本体保护到综合治理：我国水下文物保护法治进路的思考——兼谈《保护水下文化遗产公约》最佳实践名录的启示

刘丽娜（西安交通大学法学院 陕西西安 710049）

刘家沂（天津大学海洋战略研究所 天津 300350）

联合国教科文组织（UNESCO）称，海底是世界上最大的博物馆，蕴藏着数量众多的水下遗存。国际社会对水下文化遗产法律保护经历了由无到有，由文物本体保护到资源和谐发展的法治理念的转变。1982年《联合国海洋法公约》对水下文化遗产的保护并不够重视①《联合国海洋法公约》仅在第149条和303条涉及“海洋考古和历史文物”内容，但未明确其涵义也未给出具体的保护措施。第149条：在“区域”内发现的一切考古和历史文物，应为全人类的利益予以保存或处置，但应特别顾及来源国，或文化上的发源国，或历史和考古上的来源国的优先权利。第303条：（1）各国有义务保护在海洋发现的考古和历史性文物，并应为此目的进行合作。（2）为了控制这种文物的贩运，沿海国可在适用第三十三条时推定，未经沿海国许可将这些文物移出该条所指海域的海床，将造成在其领土或领海内对该条所指法律和规章的违反。（3）本条的任何规定不影响可辨认的物主的权利、打捞法或其他海事法规则，也不影响关于文化交流的法律和惯例。（4） 本条不妨害关于保护考古和历史性文物的其他国际协定和国际法规则。。为了更好地保护水下文化遗产，UNESCO于2001年通过了《保护水下文化遗产公约》（以下简称《水遗公约》)，并于2015年缔约国大会上确立水下文化遗产“最佳实践名录”制度。迄今，通过3次评选已有13项水下文化遗产入选“最佳实践名录”，这些案例蕴含了水下文化遗产与其他海洋资源、社会经济和谐发展的治理理念，也是《联合国2030年可持续发展议程》“海洋资源促进可持续发展”的体现。

本文以2022年新修订《水下文物保护管理条例》（以下简称新修《水下条例》）新增法律内容入手，分析我国水下文物保护工作面临的新机遇；通过评析UNESCO水下文化遗产“最佳实践”案例，以及水下文化遗产作为海洋文化资源在可持续发展中的国际法实践，提出我国水下文物保护的法治道路。

一、我国水下文物保护面临的新机遇

我国有1.8万千米的海岸线，6500余个海岛、1.4万千米的海岛岸线和丰富的内陆水域，有种类多样、数量巨大的水下文物。20世纪80年代，我国分别制定了保护水下文物和保护海洋环境、水资源的法律法规，但并未考虑相互间的表里相依。随着改革开放的深入，经济的飞速发展引发一系列因水资源开发而造成的环境破坏，遏制了地方经济发展。为了保护海洋环境及其他自然、生物资源，合理开发利用水资源，国务院于1982年颁布《海洋环境法》、1988年颁布《水法》等。为了保护“具有历史、艺术和科学价值的人类文化遗产”②《水下文物保护管理条例》第二条第一款。，规范水下文物保护工作的管理，1989年国务院颁布《水下文物保护管理条例》，水下文物保护工作步入有法可依的有序发展阶段，成为当时全球少数制定 “水下文物”保护专门法规的国家。

《水下条例》实施30年以来，水下文物保护工作发生了令人瞩目的变化，海洋资源和水下文物保护的关系也日益密切。2022年新修《水下条例》为水下文物保护工作提供了全新的法律保障，法治理念从对文物本体保护转变为综合治理。

