江苏省造林绿化空间调查评估技术方法探析

郑 刚，唐 建，戎 慧

（1.江苏省森林资源监测中心，江苏南京 210036；2.苏州市林业站，江苏苏州 215001；3.南京市珍珠泉风景区服务中心，江苏南京 210031）

为深入贯彻习近平生态文明思想，坚决制止耕地“非农化”、防止耕地“非粮化”，按照《国务院办公厅关于科学绿化的指导意见》《江苏省人民政府办公厅关于科学绿化的实施意见》《自然资源部国家林业和草原局关于在国土空间规划中明确造林绿化空间的通知》（自然资发〔2021〕 198 号）要求，2022 年1 月，江苏省全面启动造林绿化空间调查评估工作[1-2]。江苏省作为以平原为主的省份，经多年大规模的造林绿化，绿色江苏建设成果丰硕。然而，随着国土资源自然禀赋、市场经济因素约束不断趋紧，及耕地“非农化”和“非粮化”政策要求，江苏省造林绿化空间拓展难度不断加大[3]。笔者根据江苏省实际，从调查评估范围、调查评估指标和技术方法步骤等角度，探索适宜的造林绿化空间调查评估技术方法，为科学落实规划造林绿化空间，确保实现规划期内森林覆盖率和林地保有量目标奠定坚实基础。

1 调查评估范围

1.1 国家层面下发的调查评估范围

国家层面以第三次全国国土调查（以下简称国土三调）及其变更调查成果确定的地类为基础，以增加森林覆盖率和新增造林地为目标，下发了三大类图斑作为江苏省调查评估范围，且必须进行全面评估。

1）灌木林地。国土三调灌木林地未细分，国家层面参照江苏省森林资源管理“一张图”林业地类，将国土灌木林地细分为特灌林地和其他灌木林地，并将已计入森林覆盖率的特灌林地图斑去除，仅将其他灌木林地图斑纳入调查评估范围。2）其他林地。国土三调其他林地未细分，国家层面参照江苏省森林资源管理“一张图”林业地类，将国土其他林地细分为疏林地、未成林地、采伐迹地、火烧迹地和苗圃地。由于未成林地已造林，苗圃地主要用于苗木培育，不宜进行造林，故仅将疏林地、采伐迹地、火烧迹地等图斑纳入调查评估范围。3）其他土地。国土三调其他土地包括空闲地、设施农用地、田坎、盐碱地、沙地、裸土地和裸岩石砾地7 个三级地类，国家层面仅将盐碱地、沙地、裸土地3 类其他土地图斑纳入调查评估范围。

据统计，国家层面下发的江苏省调查评估图斑面积合计28.51 万hm2（479 557 个图斑），包括灌木林地0.58 万hm2（2 432 个图斑），其他林地26.31 万hm2（476 435 个图斑），其他土地1.62 万hm2（690 个图斑）。

就江苏省而言，国家层面下发数据存在较多不足之处。1）森林资源管理“一张图”较为老旧。江苏省森林资源管理“一张图”是在2007—2009年江苏省林业调查成果基础上经逐年变更形成的，林业地类与实地存在较多不一致。因此，利用国土三调灌木林地和其他林地与江苏省森林资源管理“一张图”林业地类叠加分析，会造成大量评估图斑错删或漏删，无法科学开展造林绿化空间调查评估。2）对比方法缺乏科学性。国土三调灌木林地图斑仅去除了林业调查地类的特灌林地，国土三调其他林地仅去除了林业调查地类的未成林地和苗圃地。经分析，森林资源管理“一张图”林业地类的乔木林地和竹林地图斑与国土三调灌木林地和其他林地图斑存在大量重叠之处，造成了大量评估图斑的漏删，增加了调查评估工作量。3）国土三调其他林地中大量苗木林未删除。江苏省第三次国土调查主要数据公报显示，江苏省国土三调林地中的其他林地占63.57%[4]；而2007—2009 年江苏省林业调查和2015年江苏省林业调查成果中的其他林地占林地比例分别为10.49%和9.48%[5]。经分析，国土三调其他林地中的苗木林占比较大，国土调查主要按苗圃地调查，归为其他林地；按林业调查标准，苗木林基本划为有林地或未成林地。因此，存在大量已计入森林覆盖率测算的苗木林图斑未去除，增加了调查评估工作量。4）大量适宜造林图斑地块未纳入调查评估范围。江苏省造林绿化空间越来越小，而能为造林绿化提供空间的图斑地块，如城镇绿化、乡村绿化美化、通道绿化和农田防护林建设等，以及空闲地、田坎、裸岩石砾地和部分园地等适宜造林的非耕地，目前尚未纳入调查评估范围。

