国有企业集团全面预算管理的难点问题及改进建议——以Z集团为例

李沛霖 广州珠江实业集团有限公司

引言

Z 集团是华南地区大型国有企业集团，有40 余年发展历史，以城市更新与房地产、工程服务、城市服务为三大业务板块，业务范围涵盖土地整备、房产开发、产业园投资运营、租赁住房、工程咨询、勘察设计、施工监理、总包建设、建筑装修、商业经营、物业服务、大型体育场馆运营管理、健康养老等。合并范围内有近300 家子企业，企业管理层级达六级。经过多年探索，Z集团逐步建立起一套符合自身特点的全面预算管理模式，但要真正实现支撑战略发展、最大化优化资源配置功能，仍有难点问题亟待解决。

一、国有企业集团全面预算管理概述

全面预算管理是企业以发展战略为出发点，在充分考虑未来发展环境变化的前提下，通过合理预计预算期内企业资源能力、生产经营活动、筹融资行为等，确定预算期内企业整体和各子经营主体的经营管理目标，并围绕预算目标进行财务控制、监督、分析、调整、考核的一系列管理过程。

对国有企业集团而言，全面预算管理向上衔接企业发展战略，向下牵引各层级下属企业围绕发展战略开展经营活动，横向贯通企业经营管理的各个环节，对企业实现资源优化配置、高质量可持续发展至关重要。

二、Z集团全面预算管理的现状

（一）全面预算管理组织体系

集团董事会是Z 集团预算管理决策机构，董事会下设预算管理委员会，负责拟定预算编制和管理的原则及目标，对预算方案进行研究并提出建议。全面预算管理综合办公室（非常设机构）是Z 集团预算日常管理机构，由集团总经理、相关分管领导及各相关职能部门负责人组成，负责组织预算编制、监督预算执行、实施预算考核等。集团公司各部门和二级子企业是Z 集团重点预算编制和执行主体。

（二）全面预算编制流程

Z 集团预算编制通常开始于上一年10 月，实行“两上两下”的编制程序，采用“分级编制、逐级汇总”的编制模式。首先，集团经营管理部门制定并下发经营目标建议值，集团财务部门编制预算统一套表，集团各部门、子企业根据经营目标建议值和预算统一套表编制并上报预算预报。然后，全面预算管理综合办公室组织预算沟通会，由集团各部门共同开展预算审核，并将审核意见下发各预算编制主体。接着，各预算编制主体根据审核意见修改预算方案，上报正式预算。集团财务部门编制合并预算报表并经董事会审议通过后，下发预算目标。

（三）全面预算主要内容

Z 集团全面预算主要内容包括业务预算、投资预算、筹资预算、财务预算。其中，业务预算应包括主要业务经营预算、主要业务损益预算、对外捐赠支出等预算；投资预算包括固定资产投资、股权投资、金融工具投资预算；筹资预算包括负债筹资和股权筹资预算；财务预算包括人工成本预算、成本费用预算、利润表预算、资产负债表预算、现金流量预算等。

（四）全面预算执行监控

集团下发预算目标后，各二级公司根据预算目标组织预算分解，明确预算时间进度安排。各二级子公司每月向集团报送月度报表和预算执行分析报告，集团财务部门定期编写预算动态监控报告，识别重大风险并提出改进建议，并通过月度经营分析会议对年度预算执行情况进行监督和控制。

（五）全面预算考核评价

预算执行情况是Z 集团二级企业经营者业绩考核的重要内容之一。Z 集团每年与二级企业负责人签订《经营者业绩责任书》，明确年度预算目标和其他经营类指标。预算目标包括营业收入、利润总额、营业利润率、净资产收益率等。预算执行情况考核评分将影响二级企业负责人年度综合考评结果及其薪酬激励。

三、Z集团全面预算管理的难点问题

（一）纵向管理层级多，预算管控难以穿透

1.管理链条较长，科学决策难度大

Z 集团股权管理层级达到六级，实行“两上两下，分级编制、逐级汇总”的预算管控模式。由于上下级管理链条较长，分级授权机制不完善，信息不对称问题时有发生，集团总部无法及时了解下属企业经营环境变化，目标制定仅依据下属企业历史业绩，无法充分考虑其发展潜力和市场机遇，可能导致投入资源不足以支撑下属企业战略发展。而下属企业为了降低次年工作难度，通过低估收入或高估费用来压低当年业绩，忽略长期资本投入，造成预算松弛现象和经营短视化行为，不利于企业长远发展。同时，过长的管理链条导致预算执行弹性空间较小，一旦集团总部决策失误，就会给企业带来较大风险。