（一）确立综合治理的主体

新修《水下条例》明确了需从海域整体使用中考虑水下文物保护工作。水下文物和海底自然资源、渔业资源一样，都属于海洋资源。2013年修订《渔业法》、2018年修订《港口法》时，在保护渔业资源、维护港口安全与经营秩序的同时，就已注意到水下文物资源的保护。新修《水下条例》第四条第二款规定：“县级以上人民政府其他有关部门在各自职责范围内，负责有关水下文物保护工作”，明确了文物主管部门是水下文物保护的管理机构，并依托行政区，采取属地管理。这里“职责范围内”的表述充分考虑到近年来相关法律法规的新变化。海洋管理部门等在海域使用时，渔业部门和港口管理部门在渔业发展和港口经营时，军事部门在军事用海时，都需重视水下文物资源保护等。由此来看，新修《水下条例》充分体现了水下文物综合治理的特点[1]。

（二）明确综合治理的客体

水下文物的考古调查、勘探、发掘活动与其他涉海活动相互影响，只有建立协商机制，才能确保水下文物保护工作的顺利进行。作为海洋文化资源，水下文物和其他水下自然资源、生物资源伴生共存。因此，应以综合治理、整体保护、协调发展为目标，制定保护和管理内容。1999年修订《海洋环境保护法》时，已经注意到其保护对象包括“有重大科学文化价值的海洋自然历史遗迹和自然景观”“具有重大科学文化价值的海洋自然遗迹所在区域”。2002年生效的《海域使用管理法》也提出在促进海域的合理开发与可持续利用时，应注意各类海域使用的管理，维护国家的海域所有权和海域使用权人的合法权益。海域使用的划分明确了因水下文物保护的需要而使用海域的功能。如在航道维护、海上交通、军事用海区域进行水下文物保护时，不可避免需通过与相关机构协商后决定③从历史看，海上丝绸之路的商船因恶劣天气而沉没在古航道，二战的战舰还未离港就被击沉在古港口附近，这些沉船是我国最为常见的水下文物，常在现代航道、港口附近被发现。根据《海域使用管理法》海洋功能区划分，有可能在军事用海海域中发现水下文物。根据《海域使用管理法》第十一条，海域可分为：“（一）按照海域的区位、自然资源和自然环境等自然属性，科学确定海域功能；（二）根据经济和社会发展的需要，统筹安排各有关行业用海；（三）保护和改善生态环境，保障海域可持续利用，促进海洋经济的发展；（四）保障海上交通安全；（五）保障国防安全，保证军事用海需要。”。因此，新修《水下条例》第七条增加了“划定和调整水下文物保护区时，应当征求有关部门和水域使用权人的意见，听取专家和公众的意见，涉及军事管理区和军事用海的还应当征求有关军事机关的意见”。明确了水下文物作为一种海洋资源，应是海洋综合治理的客体范围，需通过协商机制解决水下文物保护区划定、调整。

（三）增加综合治理的新内容

新修《水下条例》增加了充分发挥水下文物作用的条款。第十六条特别强调了作为中华优秀传统文化的水下文物，应充分发挥其作用④《水下文物保护管理条例》第十六条：文物主管部门、文物收藏单位等应当通过举办展览、开放参观、科学研究等方式，充分发挥水下文物的作用，加强中华优秀传统文化、水下文物保护法律制度等的宣传教育，提高全社会水下文物保护意识和参与水下文物保护的积极性。。那么采取什么方式使沉没于水下的文物发挥作用，如何落实新增的“开放参观”的展示方式？哪些是有效的“中华优秀传统文化的宣传教育”措施？尤其是，如何在发挥其作用的同时，不损害其他水下资源，并与地方经济协调发展，这都是新时代水下文物综合治理的新要求。

