韩国首尔交通治理Traffic Governance in Seoul

徐俊　宋蔚青　韩青

一、韩国首尔市交通管理概况

首尔特别市（Seoul Special City），简称首尔市，是韩国首都。其位于韩国西北部的汉江流域，朝鲜半岛的中部，是韩国的政治、经济、科技、教育、文化中心，亚洲主要金融城市之一。首尔全市下辖25区，面积约605.25 平方公里，总人口约943万（约占韩国总人口的18%），是世界上人口密度极高城市之一。截至2022年底，首尔市行政区范围内共建设有道路505条，总里程8328公里，机动车保有量319万辆，每平方公里保有量为5270余辆，是韩国单位面积机动车保有量最多的城市。日均交通量约993.1万辆，以2022年统计为基准，各出行方式的分担率为大众交通52.9%，私人机动车38%，出租车3.7%，其他5.5%。

目前，首尔市公共汽车共有7395辆（运营车辆7004辆，预备车辆391辆），运营路线358条，其中以压缩天然气（CNG）为燃料的低成本公共汽车4412辆，电动/氢燃料新能源公共汽车413辆，设置有公共汽车运行提示信息系统（BIT系统）的公交站5593个。首尔市将负责市民深夜时间段出行的夜间运行公共汽车从现有的9条路线扩大运行到15条路线。新设置的夜间运行公共汽车路线和各区域路线连接形成由中心向外围主要区域放射形的路线，通过扩大城市中心、江南区和东西及南北方面的网络，增加了偏远地区深夜时间段的运行范围和市民们的出行便利性。

目前，首尔市地铁运行有10条连接市中心和首都地区的线路，总里程360.5公里，日平均运输量548万人。首尔市计划今后延长现有路线，扩充轻轨，构筑长达441公里的密集的城市铁路网，将大众交通出行的分担率提高到75%。

首爾市共享公共自行车2014年试运营开始，到2022年为止注册的使用人数达到332万人，成为首尔市代表性的交通出行方式之一。只要年满13岁，任何人都可以通过应用程序简单的网络操作加入会员或购买一日优惠券。为了方便不同人群使用，共享公共自行车引入了利用二维码的租赁、返还系统，并为身材矮小的儿童和女性引入了小型车，增加使用便利性。

二、首尔市交通治理存在的问题

首尔市作为韩国首府大城市，在交通管理、交规等方面同样存在诸多的问题，例如交通管理系统不佳和财务状况有限等问题累积，都导致了首尔市交通治理的难题。

1.城市公共汽车运营商间无序竞争。

首尔市的公共汽车公司之间利益交织在一起，政府对进行改革犹豫不决。地铁开通和汽车时代到来后，因为公共汽车运营商之间存在着过度竞争，首要确保有利可图的公共汽车路线，避免在无利可图的地区运营，导致公交车客运量不断减少。在这个过程中，市民的出行便利没有得到适当的考虑。司机经常让尽可能多的乘客挤上巴士，鲁莽驾驶、拒绝老年人或残疾乘客以及无视停车请求，使得公共汽车服务持续恶化。

2.城市的私家车数量增长过快。

由于城市公共汽车服务的品质不高，人们用尽了预算购买自己的汽车。随着私家车数量增数大，汽车保有量不断增加，造成了严重的交通拥堵状况。道路挤塞进一步降低了公共汽车服务质量，公共汽车因速度下降而无法及时到达。市民逐渐不愿意乘坐公共汽车，公共汽车的运输份额逐年下降，使得公共汽车公司的财务状况恶化，导致票价上涨和服务更差。 政府于2002年开始讨论公共交通改革时，尽管基础设施（如道路和地铁建设）不断供应，但由于注册车辆和私人机动车数量的增加，停车问题和不受管制的公共汽车服务，首尔市的总体交通状况继续恶化。

城市私人机动车是交通拥堵的主要原因，因为它们占据了72%的道路空间。严重交通拥堵的社会成本是巨大的。首尔的拥堵成本达到每年5万亿韩元（折合约261亿元人民币），汽车运营能耗达到4.1万亿韩元（折合约214亿元人民币）。