2.管理架构与股权架构有别，预算审核权责割裂

Z 集团预算严格按照股权架构层层汇总审核，但是Z 集团管理架构是基于业务划分，与股权架构不尽相同。例如，某二级子企业（甲企业）业务以工程服务业务为主，但也有少量地产开发业务，其地产开发业务受另一主营地产开发业务的二级子企业（乙企业）管理，这就导致预算编制与审核时，甲企业对其股权架构下地产开发业务经营管理实际参与程度不高，了解不深入，也就无法提出合理有效的管控建议，预算审核失去意义。

3.下属企业生命周期、功能定位、业务特性多样，预算考核缺乏差异化考量

Z 集团对下属企业财务预算考核指标主要为年度收入和利润，从过去实践来看，对提升企业盈利能力、促进业绩稳步增长起到了积极作用。但是，不同生命周期、功能定位、业务特性的企业资源禀赋不同，面临的机遇与挑战不同，全面预算管控重点也不同。从企业生命周期考虑，Z 集团下属健康养老业务处于初创期，收入、利润指标可能无法反映其真实的发展潜力和发展程度；而地产开发业务处于深度转型期，若过于关注发展规模，可能导致盲目投资和资源浪费。从企业功能定位考虑，国企部分下属单元通常兼具社会公益属性，Z 集团下属租赁保障房业务、体育场馆运营业务等，其战略目的是彰显国企担当，突出社会效益，因此，收入、利润等指标无法与其战略目标相衔接。从业务特性角度考虑，若仅对产业园投资等长周期项目设置年度考核目标，可能导致其经营短视行为。由于Z 集团预算考核指标并未区分不同发展阶段、功能定位和业务特性的子企业，对处于起步阶段企业、长周期企业、准公益类企业的科学牵引作用不明显。

（二）横向管理幅度宽，业财预算难以融合

1.跨部门协同不足，未充分发挥顶层战略统筹功能

在目标制定过程中，Z 集团虽然以经营目标建议值为起点，考虑了战略相关因素，但是战略指导作用有限。一方面，由于业务范围广，管理幅度大，为了便于专业化管理，Z 集团设置了较多职能部门，其中战略管理、经营计划管理和预算管理的主体责任分布于集团不同职能部门当中，因为交流机制不健全，各部门联动协同不足，导致基于集团整体的资源分析和顶层统筹不够，预算的战略牵引力较弱。另一方面，Z 集团虽然制定了长期战略规划及年度分解目标，但并未逐年检视内外部环境和企业内部资源，当环境发生较大变化时，企业预算目标与集团战略规划发生较大偏差。

2.行业跨度大，业财数据关联松散

由于Z 集团各板块业务规范化建设不足、基础数据分析整理不够，业务系统与财务系统尚未打通，各方对于报送口径理解经常存在差异，各系统内大量数据沉淀未被充分利用，形成数据孤岛，业财数据关联松散，无法为预算的合理制定和监督提供支持。同时，由于行业特性不一样，各业务板块核算二三级科目设置差异较大，且预算科目基于管理需要，其设置可能无法与核算一一对应，例如房地产板块的销售费用，根据业务关联性，佣金类销售费用和收入结转相关性高，而非佣金类销售费用与合约销售额相关性高，因此预算主要从这两个维度来编制；但核算上，仅佣金就分布于委托代销手续费、销售服务费、外部销售佣金等不同科目，与预算管理需求无法完全对应。财务核算维度和精度与预算管理不一致，不利于预算管理历史数据的对标参照和日常预算执行情况的跟踪考核。

（三）信息化水平低，横纵协同效应难以发挥

预算编制方面，各部门、各企业填报预算过程主要依赖人工填表、excel 汇总，导致预算编制工作量大，但效率和准确性有待加强。同时，由于业财数据无法实现集成共享，集团总部难以盘清整体资源，也就无法充分挖掘整合收益，科学统筹资源配置。预算执行方面，成本费用无法通过系统自动控制，需依赖人工定期核查，导致预算刚性约束不足。预算监督方面，无法实现实时监测并及时追溯预算执行偏差，加之财务人员大部分时间运用于汇总加工，导致预算管理时效性不强，预算分析深度和精度不够。