1.2 江苏省调查评估范围确定

按照合理安排绿化用地的要求，充分利用边角地、废弃地、盐碱地、未利用地，沿路、沿水、沿城、沿村、沿厂、沿田等沿边隙地，以及其他符合造林绿化政策要求的土地，相关部门依法合规确定7 种类型图斑作为江苏省调查评估范围，确保应评尽评，不随意错删或漏删调查评估图斑。

1）国土地类为非森林覆盖的灌木林地和其他林地图斑。提取国土三调所有灌木林地和其他林地图斑，并与近期开展的现实性强的小班优化更新初步成果进行叠加分析，初步去除其中植被覆盖类型为乔木林、竹林、特灌林、未成林和苗圃地的图斑地块，作为调查评估范围，减少评估调查工作量。2）国土地类为其他土地图斑。在国土下发的盐碱地、沙地、裸土地图斑基础上，将空闲地、田坎和裸岩石砾地3 类国土其他土地纳入调查评估范围。3）已退建的、有转换为林地可能的建设用地。对不符合国土空间规划或村庄规划的、有转换为林地可能的建设用地，纳入调查评估范围。4）坡度在25°以上的坡耕地。在完成耕地保有量前提下，将坡度在25°以上的坡耕地作为调查评估范围。5）经营水平不高的低效园地。将在国有林场、生态保护红线以内，以及坡度在25°以上的，森林资源管理“一张图”为林业部门管理的林地等经营水平偏低的国土低效园地，纳入调查评估范围。6）沿边隙地。根据江苏省平原地形特点，将沿路、沿水、沿城、沿村、沿厂、沿田等未纳入耕地后备资源的国土非耕地的沿边隙地纳入调查评估范围。7）其他适宜造林绿化土地。将其他相关地类中符合国家规定且适宜造林绿化的土地纳入调查评估范围，如因建设项目非法占用或毁林开垦的林地，废弃厂矿、污染立地和石质山地拟实施生态修复的绿化用地，农村土地综合整治后利用废弃闲置土地增加的村庄绿地，依法合规开展铁路、公路、河渠两侧和湖库周边等通道绿化建设用地，符合政策要求的高标准农田防护林地，结合城市更新采取拆违建绿、留白增绿等方式增加的城镇绿化用地等。

2 江苏省调查评估指标体系构建

造林绿化空间调查评估指标体系包括不适宜性和不规划两大类评估指标。根据《造林绿化空间调查评估技术方案》，不适宜性评估指标按照负面清单评估法分为土地前置评估条件和土地不适宜性指标2 类，共包括7 小类12 种类型。根据《规划造林绿化空间调查评估成果审核参考目录》，不规划评估指标包括7种类型指标。为达到切实符合实际的目的，笔者在国家调查评估指标基础上，构建了江苏省造林绿化空间调查评估指标体系。

2.1 不适宜性评估指标

根据江苏省实际，笔者将国家评估体系中土地前置评估条件和土地不适宜性2 类不适宜性评估指标，优化为2类6小类17种类型。

2.1.1 土地前置评估条件

在国家指标体系中的地类现状和限制地类2 小类基础上进行细化。1）地类现状。在国家指标体系中现状已造林和已作为建设用地的基础上，增加现状为推土状态，即虽尚未种植但有相关佐证材料的苗圃地，以及最新国土变更调查成果中现状地类已变为不宜造林的土地等2 种类型，共计4 种类型。2）限制地类。将国家指标体系中的5 种类型进一步优化为永久基本农田、其他现状耕地、耕地后备资源、城镇开发边界范围、已经明确选址的规划重大建设项目、其他规划建设用地、水利蓝线、自然保护区核心保护区，以及其他明确禁止造林土地等9 种类型，并在成果数据库“BEIZHU”字段中详细备注。

2.1.2 土地不适宜性指标

江苏省造林绿化的自然条件优越，将国家评估体系中的降水量和海拔2 项约束指标去除，并增加“盐碱化程度”因子，即目前造林技术条件无法进行造林绿化的重度盐碱化图斑。优化后的指标包括坡度、土层厚度、盐碱化程度和其他因子4小类4种类型。