二、水下文化遗产保护的国际法新实践

UNESCO确立的水下文化遗产“最佳实践名录”制度由《水遗公约》缔约国提交本国水下文化遗产项目申请，公约科学和技术咨询机构⑤科学和技术咨询机构（STAB）是根据《保护水下文化遗产公约》的科学与技术专业委员会的建议，就科学或技术问题向公约缔约国提供协助。通常该机构每年召开一次会议，同时也通过特派团或线上方式开展工作。（以下简称“STAB”）对项目进行审查评估⑥遴选水下文化遗产最佳实践项目的标准有四点：第一，遗产应符合《水遗公约》第1条中对水下遗产的定义，或至少100年并根据该国法律认定为水下遗产；第二，该遗产受到良好的法律保护尤其是在践行法律保护层面；第三，遗产受到尊重并允许非侵入式的访问；第四，遗产有可持续性管理体系。详见：https://en.unesco.org/underwater-heritage/best-practices。，缔约国大会审议批准，遴选出最具水下文化遗产保护精神，提升公众认知的实践项目。2017、2019、2021年进行了三次评选，共有13个项目入选“最佳实践名录⑦联合国教科文组织.水下遗产最佳实践案例[EB / OL].[2022-11-15]https://en.unesco.org/underwater-heritage/best-practices。”（见表1、图1）。

表1 联合国教科文组织水下文化遗产“最佳实践名录”入选项目

图1 “最佳实践”项目分布图 （作者绘制部分内容，资料来源：https://en.unesco.org/underwater-heritage）

（一）重视海洋文化资源的特殊性，水下文化遗产受到专门法律保护

有4个项目都是将水下文化遗产作为海洋文化资源，以其富有特色的法律制度入选“最佳实践名录”。

首先，鼓励通过法律确保水下文化遗产纳入海洋综合管理，明确进行水下文化遗产考古、保护及管理的权利。“安达卢西亚水下文化遗产保护项目”2017年入选是因为西班牙政府通过制定专项法规，保障该地区水下文化遗产的保护。如《历史遗产法（1985年6月25日第16/1985号法案）》《安达卢西亚历史遗产法（2007年11月26日第14/2007号法案）》。根据法律规定，安达卢西亚地区的水下文化遗产所在区域可分为考古保护区（Archaeological Zones）和考古预留区（Archaeological Reserves），区域内限制可能对水下文化遗产产生不利影响的建设活动（如海洋环境下开展大型基础设施工程）。截至2009年，安达卢西亚地区有56个水域被登记为水下考古区。葡萄牙《文化遗产基本法（107/2001）》[2]规定，国家海事局及港务局有保护、监管所在辖区水下文化遗产的责任，为入选的“卡斯凯斯（Cascais）水下文化遗产保护项目”及“亚速尔群岛（Azores）水下文化遗产保护项目”提供了有力的法律保障。

其次，鼓励以法律形式制定符合本国国情的“水下文化遗产”定义及保护范围。根据葡萄牙《第164/97号关于水下考古活动的法令》规定[3]，水下文化遗产不以是否沉没100年，而是以遗产的文化价值及其与周围环境的关系作为认定的依据，因为水下文化遗产价值体现着海洋共同体的记忆和身份，这比年代更为重要。“卡斯凯斯水下文化遗产保护项目”及“亚速尔群岛水下文化遗产保护项目”皆因具有丰富的海洋文化资源价值分别于2017、2019年入选“最佳实践名录”。西班牙国家水下考古博物馆（ARQUA）于2009年联合专家出台《西班牙水下文化遗产绿皮书》，通过制定水下文化遗产保护指导方针和方案，实现国家保护和发展水下文化遗产的计划和目标。绿皮书以海洋资源管理为目标，提供了水下考古规范、法律政策、出水文物登记制度、国际合作等内容。

最后，体现水下文化遗产作为特殊的海洋资源，受到各国司法保护。水下文化遗产因其易受环境影响，与其他海洋资源伴生的特点，成为文化遗产中极为特殊的一类。西班牙“梅赛德斯号（Mercedes）沉船保护项目”2019年入选是基于其深刻地体现着以司法途径与破坏水下文化遗产的行为作斗争的精神。2012年西班牙结束了与美国奥德赛（Odyssey）海洋探险公司（打捞者）长达五年的诉讼，成功赢回梅赛德斯号沉船及船货⑧参见：Odyssey Marine Exploration, Inc.v.Unidentified Shipwrecked Vessel, 657 F.3d 1159, 1169 -70 (11th Cir 2011)。。西班牙将沉船沉货妥善保护并向公众进行宣传展示。该项目在国际范围打击了商业打捞水下遗产的非法活动，以司法途径有效地解决了沉船所有权问题。