三、交通治理改革若干举措

首尔市的城市交通、交规治理政策，从需求对应型政策转变为供给调节政策，治理愿景以“提高市民生活质量和城市品质”为基本，为市民们提供更加安全便利的交通，主要包括以下几个方面。

1.首尔市政府在市政厅设立工作队。

首尔市政府成立了由首尔市官员和首尔市发展研究所（现首尔研究所）的研究人员组成的“公共交通促进工作组”，为公共交通改革草案作准备。首尔市交通部门的最高行政人员和交通管理部门的负责工作组，最终组成的合作研究团队，由首尔市发展研究所的“城市交通经理”控制。

2003年4月，在准备改革草案时，首尔市政府设立了一个“交通政策助理”职位，并从私营部门招募专家，以促进创新改革。此外，还组织了各种工作队小组，积极应对和处理在筹备改革过程中出现的各种问题。就在改革实施之前（2004年7月），首尔市交通相关部门的所有员工都参与了准备工作。改革稳定举措建立到一定程度后，首尔市政府根据组织机构执行任务的性质，对相关组织进行了重组，并补充相关交通改革任务和相关配套领域扩大改革的任务。

例如，通过实时监控交通和信息通信安全网络系统，全年每天24小时披露实时交通信息。通过连接该市的741个卡口监控数据，它可以一目了然地了解主要道路的交通状况，并与首尔市警察局和TBS（韩国无线电视台之一）共享道路控制和拥堵信息，比如是否有任何事故、道路工程和抗议集会状况等。市民还可以通过城市网站、移动应用程序和社交网络服务（SNS、Twitter）等查看任何突发情况。

2.无人值守执法服务：自动执法系统。

在2004年，采用自动执法系统之前，执法工作完全由警察和地方政府一级的执法人员人工完成。然而，城市公职人员的数量、效率等是有限资源，外包此类执法服务也不可能提供可行或最终的解决方案。因此，仅靠人力的交通执法几乎无法不间断、连续地实施。这种情况导致一些违规者认为他们只是“运气不好”，对所施加的惩罚表示不满。因此，纯人力执法经常受到大量关于交通执法整体公平性的民事投诉。另外，限于一个人的认知能力范围，也引发了人们对人工交通执法的不公平性和其他不合理做法的质疑。纯人工交通执法效率较低的另一个问题是，它经常导致交通事故，并可能导致甚至加剧交通拥堵。然而，违反交通管制（包括违章停车），以各种方式扰乱交通设施的有效使用，会导致交通和流通严重中断。从这个意义上说，交通执法智能化和智慧化与建设更多的交通设施一样重要。

由于上述问题，首尔市政府引入了最先进的自动交通执法服务，以克服纯人工交通执法的局限性。无人值守执法服务，也适用于公交车专用道的执法，目的是提高公交专用道管理和监控的效率和质量。此外，无人值守的执法服务可用于多种目的，不仅仅是远程执行泊车条例、交通监控和交通信息收集等服务，更具体地说，它们可用于通过视频链接功能、首尔市交通运营和信息服务中心的综合监控，以及安装位置的有效性分析，来告知城市的交通政策。

3.构建安全便利的交通体系。

首尔计划通过城市铁路、广域铁路的系统建设来扩充大众交通网，重新制定公共汽车准公营制度，以此强化进入机制的透明性和公共性。地铁和公共汽车为保障乘坐公共汽车的市民和交通弱势群体的便利性，不断增加和完善便利设施。出租车实行无拒载、无不正当收费、无烟味的“三无政策”，同时为了保障弱势群体的出行权，设置残疾人呼叫式出租车，让更多的市民最大限度地便利出行。

4.激励扩大可持续的绿色交通出行。

计划将三个城市中心区域打造为绿色交通出行区域，通过优化交通量诱发支付金制度，以增加中心区域交通量的减少效果。利用活性化政策，扩大 “共享乘车”“共享汽车”的使用可能性，同时优化智能停车管理系统，最大化提高停车需求管理的效率性。

5.实现以市民为中心的慢行友好城市。

为老人、儿童等交通弱势群体营造安全的步行环境，使慢行出行环境比机动车出行环境更便利。完善自行车专用道路网的建设和节点优化，扩大公共自行车的运营投入，改善自行车出行环境。

