政府视角下PPP项目融资的法律建议

吕章元

摘 要：PPP模式在我国发展迅速，但PPP项目融资存在诸多困境，主要表现在项目融资缺口巨大、项目融资方式单一、项目融资成本高、项目融资要求高等，这严重阻碍了PPP模式在我国的长远发展。本文通过分析造成困境的主要原因，并从政府视角提出完善PPP法律体系、加强PPP项目合法合规性审查、规范PPP有关制度安排等方面的法律建议。

关键词：PPP；融资；现状；困境；政府视角

中图分类号：F23     文献标识码：A      doi：10.19311/j.cnki.16723198.2023.18.054

目前PPP项目融资面临诸多困境，如何促进PPP项目融资，是政府方、社会资本方、金融企业等各方面临的一大难题。狭义上的政府包括参与PPP项目的政府方及其授权委托的有关政府部门，具有参与、监督、审批PPP项目及其他有关职责，广义上的政府包括中央、地方各级政府及有关机关，在PPP立法、监督、管理等方面及促进国民经济发展、提供基础设施等方面具有相应职责，因而确有必要从政府视角对PPP项目融资有关问题进行研究。

1 PPP项目融资的现状

1.1 PPP项目融资方式单一

虽然PPP有关政策性文件规定，投资者或者项目公司可以通过多种方式融资。如国发〔2014〕43号文第二条明确，投资者或项目公司可以通过银行贷款、企业债等方式融资；财金〔2016〕92号文第三十二条明确，可以依法设置抵押、质押等担保权益，或进行结构化融资；发改投资〔2014〕2724号文鼓励项目公司或合作伙伴通过成立私募基金、引入战略投资者等多种方式拓宽融资渠道。此外，发改农经〔2015〕488号文鼓励符合条件的企业通过IPO、增发企业债券、项目收益债券等多种方式筹措资金。但有研究表明，PPP项目实际操作过程中以贷款方式融资占比较高，融资方式较单一，模式单一，普遍是贷款，由于贷款方式融资期限有限，容易导致资金期限错配，增加了项目风险。以四川省为例，据《四川省财政厅政府与社会资本合作（PPP）项目融资成本信息发布》统计数据显示：截至2017年2月28日，全省PPP库内处于执行阶段的90个项目中，已签订融资协议的42个，由银行业金融机构提供融资的37个，全为间接融资，占比88.1%；截至2018年2月28日，全省PPP项目库内处于执行阶段的192个项目中，已签订融资协议的93个，新增51个项目中，由银行业金融机构提供融资的44个，占86.27%。

1.2 PPP项目融资成本高

PPP项目融资成本高，主要体现在PPP项目融资利率高、融资费用高、融资时间长、周期长、融资前期投入高等这几个方面。

第一，PPP项目融资周期长，成本高。这是由PPP项目合作期限长决定的，发改农经〔2017〕2119号明确期限通常是10～30年；有研究统计，以财政部的第一批42个示范项目为例，30年以上的有3个，最高的达50年，19个项目为30年，其余20个项目都在10～30年之间，没有低于10年的。要使资金期限与项目匹配，则项目融资期限也应该与合作期限保持一致，否则通常就要进行二次融资。但是，在实务中通常是因为PPP项目全生命周期长、投资规模大等特性，导致资金匹配难、退出项目难等问题。

第二，PPP项目融资利率和融资费用相对较高。

第三，PPP项目融资前期投入高，融资失败的可能性比较大，沉没成本高。同样以四川省为例，截至2017年2月28日，42个已签订融资协议，平均融资成本5.84%，最低4.35%，最高11%；截至2018年2月28日，新增51个签订融资协议的平均融资成本5.92%，融资成本高低区间4.35%～8.50%。而PPP项目的回报率通常基于“保本微利”的原则保持在6%～8%，由此可见PPP项目融资成本之高。

1.3 PPP项目融资要求高

PPP项目融资要求高，主要体现在债券发行、银行融资等多种融资方式要求较高。如发行项目收益企业债券，仅项目财务效益评价就要求在运营期内的每个计息年度，收入应能完全覆盖当年还本付息的规模。发改办财金〔2015〕2010号文明确，对于政府购买服务项目，或债券存续期内财政补贴占全部收入比例超过30%的，或运营期超过20年的，内部收益率的要求可适当放宽，但原则上不低于6%。再如，银行融资要求可以采用信用、应收款质押等非社会资本担保方式的增信措施，但要求必须纳入PPP项目综合信息平台，项目层级可以为区县级，政府公共预算收入不低于15亿元；银行融资要求高还体现在授信要求高、监管要求高、要选择牵头银行的银团融资模式等各方面。此外，有研究表明，PPP项目资产证券化融资的条件、主体、程序、规模等方面也有较高要求。

1.4 PPP项目融资缺口巨大

近年来PPP模式项目建设迎来高速发展，截至2022年10月15日，全国PPP综合信息平台项目管理库累计项目数10303个、投资额165743亿元。从国发〔2015〕51号文等文件规定及目前实务操作的情况来看，总投资额16.57万亿，而项目资本金通常占20%；有研究表明，从参股情况来看，医疗交通行业政府方参股比例超过30%，而城镇开发、能源、水利等行业政府方参股一般在10%～30%；從国家政策层面来看，财金〔2014〕156规定最高不超过50%且不具有控制权，实践中得到了普遍的遵守。按融资75%计算，总投资额16.57万亿拟融资12.43万亿，由此可见PPP各方的融资需求之大。

