乡村振兴视域下山东省农业保险高质量发展路径探析

张鑫慧

（山东农业大学，山东泰安 271000）

农业是衡量一个国家或地区经济发展水平和社会稳定程度的重要产业，也是受自然灾害影响最大的产业。推广农业保险对分散和管理农业风险、稳定农业生产、助力农民增收、实现乡村振兴等具有重要的现实意义。为了发挥农业保险在山东省乡村振兴中的作用，本文从山东省农业保险的发展历程和取得的成就入手，探索山东省农业保险的发展现状，分析推行农业保险对国家、保险公司和投保农户的意义，总结农业保险对三方发挥的积极作用，并探究山东省农业保险目前存在的问题，整理归纳山东省农业保险未来发展的方向，提出促进山东省农业保险发展的对策建议。

1 发展历程和成就

1.1 发展历程

2006 年，山东省人民政府在章丘市、寿光市、临清市开展政策性农业保险试点工作，开创“政府引导、市场运作、自主自愿、协同推进”的特色农业保险发展之路。2020 年，山东省财政厅、发展和改革委员会等7部门印发《关于加快山东省农业保险高质量发展的实施意见的通知》，提出“力争到2022年，水稻、小麦、玉米3 大粮食作物保险覆盖率达到80%，农业保险深度（保费/第一产业增加值）逐步达到1%，农业保险密度（保费/农业从业人口）逐步达到500 元/人”“到2030 年，农业保险达到全国先进水平，实现由保成本向保收入的转变，建成‘多层次、广覆盖、可持续’的农业保险保障体系”等目标。《2020 年山东省国民经济和社会发展统计公报》显示，2020 年山东省农业保险保费收入达44.1 亿元，增长22.4%，为1 582.2 万户（次）农民提供1 119.7 亿元的风险保障。随着经济社会的发展，农业保险正逐渐成为提高农户抵御风险能力的“压舱石”，成为切实保障农民收入的“稳定器”。

1.2 成就

1.2.1 从单一物化保险向完全成本收入保险转变

山东省坚持以“低保障，广覆盖”为原则，打开了农业保险市场的大门。2006 年，山东省刚开始实施政策性农业保险试点时，保障范围只是作物生产的直接物化成本，保险类型仅包括玉米、小麦、奶牛和蔬菜大棚4个险种[1]。2019年，省级补贴险种达到44个，实施了完全成本类、收入类、指数类等保险创新试点。2021 年，山东省稳步开展农业大灾保险和小麦完全成本保险试点工作，目前已在50个产粮大县开展三大粮食作物大灾保险试点，在4 个县开展小麦完全成本保险试点，推动农业保险从保成本向保收入转变。同时，2022年最新修订的《山东省财政厅山东省发展和改革委员会等6 部门关于完善山东省地方优势特色农产品保险奖补政策的通知》中，进一步加大对地方优势特色农产品保险的支持力度，重点支持符合农业产业政策导向、具有一定产业规模、农户投保需求强烈的险种。这一转变使山东省农业保险保障范围扩大到覆盖直接物化成本、土地成本、人工成本及农产品价格异动带来的损失，不仅解决农民灾后损失、生产产量损失的补偿问题，对保持农民收入稳定、解决农民增产不增收问题等也起到了至关重要的作用。

1.2.2 从单一赔付保险向全程风险管理保险转变

以往，农业保险公司只负责在农户受灾报案后到现场进行查勘，测定保险标的的损失程度，然后根据保险协议的规定，对农户的损失进行赔偿。如今，部分地区的保险公司探索将农业保险服务从“事后理赔”向“事前防损”转变，构建“保防救赔”一体化的服务体系，取得了显著成效。例如，在山东省淄博市桓台县，保险公司加强对保险标的风险跟踪监测和指导，使用卫星遥感技术，定期对承保农作物拍摄遥感影像，通过影像与后台农作物生长模型做对比，实时监测农作物的长势情况，如有异常，及时开展补救工作[2]。与农户相比，保险公司拥有较完善的风险预警系统，中国太平洋财产保险股份有限公司积极探索在灾害来临前，第一时间将风险预警信息告知农户，同时联合当地农技部门对承保地块或养殖场所进行灾前的风险管控指导工作，使农户做好风险应对，有效减少了农业生产损失，使“以防为先”的理念逐步深入人心。做好风险管理，不仅减轻了社会、农民的损失，也能降低保险公司的灾后赔偿，具有明显的正外部性，实现了双赢。