6.为应对日益变化的交通出行模式的变化需求实行相应的政策。

制定了“2030首尔市交通未来展望”计划，计划引进自动驾驶出租车并推广，形成示范性。另外，推动自动驾驶技术的活化研究和运行效率性，为未来交通发展作准备。

四、首尔市交通治理有益经验

1.将交通系统改革为以城市公共交通管理为中心的系统。

首尔市实施了若干相应有效的交通系统改革举措。如通过扩大人行横道和拆除立交桥，不断提高公共交通出行方式的可达性。还建立了换乘中心，供市民在公共汽车、地铁、出租车和火车等不同交通模式之间换乘。现在，首尔市的交通治理目标是通过改善公交专用道和换乘中心等交通设施以及改善步行环境，来提供世界一流的公共交通服务。

实行专属公交专用道系统，道路中间的公交专用道形成了一个基本网络，并在大多数主要干道上提供更快、更安全的公交服务，首尔市政府根据长期交通状况持续扩建公交专用车道数量和里程。公交运行时间偏差保持在1～2分鐘以内，公交平均速度也提高了4公里/小时，市民大众对公交系统的信心大大增强。

在财政上，公交专用道由城市预算、政府补贴和私人资本共同投资。车道设计和基础设施建设所需的资金来自城市预算，中央政府提供一定水平（约25%）的支持，作为其促进公共交通系统政策的一部分。

2.城市人力交通执法和自动交通执法相结合。

韩国的交通警察，除了办理交通相关业务以外，还负责取缔交通违法行为。在首尔市，交通警察经常现身交通乱点或容易堵车的交叉路口等路段。在维持交通秩序的同时，如果发现违法行为，交通警察用手势或吹口哨的方式拦截车辆，让车辆停靠在路边接受调查。交通警察要求驾驶员出示驾照，按照违章种类，如超速、闯红灯、不系安全带、违章停车等，给驾驶员开具罚单。罚单上注明违章种类、扣分与罚款信息，驾驶员必须在指定的日期内交罚款。

交通改革后的韩国城市虽然交通繁忙，却也井然有序，几乎看不到堵车现象，更看不到十字路口挥舞指挥棒的交警，这得益于韩国引入的自动智能智慧执法系统，汽车的运行全靠自动明灭的红绿灯来控制。韩国交通管理工作全部由电子计算机控制，对交通状况实施一天24小时不间断的监控，所有车辆在交通信号灯的指挥下穿梭来往，一旦有人违章行车，监控会“毫不留情”地记录下来。接下来，对违章司机不只是罚款、扣分，还要进学习班，或者扣1～3个月驾证等严厉执法，因此，没有哪个司机会因逞一时之快而自找麻烦。

除此之外，每到春节等节日，高速公路上的交通量大增，警方会出动巡逻车，在高速公路上严查相关交管部门的管理难点：如违法占用应急车道、阻碍其他车辆行驶的赌气驾驶违章车辆等。另外，韩国大城市的警方，还经常不分时间与地点，大力开展酒后驾车行为的重点检查行动。为此，警察厅除了安排警察在不同地点展开检查行动以外，还让各区的警察局展开接力检查行动，比如在傍晚，麻浦警察局开展酒后驾车取缔行动，接着由附近的永登浦与九老警察局先后开展取缔行动。

3.市区无车日行动。

市区无车日倡议，是一项基于公民自愿参与的运动，旨在倡导、引导减少驾驶并更多地使用公共交通工具。报名参加该计划的车主，承诺在周一至周五之间每周使用其他形式的交通工具。警方向参与车辆发放电子标签，以便通过遍布全市的射频识别系统（RFID）监控其合规性，任何在首尔市注册的座位少于10个的非商用车都可以加入，包括租赁汽车。为防止交通状况恶化，考虑到以上这些情况，无车日行动计划的实施对缓解拥堵产生重大影响。

此外，市区无车日倡议，也是首尔市针对市中心空气质量逐渐恶化情况的一项有益改革措施。首尔市车辆排放物占空气污染的78%，与纽约、伦敦、巴黎等发达国家大城市相比，细尘物品和二氧化氮的浓度分别高出1.8至3.5倍和1.2至1.7倍。城市中心这种恶劣的空气质量，造成的社会损失估计约为10万亿韩元（折合约522亿元人民币）。

