国有企业全面预算管理存在的问题及改进研究

李义良

深圳市属国企已推行全面预算管理超过20年时间，各企业已形成较为完整的预算编制、预算执行、预算跟踪、预算考核与评价体系，全面预算管理内容涵盖经营预算、投资预算、薪酬预算、资本运作计划等多个方面，全面预算管理在深圳国有资产保值增值过程中发挥了至关重要的作用。根据公开资料，截至2022年年底，深圳市属国企总资产突破5万亿元，比年初增长8.3%；全年实现营业收入1.1万亿元，同比增长25.7%。尽管全面预算管理在深圳市属国企已较为成熟，但仍存在不少改进的空间。

随着我国经济步入高质量发展阶段与国有企业改革纵深推进，深圳市属国企需要系统总结在全面预算管理方面存在的不足，采取标本兼治的措施予以改进，通过自我革命的方式，持续提升企业综合竞争力。

国有企业全面预算管理存在的问题

预算目标制定科学性水平有待提升 合理的预算目标应该是企业结合自身实际与外部环境等情况，采取以销定产原则制定的，但国有企业由于其定位与性质的特殊性，在制定年度预算目标时受行政干预较大，尤其是在当前稳增长压力骤增的大环境下，各级政府都成立了经济运行调度专班加强对经济的宏观调控，很容易出现政府部门不尊重市场规律、不考虑企业实际，一味要求国有企业提高站位，从而凭主观意愿要求国有企业“永恒”增长的现象，在这种情况下，国有资产监管部门往往只能被迫传导压力，从而导致制定的预算目标与国企实际脱节，实际难以完成，或倒逼企业为完成预算目标采取短视的“饮鸩止渴”式的资源错配行为，导致全面预算管理的功能无法正常发挥。

预算与企业战略、中长期发展规划衔接程度不足 深圳市国资委要求深圳市属国企建立战略规划（长期）、五年规划、三年滚动计划、年度预算机制衔接机制，要求企业在编制年度预算时应以战略规划为导向，紧密围绕五年规划、三年滚动计划编制年度预算。但部分企业由于对战略规划、五年规划的认识不足或重视程度不足等原因，从而出现战略目标更多的停留在喊口号阶段的情况，在制定战略规划和中长期计划时未能充分考虑企业发展规模、资本结构、盈利能力、运营能力等实际，导致在全面预算管理过程中难以有效围绕战略规划、中长期计划制定落地举措；部分企业在面临的内外部环境已发生重大变化后未能及时对战略规划、中长期计划进行调整，导致全面预算管理难以与企业发展战略、中长期规划等紧密衔接，战略规划与年度预算出现割裂，有的甚至牛头不对马嘴。

经营预算与投资、薪酬等预算的有机融合有待提升 经营预算、投资预算、薪酬预算、资本运作计划作为深圳市属国企全面预算管理的四大模块，各预算模块不是独立运行的，其内部有天然的逻辑关系，属于缺一不可、互相影响的有机整体。例如薪酬预算会影响经营预算中的成本费用、利润指标，投资预算与资本运作计划需与经营预算中的融资计划统筹考虑等。但由于经营预算、投资预算、薪酬预算、资本运作计划往往由企业财务管理部门、投资发展部门、人力资源管理部门、董事会秘书处等不同部门负责编制，很大程度上依赖于各部门负责预算编制工作的具体负责人的专业判断和工作经验，很容易出现部门间缺少沟通、沟通不畅等问题，从而可能导致经营预算、投资预算、薪酬预算、资本运作计划互相割裂。

预算考核与评价体系需进一步完善 尽管深圳市属国企均建立了预算考核与评价体系，但仍存在不少有待完善之处。首先，普遍存在预算考核与经营业绩考核“两张皮”现象。很多企业选择在年度预算目标基础上再次加码形成各预算单位的经营业绩考核目标，从企业管理的角度貌似更加合理，其实存在很多问题，导致预算牵头部门与各预算单位在确定预算目标时就像玩“猫捉老鼠”游戏，增加很多额外的沟通成本与管理成本，甚至可能导致预算单位不重视预算编制的问题。其次，预算考核指标设置也存在不合理问题。例如有些企业片面强调盈利能力、非薪酬付现费用指标，对营业成本预算指标管控力度不足，未按照因企制宜原则加强对资产运营能力指标、偿债能力指标等维度的考核，导致预算考核与评价无法真实反映企业全面预算管理所取得的成效与存在的问题。最后，部分企业对超预算或预算外项目考核评价机制不完善。比如对超预算的费用支出或预算外支出项目缺乏惩戒，很容易在企业内部出现管理漏洞。同时，由于对预算管理考核与评价一般只影响被考核单位经营班子的绩效奖金，考核方式较為简单，存在一定的片面性和局限性，预算考核评价机制作用被进一步弱化。