1.2.3 从独立作用的农业保险向与其他金融工具联合发挥作用的农业保险转变

长期以来，农业生产经营风险高、农业风险管理手段有限及资信条件不足等情况，导致农业生产经营主体常面临“贷款难”的问题。随着一、二产业的融合发展，农业保险市场需要金融提供更大的支持力度[3]。农业保险通过对借款人的农业生产提供保障，充当一种信贷抵押品，发挥农业保险的增信功能。以农业保险为纽带，可通过“保险+期货”将农户面临的市场价格风险转移到期货市场中，也可采用“保险+信贷+期货”“保险+担保”等多种模式分散风险。部分地区合理利用金融工具取得了显著成果，如山东省德州市武城县农户通过参与“保险+期货+基差收购”试点项目，2019—2020年共获得收入赔付3万元，基差赔付9万元，玉米的价格和产量都得到了坚实的保障[4]。随着各地区对“保险+期货”模式的推广，越来越多的农户对丰富的金融工具有了全新认识，金融工具在农村地区的普及率越来越高。农业保险与金融工具的深度融合，使农业保险对农户的保障水平上升到一个新的台阶。

2 发展意义

2.1 政策依据

农业是基本盘，粮食是“压舱石”。2022 年中央一号文件提出，“积极发展农业保险和再保险”“优化完善‘保险+期货’模式”。该文件说明促进高质量农业保险发展是推进乡村振兴过程中不可缺少的一环，这已是中央一号文件中第19 次提及农业保险[5]。2022年4 月，中国银行保险监督管理委员会发布的《关于2022 年银行业保险业服务全面推进乡村振兴重点工作的通知》中提出“增强保险服务乡村振兴动能作用”。党的二十大报告提出，发展新型农业经营主体和社会化服务，发展农业适度规模经营。这些政策均表明了农业保险对推动乡村振兴发挥着重要作用。

2.2 理论依据

2.2.1 政府层面

1）农业保险可使投保农户在遭受保险责任范围内的灾害后及时得到经济补偿，有利于稳定农业的再生产，保障农业过程的连续性，对保障农村地区生活稳定，调节农业经济和稳定物价也具有重要作用。2）农业保险是绿色保险，客观上农业保险符合减少碳排放和减少环境污染的目的。任天驰研究证实，农业保险及保障水平的提高对化肥、农药投入均存在显著的负面影响[6]。还有很多调查表明，生猪保险已成为解决病死猪无害化处理难题和畜牧食品安全难题的重要工具之一。因此，农业保险具有引导农业绿色生产的作用，能为未来农业绿色、可持续发展提供助力。3）农业保险能提高财政资金的使用效率，政府将财政资金转化为保费补贴，农户发生保险责任范围内的损失时，财政资金会通过农业保险发挥杠杆撬动作用，助力农业稳产、农民增收，同时体现了政府对社会经济生活的宏观调控作用[7]。

2.2.2 保险公司层面

对保险公司而言，农业保险推广在拓展新的业务领域的同时，也为乡村振兴贡献了重要力量。1）强化产业脱贫保险服务。保险公司积极开展扶贫小额信贷保证保险，探索推广“保险+银行+政府”的多方信贷风险分担补偿机制。目前，已有多地开始实行“农业保险贷”产品，通过财政增信带动金融机构的发展，也为农户提供易获得、低成本的惠农金融服务，实现了银行、保险公司和农户的三方共赢。2）强化民生保险服务。保险公司积极开展低收入人群的普惠保险，探索农村养老保险产品，主要为针对县域居民的健康险、定期寿险及农村意外险等业务。在未来，保险行业将会涌现出更多种类的保险，不仅是农产品保险，还会产生农房、农机、农村养老、护理等大量保险品类，为农民生活的各个方面保驾护航。3）帮助农民提高防御风险的能力。保险公司通过宣传防灾减损的知识提高农民的抗风险意识，利用科技手段监测灾害的发生情况，及时做好风险防范。另外，保险公司提高产品内在竞争力的核心是站在广大农民的立场上，让农民在灾后得到满意的赔偿。保险公司的双重保障作用极大地降低了自然灾害对农业生产的影响，稳定了农民收入。

2.2.3 农民层面

农业保险从保成本逐步向保价格、保收入转变，对农民的保障范围逐渐拓展。1）农业保险成为带动农民致富的助推器。2022 年，我国农民人均可支配收入首次突破2 万元，农业经营收入在农民增收中占了较大比例。山东省坚持不断扩大完全成本农业保险和种植收入保险的实施范围，对实现农民增收发挥了显著成效。2）农业保险能有效抑制脱贫人口因故返贫。财政补贴资金能降低农民支付保费的压力，受灾后保险公司的赔偿能为农民恢复再生产提供资金，两个方面同时作用能达到缓解贫困脆弱性的目的[8]。《农业保险助推脱贫攻坚蓝皮书》显示，“十四五”期间，保险业要聚焦乡村振兴战略，为防止脱贫农民因病因灾返贫提供保险业的解决方案。

3 存在的问题

3.1 农业保险公司工作者的服务不到位

某些农业保险公司与农户签订保险合同时宣传诱人，理赔时却推诿扯皮，在保险合同上与农户玩“文字游戏”，如泰山财产保险股份有限公司要求农户开具“丰收证明”，不能证明丰产则无法入保。因此，不少农户对农业保险的参保积极性降低，保险公司与农户签订合同及理赔过程中的服务意识和专业素养亟待进一步提高。

