效能低下等问题，使很多印度司机不仅在没有熟练掌握驾驶技能的情况下获得驾驶执照，执法部门对酒驾、超速行驶等问题也睁一只眼闭一只眼。相关数据显示，在印度诱发道路交通事故的两个最主要因素分别是超速驾驶和酒后驾驶。其中，造成道路伤亡事故的64%的原因是司机超速驾驶，而司机常常选择喝酒作为“提神动力”，导致酒后驾驶行为较为普遍。虽然德里和孟买等主要城市一直声称严厉打击酒驾行为；但由于交通警察无法可依、执法不严，导致城市交通事故频频发生。

（三）交通执法人员数量不足

在印度首都德里，由于道路区域较大、车辆数目众多，有限的交通执法人员难以有效采取相关交通安全措施，因而成为世界上道路交通事故发生率最高的地区之一。目前，德里道路长度为33198公里，共有890万辆注册车辆，位居全国城市车辆数的首位，但德里的交通警察仅5500名，其中还包括为数较多的并不在一线执行交通执法的各类官员和行政人员，导致日常交通执法执勤人员数量实际缺口至少为4000名。印度南部城市的班加罗尔，由于警方人手不够，交通运输部门在街道路口安置假人交警，提醒司机遵守交通规则。但这种仅依靠设置成本较低的假人交警进行交通执法，其效果有限。由于司机的侥幸心理和交通安全意识普遍不足，增加交通执法人员的现场管理或许才是有效规范交通秩序的真正手段。

城市交通是城市发展和经济繁荣的重要支撑，随着印度城市化进程的加速和人口增长，印度政府如果不重视加大交通基础设施投资、完善交通立法及其执法力度、建立现代化交通警务系统、提升全民交通安全意识，城市交通问题必将进一步加剧。

【作者简介】何晖，湘潭大学公共管理学院教授，博士，博士生导师，美国得州大学访问学者，教育部国别和区域研究备案单位“湘潭大学南亚研究中心”常务副主任，教育部人文社科重点研究基地“武汉大学社会保障研究中心”研究員，湖南省综合特色智库专家，湖南省意识形态领域专家、青年工作者，湖南省民政厅民政研究专家，湘潭大学社会保障研究所所长，《当代财经》、JDCTA、MJBSS等学术期刊审稿专家。

谭志豪，男，湖南衡阳人，湘潭大学公共管理学院硕士研究生，研究方向：社会保障。

王凌林，女，湖南湘西人，湘潭大学公共管理学院硕士研究生，研究方向：社会保障。

（责任编辑：古静）