四、Z集团全面预算管理改进建议

（一）重塑纵向管控体系，明确各级定位与权责界面

构建“总部-二级公司-重点项目”三级管控架构，结合各层级所处行业特点、发展阶段、管理能力、经营现状等要素，实行分类管控，采用“一企一策”的混合管控模式。对经营状况良好、市场化程度较高且运营能力较强的子公司，采用财务管控或战略管控模式；对处于发展初期、经营状况不佳需要集团大力扶持发展的子公司，采用运营管控模式。在明确管控定位、管控模式的基础上，梳理各层级战略定位与权责界面，并据此制定预算审核权限，通过明晰定位和权责界面，激发下属企业的自主性与创造性，避免总部因信息不对称或过度审核导致的决策失误；对部分管理架构与股权架构不一致的业务单元，预算审核与管理架构一致，确保权责利对等。

（二）加强横向联动协同，实现预算与战略紧密衔接

企业战略目标要通过战略目标和经营计划分解来实现，实施全面预算是实现战略规划和经营计划的工作抓手以及核心内容。所以，战略管理部门、经营管理部门和财务管理等部门在集团战略委员会、预算委员会的领导下通力合作，实现对顶层战略目标的逐级传导，以达到财务、战略、运营的协同联动，循序渐进地减弱或者消除不可控因素或者经营风险，共同促成企业战略目标达成。全面预算编制伊始，总部各部门要整体谋划、提前统筹，共同盘清集团资源能力和发展策略，充分挖掘资源整合潜力，为全面预算指引方向；预算审核过程中，经营计划部门要对财务预算的编制基础、业务假设进行详细审核；预算执行过程中，要建立各部门信息共享和定期沟通机制，跟踪下属企业预算完成风险事项，督促下属企业完成预算；当市场环境出现重大变化时，战略管理部门及时开展战略检视，适时调整长期目标，经营管理部门和财务部门相应调整经营计划和财务预算，从而保证预算管理的刚性约束和柔性调整，更好地适应市场变化。

（三）完善定额标准管理，夯实预算编制基础

一是加强不同业务板块基础业务数据、财务历史数据、行业对标数据整理分析，确定各板块经营指标可参照标准和管理定额，并将其列入预算执行、监督和考核体系当中；同时持续开展对标分析和业绩回顾，不断总结差异影响因素，优化各类指标标准。二是细化不同属性成本费用的定额标准。例如，费用管控区分可控性成本费用和非可控性成本费用，分析可控性成本费用驱动因素，细化预算编制模板；采用零基预算法确定差旅费、招待费等可控性费用，各级企业根据历年和预计出差和商务招待频次、出差或业务招待定额标准来编制和审核差旅费和招待费预算。三是逐步推进核算科目和预算科目一体化管理，从权责归属、业务关联性等维度统一科目体系，实现能根据预算管控重点归集财务数据，提高财务数据颗粒度，方便数据提取、跟踪和考核。

（四）加强信息化建设，提高全面预算管理质效

数字化转型是企业高质量发展的重要引擎，是构建创新驱动发展格局的有利抓手，将信息化与全面预算管理结合是大势所趋。可以通过建立业财数据共享中心，打破横向部门间的信息屏障，夯实基础预算数据，为预算的编制、审核提供便利。通过引入财务系统预算管理全流程信息化模块，将预算编制各环节套表数据、预算执行监控关键指标写入系统，从而提高预算编制效率，统一编制标准，提升编制质量，实现预算数据的自动收集、汇总和后期的分析对比，实时监控并纠正预算执行偏差，不断提高管理效能。

（五）优化预算考核体系，充分发挥预算科学导向作用

一是考核指标设置要突出高质量发展导向。增加对企业抗风险能力、投入产出效率、持续经营能力等考核指标，倒逼各级企业增加核心竞争力，推动企业长远发展。二是考核周期要长短结合。根据企业战略规划和长短期经营目标，将年度考核和任期考核相结合，引导企业关注长期目标达成。三是根据考核对象战略定位、业务特点和发展阶段实施分类考核，突出不同考核重点。例如，对于培育期企业突出资金风险控制，对于成长期企业突出成长性指标、经营效益指标；对成熟期企业要突出成本控制指标；对于公益类业务，设置公益项目投资进度等社会贡献类指标。

结语

国有企业集团成员的多元性及复杂性导致其全面预算管理面临纵向管控、横向融合及横纵协同方面的巨大挑战。国有企业集团应通过重塑纵向管控体系、加强跨部门横向联动、完善定额标准管理、加强信息化建设、优化预算考核体系等举措，持续改进全面预算管理体系，助力集团整体战略目标达成。