（二）贯彻原址保护首选与公众参与并行

《水遗公约》第二条⑨《保护水下文化遗产公约》第二条第五款：在允许或进行任何开发水下文化遗产的活动之前，就地保护应作为首选。规定，对水下文化遗产采取原址保护首选原则并指出此原则并不阻碍对水下文化遗产的发掘研究和参观访问。原址保护，指在文化遗产发现的原始位置保存遗产，最大可能保留考古遗址原真性同时尽可能避免文化遗产损坏。其体现了生态保护优先的原则，通过维持水下生态系统的结构，以潜水访问等方式，提高水下文化遗产生态服务功能，实现生态过程的良性循环。

现有“最佳实践”项目中，有三种原址保护与公众参与并行的方式，在保护遗产本体的同时，最大可能提高公众对遗产的认识。第一类是2017年入选的西班牙Cap del Vol 和Cala Cativa 沉船，以及Deltebre I 沉船保护项目⑩。考虑到这3艘沉船是木材船身，西班牙采取了以沙石覆盖沉船遗址，使其免受自然和人为侵害的原址保护方式。当进行考古发掘时，这层保护的沙石会被移除，在提取研究所需材料后则会重新覆盖。此外，即使在考古发掘期间，沉船所在水域也并不封闭，公众在获得许可后仍可以进行潜水。第二类是同年入选的西班牙The Bou Ferrer 沉船。沉船组装了三层构造的保护层⑪The Bou Ferrer沉船位于西班牙阿利坎特省比利亚霍约萨市（Villajoyosa），为了保护该沉船组装了三层构造的保护层。第一层即初始保护层由覆盖250米的重叠的渔网组成；第二层是作为框架的镀锌钢互锁系统以及其支撑的金属格栅系统，并在此框架上固定金属链条以及与链条相连接的混凝土块；第三保护层则是根据前两层保护层的重量所加载的链条。详见：https://www.bouferrer.org/en。。这种方式既有效阻止了偷盗者进入遗址，亦可在拆除保护设施后对沉船进行发掘研究，特别是这种保护层本身不会对沉船或者沉船周边环境造成威胁，也不影响公众通过潜水的方式对沉船遗址进行参观。这是西班牙唯一向公众开放的考古沉船。第三类是2017年入选的墨西哥“托卢卡（Nevado de Toluca）文化遗产融入当地社区项目”⑫自2007年以来，“托卢卡河水下考古”项目一直在开展研究这个重要的水下遗址。随着时间的推移，人类与火山的相互作用已通过沉积在山上不同地方的物质文化遗产记录下来，尤其是在水下。沉积在湖泊中的考古材料保存完好，以有机元素为特征。详见：www.inah.gob.mx/es/.。。遗存位于墨西哥的第四高峰米托卢卡死火山口内海拔4200米处的太阳湖及月亮湖内。由于湖泊海拔高、能见度等原因，采取了封闭的原址保护方式，公众不允许以任何方式下潜，或进行参观访问。当地保护机构通过展览、宣传等方式增进公众对水下遗存的了解。

（三）确立水下文化遗产保护新模式：分级、动态保护与长效监测

“最佳实践名录”还体现出重视水下文化遗产的长效监测和动态保护模式。在摸清水下文化遗产数量、分布等信息的基础上，形成清晰完备的水下文化遗产数据库；对水下文化遗产项目建立常规监测管理模式；逐步形成合适、持续地分级动态水下文化遗产保护模式。