2.2 不规划评估指标

在国家技术指标体系中，将现状耕地和2021 年、2022 年已恢复的耕地，已建、规划新建粮食生产功能区、高标准农田等区域范围内的块状图斑，坡度在25°以下且标注恢复属性的土地，耕地后备资源，自然保护地核心保护区，规划建设用地和其他不规划原因等7 种类型作为不规划评估指标。考虑到江苏省实际，将不规划评估指标优化为以下12种类型：1）“三区三线”划为永久基本农田；2）其他现状和已恢复的耕地；3）已建、规划新建粮食生产功能区、高标准农田等区域范围内的块状图斑；4）在坡度25°以下且标注为“即可恢复”和“工程恢复”的其他农用地；5）耕地后备资源；6）“三区三线”划为城镇开发边界范围；7）已经明确选址的规划重大建设项目；8）其他规划建设用地；9）水利蓝线；10）自然保护地核心保护区；11）村庄内部或房前屋后自留地上、村民委员会或农民明确无绿化造林意愿的图斑地块；12）其他不规划原因。

3 江苏省调查评估技术方法

参考国家调查评估工作步骤，笔者将江苏省造林绿化空间调查评估分为资料收集、评估底图制作、调查评估、成果质量控制及成果产出等步骤。

3.1 资料收集

为便于评估底图构建和调查评估，需要收集遥感影像、调查评估范围相关资料和相关档案成果资料。

3.1.1 遥感影像

江苏省调查评估依据“内业为主、外业为辅”的原则开展。综合考虑遥感影像空间分辨率、经济性和时效性等因素，要求各地采用当地植被生长季节接收的数据，北方地区一般为6—10 月，南方地区一般为5—12 月。影像分辨率要求亚米级卫片或航片，影像拍摄时间应在2020 年6 月后，确保影像纹理清晰、辨识度高。符合要求的遥感影像是调查评估的主要举证材料，也是成果审核的重点。

3.1.2 调查评估范围相关资料

各地自然资源部门和林业部门应以国土三调及最新年度的变更调查成果地类为基础，结合林业和自然资源日常管理档案资料，收集与7 种调查评估类型图斑相关的所有档案资料，不随意错删和漏删本应纳入调查评估的图斑，确保应收集尽收集，便于后期评估底图制作。

3.1.3 其他相关档案成果资料

收集用于对比分析和调查举证的其他档案成果资料，主要包括以下10 类：1）国土三调及最新年度变更调查成果；2）地形、土壤、水系、道路和铁路等基础数据；3）“三区三线”划定成果；4）森林资源管理“一张图”；5）林地范围内小班优化更新初步成果；6）国有林场、湿地公园和森林公园及其他自然保护地界线；7）国土空间生态修复专项规划、林业发展规划和林业重点工程任务等资料；8）城镇绿化、乡村绿化美化、通道绿化和农田防护林建设等相关资料；9）江苏省水利蓝线；10）其他相关数据。

3.2 底图制作

评估底图制作包括图斑补充和国土调查云底图生成。

3.2.1 图斑补充

各地利用地理信息系统软件对收集的调查评估范围内的相关资料与其他相关档案成果资料进行初步对比分析，将7 种调查评估类型图斑中，与国家下发图斑不重叠且不属于江苏省调查评估指标体系中17种不适宜性类型和12 种不规划类型的图斑纳入补充图斑，补充图斑须为适宜且纳入规划的图斑。因此，笔者将国家层面下发江苏的479 557 个28.51 万hm2图斑（国家层面下发的图斑必须调查评估）和补充图斑作为江苏省调查评估底图。

3.2.2 国土调查云底图生成

根据国家技术要求，国家层面下发的调查评估范围图斑中，调查评估结果为不适宜性图斑和不规划图斑，以及各省补充图斑皆须在国土调查云平台中提供照片、文件或影像截图等举证材料，故需在国土调查云中将国家下发图斑和补充图斑生成举证工作底图。

1）国土调查云账户准备。完成账户注册，并将相关账户加入“造林绿化空间调查”模块用户群组，完成业务权限授权。2）外业调查软件准备。“国土调查云专业版”或“国土调查云管理版”作为外业调查举证APP 软件。3）数据上传。利用“国土调查云数据制作工具”和“上传数据”功能，将经内业判读分析后的国家下发图斑和补充图斑更新上传至国土调查云平台，便于调查评估举证。4）任务核发。利用“任务核发”功能，将任务分发至调查评估人员，协同并行开展调查评估举证。