预算管理信息化水平不高 目前，深圳市属国企普遍依赖国资委统一开发的预算管理系统进行预算编制、预算执行分析，该系统为便于国资监管而开发，难以有效兼顾不同行业、不同企业在预算管理方面的个性化管理需求，预算管理系统不能从财务快报系统自动取数辅助企业进行预算执行跟踪，企业在此基础上进行二次开发或与企业相关业务系统直连的限制和障碍较多，且部分指标未随着企业会计准则的变化进行及时调整，在预算编制过程中企业在该系统中需要手工填报的内容较多，亟须提升全面预算管理信息化、智能化水平。

国有企业全面预算管理改进的措施

提升预算目标制定的科学水平 首先，国有企业内部应正确认识全面预算管理具备的资源配置作用，立足企业自身实际，围绕企业战略规划、中长期计划合理制定年度预算目标，并将目标合理分解到各预算单位，有效发挥其计划、沟通、协调、控制、监督、考核、评价功能，促进年度预算目标层层落实。其次，国有企业还应主动提升向上沟通能力，通过主动报送经营分析报告、行业发展报告、重大项目专项研究报告等方式让监管部门、市政府更加全面地了解企业战略发展规划、当前发展情况、行业规律，有效促进政府部门降低对企业预算目标制定的行政干预，更加尊重市场规律，支持企业科学合理地制定发展目标，为国企强化全面预算管理营造良好的监管环境。

提升企业战略、中长期发展规划的科学性 首先，监管部门应该强化国有企业战略规划目标、中长期发展规划达成考核，引导国有企业正确认识和重视战略规划、中长期发展规划制定，避免企业制定的战略规划成为华而不实的口号。其次，国有企业应充分认识自身发展情况，通过调研等方式深入了解主营业务行业发展、市场竞争、目前在行业中的地位等相关情况，科学制定战略规划和未来3-5年发展规划。再者，国有企业应在企业内部强化对战略规划、中长期发展规划宣贯，让战略规划、中长期发展规划深入人心。最后，国有企业应紧密围绕战略规划、中长期发展规划合理编制年度全面预算，合理制订未来三年滚动经营计划，确保规划、三年滚动经营计划、年度预算逻辑一致，紧密衔接。第五，当企业面临的内外部环境已发生重大变化时，应依法依规及时对战略规划、中长期发展规划进行调整，确保规划引领作用有效发挥。

强化经营预算、投资预算、薪酬预算等模块有机融合 首先，国资监管部门负责企业经营预算、投资预算、薪酬预算、资本运作计划审核的处室应强化内部协同，进一步明确权责分工，同步下达各模块年度预算目标与审核意见，避免出现时间错位。同时，还应强化不同预算模块间关联指标逻辑合理性审查，及时发现企业年度预算中存在的问题。其次，国有企业应进一步完善全面预算管理体系，明确各层级预算单位之间的权责利边界，制定预算编制、预算审核、预算执行分析、预算考核全过程的操作指引，提升各环节工作标准化水平。最后，国有企业应加强预算管理专业培训，采取持证上岗等措施，提升各模块预算编制、预算审核等相关岗位人员专业胜任能力。

完善预算考核与评价体系 首先，国资监管部门应统一相关财务指标预算考核与经营业绩考核标准，摒弃之前在预算值基础上再次加码的做法，避免出现“两张皮”问题，引导企业更加重视年度预算管理工作，降低预算审核沟通成本与管理成本。同时，国资监管部门应加强对企业业务与行业等情况的了解，提高预算审核科学性，引导企业科学编制年度预算，及时兑现预算执行结果考核奖惩。其次，国有企业应贯彻重要性原则，因企制宜、多维度设置预算考核指标与指标权重，采取目标成本法、作业成本法等手段加强对企业营业成本预算等重点领域管控。最后，国有企业应完善预算考核与评价内部控制制度建设，重点加强对超预算、预算外项目管控，深化预算考核与评价结果运用，落实制度奖励与惩戒要求，真正发挥全面预算管理优化资源配置作用。

提高预算管理信息化、智能化水平 首先，国资监管部门应及时制定企业财务管理数字化转型指导意见，推动与引导国有企业强化财务管理数字化转型顶层设计。同时，还应紧跟会计准则制度的变化，动态完善统一的预算管理系统，推动预算管理系统与财务快报等相关系统互联互通；在风险可控情况下向国有企业开放系统端口，允许企业根据管理需要进行二次开发。其次，国有企业应积极拥抱数字技术带来的行业变革，积极开展企业层面数字化转型，运用大数据、人工智能、移动互联网、云计算、物联网、区块链等信息技术推动管理变革，通过统一底层架构、流程体系、数据规范，横向推动财务管理相关信息系统、业务系统互联互通，纵向贯通各级子企业，推进系统高度集成，避免数据孤岛，实现全集团“一张网、一个库、一朵云”，提高预算编制、预算审核、预算执行分析等環节信息化与智能化水平。

综上所述，深圳市属国企在全面预算管理方面还存在一些共性问题，需要国资监管部门、国有企业同向发力，通过完善预算管理体制与机制，提升预算管理标准化水平，借助数字技术提高预算管理信息化与智能化水平，充分发挥全面预算管理优化资源配置功能，助力国有企业在深化改革进程中实现高质量发展。

作者单位：深圳港集团有限公司