首先，形成分级保护模式。如，2019年入选的“墨西哥新克罗（Chinchorro）海岸水下文化遗产保护项目”。墨西哥国家人类学与历史研究所（INAH）水下考古学处自2006年开始对该地区水下文化资源数据库中记录的69处水下遗址进行调查评估。根据不同遗址所需保护程度及迫切性，制定并实施相应的保护措施，为该地区的水下文化遗产保护建立了动态的、分级的、持续保护机制⑬以水下文化遗产的完整性、年代和受到的威胁程度为评估标准，认定11处水下文化遗产需要在短期（一至五年）内特别保护，19处水下文化遗产在五到十年之间需要注意采取保护措施。其他39处水下文化遗产目前情况相对较好，其评估结果表明需要持续监控（包括检查访问和照相记录）以评估保存或调整措施条件，并在需要时实施相应的保护措施。详见：https://mediateca.inah.gob.mx/repositorio/islandora/object/documental:14。。

其次，明确多方协作是“最佳实践”体现出的新要求。如，葡萄牙为保护卡斯凯斯地区的水下文化遗产形成了多部门、多学科人员共同参与、分工明确的常规管理模式⑭卡斯凯斯（Cascais）市议会确保水下遗产勘探和监测工作，文化遗产总署负责授权水下考古工作，国家海事局负责授权水下环境中使用的方法和设备（主要关注的是潜水和研究人员的安全）以及监督和利用海事警察可用的手段保护已识别和绘制的地点。详见http://www.cm-cascais.pt/museumar/nclarqsub_eng.html。：水下文化遗产由卡斯凯斯市议会、文化遗产总署和国家海事局、卡斯凯斯港务局共同管理，分工负责。水下文化遗产保护状况年度检查由考古学家、历史学家、保护人员、生物学家和海洋工程师组成的跨学科团队负责，审查现场保护措施，遗产面临威胁及其保护状况信息。水下文化遗产监测由卡斯凯斯市议会主导，海军学校、海军研究中心、国王卡洛斯海洋博物馆、高校及上述跨学科团队共同参与。再如，2019年入选的法国“阿尔勒罗纳河3号沉船（Arles-Rhône 3）”⑮罗纳河3号沉船，位于法国阿尔勒市罗纳河一处古港口附近，是罗马时期运输大理石的内河船只。沉船是整体打捞、分段切割、完整拼合。作业流程由框定沉船范围，逐层清理，系统记录并提取器物；据沉船长度、可用设备打捞能力，尤其是保护实验室所能整体处理船体的尺寸，人为切割、分段保护；由考古记录，船体重建、拼合展出等三个步骤组成。详见：丁见祥.评估与选择——沉船考古方法的初步讨论[J].边疆考古研究，2019，25（1）：301。的监测和日常管理。由于沉船对于气候变化、灰尘和生物改变等很敏感，因此常规管理包括了对船舶的持续监测。由古阿尔勒博物馆承担沉船监测、修复和保护工作，通过持续的定期监测的结果，有针对性进行修复工作⑯古阿尔勒博物馆保护与修复车间承担了沉船定期监测工作，船舶金属部件则由专业公司定期监测，利用3D沉船监测的特殊工具，并在数据库中记录修复操作过程以方便查阅。法国海事博物馆也参与监测和修复工作。详见：http://www.arles-antique.cg13.fr/mdaa_cg13/root/actualitesexpositions_chaland.html。。年度检查和常规管理还包括古船材料的保存、变形和可能的腐蚀等状况。

沉船的长效监测可通过建立水下文化遗产资源数据库，完善电子信息的方式而实现。相比陆上文化遗产，水下文化遗产的信息更难掌握。2004年西班牙官方创建了安达卢西亚文化财产管理和信息系统（MOSAICO），对该地区的900艘历史沉船进行系统化管理。同样进行水下文化遗产数据库管理的还有葡萄牙“卡斯凯斯水下文化遗产项目”。卡斯凯斯地区的水下文化遗产遗存时间长（最早追溯到罗马时代），分布广（在水下5～30米的不同深度），沉船构造、保存状况、历史价值等各不相同。为了促进对这些水下文化遗产的研究及保护，卡斯凯斯市开启了卡斯凯斯水下文化遗产信息库（又称考古图表）建设，在地理信息系统中编制水下文化遗产信息，记录该水域水下文化遗产数量、分布、保护情况及面临危险等。截至2017年申报时已记录了130个水下文化遗产考古和保护点。这种数据化管理模式不仅可以快速查询水下文化遗产信息，清晰地展示水下文化遗产数量、分布状况、历史信息等，更便于对水下文化遗产实施监控、保护，为更加合理规划和管理水下文化遗产保护项目提供可能。