3.3 调查评估

依据“内业为主、外业为辅”的原则，按照江苏省调查评估指标体系，对国家下发图斑和补充图斑全部进行调查评估。

利用地理信息系统软件叠加其他相关档案成果资料，利用遥感影像进行遥感判读，并开展图斑相关属性因子内业调查。经内业叠加分析和遥感判读分析无法准确判断图斑属性的，应通过野外地面调查、无人机航拍等方式对图斑进行必要的实地调查，准确掌握图斑相关属性信息。通过内外业全面调查，填写图斑相关属性因子，对同一图斑具有不同属性信息的地块按技术要求进行切割并分别填写相关属性因子。根据调查结果开展评估，对图斑不适宜性和不规划进行评估，并对不适宜性和不规划的图斑填写相应的原因。

3.4 成果质量控制

3.4.1 质量控制程序

采用“县级自查—市级核查—省级检查—国家审核”的方式进行成果质量控制，并加大市级核查和市级汇总力度。

1）县级自查。县级自然资源和林草部门对调查评估成果进行100%自查并确认无误后，生成县级矢量数据库、统计表、自查报告和成果报告，报市级核查。2）市级核查。市级自然资源和林草部门对各县调查评估成果按不低于上报图斑数据量的5%进行抽查，抽查合格率大于95%方可将相关成果报省级检查。3）省级检查。省级自然资源和林草部门对各市调查评估成果按不低于上报图斑数据量的1%进行抽查，抽查合格率大于95%方可将相关成果提交国家技术组预审。4）国家审核。国家技术组反馈审核意见后，县级按审核意见修改完善成果，省级自然资源和林草部门汇总修改后的成果联合上报自然资源部及国家林业和草原局。

3.4.2 重点审核内容

采用软件检查和人工检查相结合方法，以内业审核为主，必要时对存疑图斑进行外业实地核实为辅方式开展成果质量控制。对调查评估成果完整性、规范性、合理性和准确性进行审核，按照江苏省调查评估指标体系，重点审核不适宜性图斑、不规划图斑和补充图斑的举证材料和属性因子填写情况。有一项不合格的，则为不合格成果，须补齐或修改后再进行检查。

1）成果完整性。成果数据库、统计表、质量检查报告、成果报告，以及国土调查云端照片、影像截图和文件等举证材料不可缺失，相关成果应符合统计和编写要求。2）成果规范性。文件命名规范，矢量数据库结构、数学基础、属性数据填写和图形拓扑关系等无误，能通过质量检查软件工具质检。江苏省调查评估指标体系在国家指标体系基础上进行了细化和优化，细化和优化类型未新编代码，因此仍按国家指标体系代码填写，但须在“BEIZHU”字段中按江苏省调查评估指标体系详细备注类型。3）成果合理性。对各类图斑调查评估标准是否合理进行检查，确保各类型图斑符合江苏省调查评估指标体系划分要求。国家层面要求不适宜性面积大于3 333 m2且超过图斑面积的5%时应分割图斑；考虑到江苏省造林地块图斑面积小、较为细碎的实际，若分割后图斑皆大于国土变更调查最小上图面积（一般为50 m2），原则上应分割图斑。4）成果准确性。图斑区划应与影像吻合，图斑面积计算准确，属性字段值与举证材料应一致，图表库应一致。

3.4.3 调查评估成果产出

各级成果检查无误后，按规定生成县级、市级和省级数据库、统计表、质量检查报告和成果报告。

4 结语

在分析国家层面下发的江苏省造林绿化空间调查评估范围存在较多不足的基础上，笔者根据江苏省造林绿化空间特点，明确了7 种类型图斑作为调查评估范围，构建了包含17 种不适宜性和12 种不规划评估指标类型的江苏省调查评估指标体系，详细探析了江苏省调查评估技术方法，为合理安排造林绿化空间提供了科学依据。江苏省造林绿化空间评估质量取决于县级单位重视程度和技术力量，自然资源部门和林业部门需通力协同配合，做好林业和自然资源档案资料的收集和处理，做好林业调查和自然资源调查工作有效衔接，才能确保造林绿化空间调查评估质量及国土空间规划“一张蓝图干到底”。