城市无车日活动，由首尔市交通部门的禁驾日团队实施。小组工作成员分别负责建立和运营电子识别设施（RFID）、制定和实施参与者激励措施以及现场检查和推广等工作。对于无车日行动参与者的激励措施主要有：降低汽车税；指定公共停车场的折扣；南山隧道通行费折扣；在离家较近的区域优先停车。除上述措施外，政府还通过一系列激励措施奖励他们致力于减少汽车使用，如减少拥堵税；加油站折扣；折扣维修服务；免费洗车；每月保险金折扣；社会折扣，包括餐厅、自行车租赁、书店等。

五、首尔市交通治理几点成效总结

韩国首尔市城市交通治理的主要经验，大致有以下几方面：

首先，科学规划是根本。例如，建立科学的路面与地下交通管理体系，完善城市主干交通网，全面改善公交服务质量。大力推行车辆电子收费卡和交通“一卡通”以减少交通出行时间，优化公交线路，引进站台车辆到达时间预报系统、扩建公交专用道等。首尔市将公交车道按照运营路途远近分成不同颜色以“各行其道”，同时根据地势将道路“消弯取直”，缩短路途就等于减少了堵塞的机会和出行时间。

在首尔市交通讯息中心可以看到，每天24小时都有工作人员通过电脑监控着全市的路面交通状况，及时对全市的公交车辆行驶状态、线路车间距和载客量等进行实时监控。每一辆公交车都安装了全球定位系统，在全市联网的监控下，中心可以检测到车辆出入站台时间、前后车间距、车上乘客数量等，从而能够实时掌握车流的状态和各条道路的情况，灵活调配车辆。

其次，呼吁民众自觉参与无车日或限行日活动。首尔市没有采取强制性限号措施，而是倡导公民自愿参加“每周一个工作日不开车”活动。选择参与“自限”的私家车主在前车窗贴上电子识别标签接受检查。交管部门对参加且遵守限行规定的车主提供优惠措施，如减少汽车税、油费、停车费、洗车费等。官方的统计表明，30%以上的私家車主参与到这一倡议中来。

再次，切实保障城市高效有序停车。许多韩国人在谈到城市交通堵塞时认为，停车难是造成城市交通堵塞的一个重要原因。因此，韩国有关部门着重解决住宅和城区停车难状况。要求新建的小区设立地下停车场，并建立各地区的停车管理体系。还引入了自动泊车系统，为加强办公区和交通阻塞区域的停车管理。在兴建地下停车场的同时，城区一些闹市区还修建了“立体式”停车楼，极大地节省了有限的空间。为鼓励市民乘坐市区公共交通工具，在首尔等大城市的城郊接合部修建了大型停车场，人们将私家车存在地下停车场，转乘公交车进城，极大地减轻了城市交通压力。

最后，创造“以人为本”的安全交通环境。建设舒适的人行道，长期不懈地进行交通安全宣传。过去韩国人开快车、抢占公交车道、闯红灯等现象比较普遍。鉴于此，交管部门和媒体开展了交通法规教育，尤其是媒体通过撰写评论文章、拍摄交通事故专题片等，为倡导文明礼貌驾驶发挥了积极作用。在首尔市和其他城市，几乎见不到私家车抢占公交线路的现象。路过人行横道，车辆总是礼让行人。此外，首尔市也没有“官车”“特权车”抢道，或者非机动车和行人与机动车争道现象，无形中为公共交通畅行创造了条件。

总而言之，首尔市交通治理成效，缘于城市各方共同努力、有机协同治理下的成果，也得益于人与科技互相协调。当然，韩国的交通状况并非完美，交通拥堵现象还是时有发生，尤其是在周末或节假日期间，韩国人喜欢携家带口外出购物、旅行等，不仅市区堵塞现象比较严重，而且城市间的旅行也往往因堵车而举步维艰。因此，彻底解决交通堵塞问题，依然任重道远。

（作者单位：青岛理工大学）

（责任编辑：张敏娇）