（四）实现文化资源保护与地方经济发展的相得益彰

在经济建设中，资源的使用和保护、生态平衡，是关系未来发展的大问题。入选“最佳实践名录”的多个案例表明，水下文化遗产保护与经济发展可以实现相互促进、相得益彰。一方面通过打造旅游景观，建设博物馆等不同的活化利用水下文化遗产的方式促进经济增长；另一方面经济增长又促使更多财力物力投入水下文化遗产的保护，二者形成良性循环。

首先，开发丰富多样的水下文化遗产旅游活动。“墨西哥新克罗海岸水下文化遗产保护项目”开展多种公众活动让当地渔民、旅游经营者积极参与，提供力所能及的服务，如潜水课程、乘坐潜水艇等。选取一艘载有加农炮的沉船作为水下景观，允许并鼓励公众通过潜水的方式参观。再如，“斯洛文尼亚的卢布尔雅尼察河（Ljubljanica）项目”将卢布尔雅尼察河整体纳入遗产保护范围，针对该流域水下遗存状况采取不同保护措施，并开设了位于弗尔赫尼卡市（Vhrnika）中心的“卢布尔雅尼察河体验展览中心”。该中心位于斯洛文尼亚最受欢迎的两个旅游目的地首都卢布尔雅那和波斯多瓦那（Postojna）市之间，鼓励创意企业、公众积极参与有关水下文化遗产的旅游业发展，并与当地传统工艺结合，使公众成为保护遗产、振兴经济的重要力量。

其次，建设特色的“水下文化遗产博物馆”“水下考古公园”。例如，“法国阿尔勒罗纳河3号沉船保护项目”通过扩建博物馆展示沉船及其打捞物的方式，为博物馆带来更大知名度，同时对当地经济增长有积极促进作用。阿尔勒罗纳河3号沉船自2013年在古阿尔勒博物馆正式展览（并在该馆修复、监测），采用法语、英语和意大利语多种文字向来自世界各地的游客们解说这一国宝，为博物馆带来了更多的参观人数。截至2019年，博物馆参观人数较2013年增长了30%，在阿尔勒地区景点排名第一。再如，“墨西哥坎佩切水下考古博物馆项目”也是通过建造水下考古博物馆的方式将被淹没的水下文化遗产向公众分享、展示，并促进经济增长的良好示范⑰水下考古博物馆有两处馆址，一处位于San Jose el Alto市San Francisco de Campeche港口的18世纪堡垒，侧重于用展览的方式向公众展示水下文化遗产的收藏品。另一处位于坎佩切州莱尔马（Lerma）市的Playa Bonita地区，侧重于开展与游客的互动活动。。在博物馆，游客们可以通过潜水、玻璃底船游览等互动方式近距离接触水下遗存，吸引了世界各地游客前往。STAB副主席Xavier Nieto Prieto评价该项目是拉丁美洲和加勒比地区最重要的水下考古学项目之一。再如，“葡萄牙亚速尔群岛水下文化遗产保护项目”通过建设水下考古公园，积极扶持当地旅游业，有效地促进了当地经济的发展。当地政府选取了分布在8个岛屿上的30处水下文化遗产地作为水下旅程点供游客们参观访问。当地旅游局还加强与潜水旅游经营者合作并倡导使用透明玻璃底船，提高参观愉悦感。这些努力不仅鼓励并吸引公众参观群岛欣赏水下文化遗产，也促进了亚速尔群岛水下文化遗产的全面保护。此外，2021年入选的“西班牙国家水下考古博物馆（ARQUA）”⑱参见：UNESCO.Meeting of States Parties to the Convention on the Protection of the Underwater Cultural Heritage，Evaluation of the examples of best practices related to underwater cultural heritage, UCH/21/8.MSP/8, 2021：3。是西班牙水下文化遗产评估、研究、保存、保护的专门机构。它以提高公众对西班牙水下文化遗产的认识，促进其保护，加强其利用为己任。博物馆内展示了从马扎龙1号沉船、2号沉船（wrecks Mazarrón 1 and 2）到19世纪梅赛德斯号沉船在内的大量珍贵沉船、船货及其他水下文化遗产。