3.2 农业保险的保障水平和实施范围不完善

目前，山东省农业保险以成本保险占绝大多数，保障水平仍以直接物化成本为主。三大粮食作物的赔付金额约为每公顷400元，与我国每公顷1 000元以上的生产成本及发达国家保障标准仍有较大差距[9]。同时，随着土地和人工成本的不断上升，农户对保险赔付的心理预期与最终收到的赔偿差距越来越大。农业保险理赔门槛高和存在很多免赔额也是农户无法获得全额赔付款、农户部分减产不赔付现象出现的原因。

3.3 农业保险的理赔机制和理赔程序不合理

理赔机制和理赔程序不合理是制约农业保险推广的主要问题。从事种养业的农户在遭受自然灾害后会第一时间联系保险公司，但由于勘赔、清算工作量大，理赔到户的时间就会大大延长。再加上过程中缺少技术性强的专业仲裁机构参与，灾害损失的确定、理赔金额的衡量都要与保险公司多次协商后才能达成一致。此外，在现场调查的过程中保险公司还要与农业、气象、金融等多部门进行合作，沟通效率往往不尽如人意[10]。因此，农业保险赔付效率低，从灾害发生再到赔付款到账，可能会经历几个月甚至半年的时间，极大地影响了农民发展再生产的进程，对农民的生活也造成了一定的不利影响。

3.4 农业保险行业规范不严格和政策不全面

山东省农业保险实施只有《中华人民共和国保险法》保障，其中缺乏对农业保险的明确要求，只说明农业保险由法律、行政法规另行规定。因此，农业保险缺乏一个强大的体系维护，农民对出险后的理赔主张无法可依，这也是导致农业保险行业乱象频发的根本原因。同时，仅靠中国银行保险监督管理委员会和中国保险行业协会的监督远远不够，需要地方各级专派部门对农险行业进行规范与约束，采取措施严厉整治，才能建立一个健康有序的农业保险市场。

4 发展路径

4.1 提升保险公司服务水平和意识

保险公司要加大农业保险的宣传力度，多渠道向农户普及参保的重要性，不断提高农户的参保意识和参保积极性。在农户投保时，保险公司工作人员要把涉及保险赔付的重要条款反复与农户进行沟通交流，严禁让农户“稀里糊涂”参保，以真正提高农民的获得感和满意度，满足农户对较高服务水平的要求，从而使农业保险真正做到“农险为农”“农险护农”，为“三农”发展和乡村振兴作出更大贡献。

4.2 提高赔付水平，扩大财政补贴范围

1）加快推进完全成本保险和收入保险试点建设，提高巨灾风险的保障程度，让农险真正“解渴”和“管饱”，关键时刻为农户的生活雪中送炭，切实“保”到农户心坎里，让农户放心种、愿意保。2）进一步扩大中央财政对地方特色农业产品保险“以奖代补”政策的实施范围，对于具有地方特色的农产品，提供差异化补贴，避免全国财政补贴“一刀切”。3）制定合理的补贴比例，将农业保险更多聚焦在经济不发达地区和困难人群，强化农业保险对地方特色扶贫产业的引导和推进作用。山东省各级政府结合地域特点和农业生产周期选择适宜本地种养的农产品，将财政资金用在刀刃上，让地方特色农产品成为当地致富、乡村振兴的好帮手。

4.3 运用科技手段赋能理赔全流程

2022 年2 月，中国银行保险监督管理委员会印发《农业保险承保理赔管理办法》，提出要“采取线上化、信息化手段提升承保理赔服务能力和效率，推动科技赋能”“建立符合农业保险高质量发展需要的基层服务网络体系”。保险公司要尽快推广生物识别、卫星遥感、地面信息采集、微信投保等技术手段应用，以简化理赔程序、精确理赔范围、减少理赔环节，让数据多“跑路”，让农户少跑腿。

4.4 规范经营秩序和强化法律保障

1）建立农业保险市场准入和退出机制，鼓励实力强的保险机构参与公平的市场竞争，对于不能履行赔偿义务的保险公司，撤销其农业保险业务。2）国家要出台针对农业保险实施的法律，明确政府、保险公司在进行农业保险活动时的责任与义务，对涉及农户切身利益的事要有明文规定，切实保护农户的利益。3）中国银行保险监督管理委员会和中国保险行业协会需加大对违规行为的惩罚力度，对承保机构内部管理不规范、理赔款支付不及时的情况进行整改。4）大力推广农业保险审计，对监管不到位的地方进行专项审计。2021年12月，山东省审计厅首次开展全省农业保险费补贴资金分配管理使用及政策措施落实情况专项审计，切实规范了承保机构的市场行为，增强了农业保险市场经营主体的行业竞争力，对于提升农业保险服务水平具有积极意义。