三、综合治理视域下我国水下文物保护的法治进路

为推进我国水下文物保护高质量发展，应尽快转变水下文物治理理念，通过四条进路逐步提高水下文物综合治理能力，推进文化强国和海洋强国战略目标的实现。

（一）通过法律提高治理效能

应通过专门立法或增设相应条款，提高对水下文物的治理效能；必要时可采取司法途径解决水下文物争议，维护权利。从西班牙《安达卢西亚历史遗产法》到葡萄牙特有的“水下文化遗产”定义，再到西班牙通过司法途径解决与美国的“梅赛德斯号沉船”争议，可见，对于具有重大考古、文化、科学价值的水下文化遗产，可通过专门立法、司法的方式予以特殊保护。

首先，在我国水下文物丰富水域，可为重点的水下文物制定单行条例或修订地方文物保护条例。例如，从2012年文化部出台《大运河遗产保护管理办法》，到2022年大运河沿岸的河北、浙江、绍兴、苏州等省市都相继出台针对大运河的管理办法。我国境内有不少蕴含重要且密集水下文物的水域，有的认定为“水下考古区”，如福建漳州水下考古区；有的认定为“水下文物保护区”，如“南澳I号”保护区。这些水下文物保护区域，须通过制定专项法律法规，确立以保护水下文化资源为目标，综合治理水域内文化资源与其他自然海洋资源的协调发展。地方还须根据所辖区域水下文物特点，在地方文物保护条例中，增设或修订现有水下文物保护内容，以适用新时代我国海洋开发的需求，如福建省、广东省、浙江省等⑲2008年《宁波市文物保护点保护条例》提出“水下文物埋藏区”概念；2009年《福建省文物保护管理条例》对水下文物进行专章规定；2014年《广东省实施<中华人民共和国文物保护法>办法》明确要求政府应公布“水下文物保护区”；同年颁布的《浙江省文物保护管理条例》规定了水下文物调查范围等内容。。必要时制定符合地方特色的水下文物保护条例。

（二）以适度性为治理原则

深海或水底的地理位置使得水下文物在遗址本体保护和活化利用两方面都困难重重。从西班牙、墨西哥的“最佳实践”项目的保护与利用措施来看，作为不可再生的海洋资源，水下文物既有精神属性又是物质存在，同样要保护其完整性、真实性，因此适度性成为水下文物治理新原则。

坚持“原址保护优先”的前提下，尽可能提高公众对水下文物的认识与参与，让水下文物保护进入公众视野。水下文物保护是促进地方经济发展、实现可持续发展目标的有效途径。新修《水下条例》第十六条增加了“应当通过举办展览、开放参观、科学研究等方式，充分发挥水下文物的作用”条款。2022年央视对福建漳州圣杯屿水下考古、“长江口二号”整体打捞的特别报道，就是公众参与的一种途径。首先，在评估水下文物状况前提下，采用多样化的水下文物的保护和活用方式，挖掘水下文物的多重价值、海洋文化内涵等，加快推动“文化+海洋”的发展模式。其次，地方应结合各自水下文物的特色文化内涵，发挥文创企业、融媒体、旅游等诸多优势，让水下文物为公众所知。

（三）以动态、分级保护与长效监测为治理手段

经过30多年的努力，我国水下文物保护管理工作已初步形成了从水下文物探测、考古发掘，再到出水文物保护、水下文物监测等一整套保护流程。首先，我国应在现有水下文物调查的基础上，建立水下文物资源信息数据库，进行动态管理，特别是对遗产本体及其周围环境的详细登录管理，为海洋开发、海洋资源保护打下基础。其次，细化水下文物资源保护的长效监测体系。通过“十二五”“十三五”水下文物调查工作，我国水下文物的探测范围从以沿海海域为主、近海海域为辅，发展为以沿海为核心、以近海为重点、启动内水、推进远海的全方位水下文物探测。水下文物保护的长效监测体系包括定期对遗产保存、环境保护等进行评估，长期、全面掌握水下文物状况信息，在此基础上采取适宜的修复、加固等保护工作。

（四）以协调发展为治理目标

葡萄牙亚速尔群岛打造水下考古公园、法国扩建博物馆保护阿尔勒罗纳河3号沉船等实践案例为新修《水下条例》“应充分发挥水下文物作用”提供了良好的阐释。我国在制定《水下条例》实施细则、地方相关文物保护法律规章时，应鼓励水下文物保护与地方经济的协同发展，增加水下文物保护资金、人力的投入条款内容。地方经济的发展又会反哺水下文物保护，从而形成协调发展的良性循环。应有更多如“南海I号”沉船保护的案例涌现⑳该沉船2007年整体打捞后被放置于广东阳江海陵岛的广东海上丝绸之路博物馆内，通过注入与原环境相同的海水将沉船保存在博物馆，一方面进行考古发掘，一方面对公众开放。在博物馆展出上千件出水文物，还通过VR技术让观众得以“穿越”回南宋身临其境体验“南海I号”出发、航行乃至沉没的过程。这种保护方式使得广东海上丝绸之路博物馆成为海陵岛最受关注的景点，也让108.9平方千米海陵岛成为中国最美十大岛屿。。

总之，应以协调发展为治理目标，提升我国水下文物保护的国际影响力。我国水下考古工作从开始就体现了国际交流和合作以及较高的保护水平㉑南海I号”沉船保护作为原址保护和公共参与的典范。我国1987年组建水下考古队开始就一直与国际水下遗产保护界保持交流和合作。从1995年组建中澳水下考古队对连江定海白礁一号沉船进行水下考古调查与发掘；再到2016年福建博物院考古研究所派专家前往非洲肯尼亚参与水下考古发掘工作等。重庆涪陵的白鹤梁博物馆被UNESCO誉为“保存完好的世界唯一古代水文站”，它以“无压容器”的保护方式，创造性地修建了世界唯一的全淹没式水下博物馆。。虽然目前我国尚未加入《水遗公约》，但应积极参与水下遗产国际组织在水下文化遗产考古、出水文物保护、法律制度等方面的交流；积极推广水下文物保护成功经验，传播中国的水下文明，提升水下文物保护国际化水平，进一步扩大中国在水下文物保护领域的国际话语权。

四、结语

沉船、人类遗存、淹没城镇村落等水下文物有时作为水下动植物稳定且长期的栖息环境长存百年；有时偏安在航道、河道、出海口等海上交通线路中而在今日的海域使用中被发现。这样独特的物理存在使得水下资源综合治理成为必然。水下文物保护和自然资源保护、渔业发展、海域使用、港口建设等息息相关。新修《水下条例》体现了我国水下文物从“本体保护”逐渐发展到“综合治理”的立法理念，也为水下文物保护工作提出了新的要求。水下文化遗产“最佳实践名录”作为UNESCO践行联合国《2030可持续发展议程》海洋资源促进可持续发展的典范，体现了文化遗产法律保护应秉承资源可持续发展的综合治理理念，为我国水下文物保护提供了借鉴。

为提升水下文物保护水平，推进水下文物工作高质量发展，我国应从四方面提高对水下文物的综合治理能力：逐步完善水下文物的立法内容；以适度性为治理原则；以动态分级保护与长效监测为治理手段；以协调发展为途径。通过提高我国的海洋开发的综合管理能力，进一步推进文化强国和海洋强国战略目标的实现。