2 PPP项目融资困境的原因分析

2.1 PPP政策稳定性不强

PPP政策稳定性不强不便于PPP项目的融资，PPP政策容易变动，增加了不确定性，这让金融机构、金融投资者等主体对PPP项目失去信心，预期要更多的收益，从而最终导致PPP项目目前面临的一些困境。从目前的情况来看，我国PPP政策的不稳定性主要体现在PPP有关规范性文件位阶、政策的时效性以及政策的冲突性方面。首先，PPP政策稳定性不强体现在PPP有关规范性文件位阶较低。我国目前，法律间的位阶关系大致为：宪法—基本法—普通法—行政法规—地方性法规、自治条例、单行条例—规章。我国目前PPP相关的规范性文件中，除了PPP项目涉及比较多的《政府采购法》等几十部法律、行政法规，其余都只是国务院办公厅、各部委、地方人民政府部门颁布的政策性文件，如财金〔2014〕76号文等与PPP项目最直接相关的核心文件，这类规范性文件其位阶可以参照部委规章，在全国范围内具有效力。其次，PPP政策稳定性不强体现在部分重要规范性文件已失效。自2013年起，国务院、财政部、发改委、其他各部委以及地方各政府部门出台了成百上千个政策性文件，但部分重要的规范性文件已经失效。此外，PPP政策的稳定性不强还体现在PPP相关文件的有关规定不一致，甚至有冲突，尤其体现在财政部和发改委这两个部门发文。

2.2 PPP项目信息公开透明程度不高

项目信息公开透明度不高，不利于监督和管理，提高了成本，增加了不确定性，金融机构、金融投资者等各方知情权不能得到有效保障，从而影响了各方的投融资信心，导致了融资成本高、要求高等融资难的问题。2015年12月18日财政部发布财金〔2015〕166号文，PPP项目信息公开制度自此开始建立。作为全国PPP项目信息的管理和发布平台，PPP综合信息平台的信息化服务，通过对PPP项目识别、准备、采购、执行、移交等各阶段重要信息的真实、准确、完整的公布，可以有效降低行政监管成本和市场交易成本，提高经济社会运行效率，有利于强化公众对PPP项目的了解和及时的监督，使得参与PPP项目的各方主体具有较强约束力和责任心，提高了PPP项目信息公开的透明度，让各方有序进行市场化的竞争。但是，自2016年1月1日该文件生效以来，截至2020年3月4日，财政部PPP中心项目管理库的PPP项目共计9458个，示范项目958个，项目储备清单PPP项目3059个，这些项目的信息公开透明度并不高。

2.3 PPP项目合法合规性审查有待强化

PPP项目合法合规性审查不过关，不仅影响授信，还影响项目入库、项目合同签订、项目后续的运营、项目合同履行、项目执行等各方面，进而直接影响PPP项目融资。PPP项目合法合规性审查有待强化主要是PPP项目的合法合规性审查是多层次、多方面的。首先，PPP项目整个操作的全程涉及的文件比较多，诸如财政部PPP中心项目管理库中益阳市城市生活垃圾焚烧发电特许经营项目涉及实施方案、财政承受能力报告、物有所值评价报告、项目合同等文件。其次，PPP项目涉及的流程比较多，通常包括了征地拆迁、地质矿产压覆报告、地质灾害评估、项目可行性研究、职业病评估、社会稳定风险评价、安全评价、环境影响评价、节能评估、项目核准、用地规划许可、土地使用证办理、工程规划许可、施工许可、项目施工设计、两评一案编制及评审、项目谈判、合同签订、项目公司组建、项目建设、项目运营、项目移交等过程；再次，PPP项目涉及的法律法规及其他规范性文件比较多，主要涉及《政府采购法》等几十部法律法规。

2.4 PPP项目风险过高

PPP项目各类风险比较多，财金〔2014〕156号文提出通常包括土地获取风险、项目审批风险、政治不可抗力、如期完成项目融资的风险、项目设计、建设和运营维护相关风险、项目审批风险、获得项目相关保险风险、自然不可抗力等。另外，实践中通常还包括开工延误风险、实际经营成本高于项目公司预期成本风险、维护达标风险、运营收费定价风险、政府对项目用地征用、政府方可控的政策调整等多方面、多层次的风险。这些多方面、多层次的风险虽然在社会资本方、政府方、项目公司之间进行了分配，但整体上风险系数比较高，而PPP项目各方面风险又会纳入PPP项目融资评估体系。此外，由于PPP项目的合作期限较长且投资金额较大，进一步增加了不确定性风险。这些风险通过影响现金流以及项目公司的财务状况，从而导致融资双方违约，最终导致融资不能继续进行下去。而PPP项目风险过高，则需要增加相应的征信、担保等其他融资要求，最终导致PPP项目融资方式单一、融资成本高、融资要求高等PPP项目融资困境和状况。

3 促进PPP项目融资的法律建议

3.1 完善PPP法律体系

经过前面的PPP项目融资困境分析，PPP政策的不稳定性主要体现在PPP有关规范性文件位阶、政策的时效性以及政策的冲突性方面，PPP项目合法合规性审查有待强化主要是PPP项目的合法合规性审查是多层次、多方面的。PPP法律体系的完善有助于加强PPP政策的稳定性和强化PPP项目的合法合规性审查，最终在一定程度上化解PPP項目融资困境。

首先，出台PPP有关法律法规。经过分析，有关等最直接相关的核心文件，其性质都是部委的政策性文件，在一定程度上而言其位阶甚至还不如部委规章，并且部分已经失去效力。从政府视角来看，确实有必要加强有关立法，进而提高PPP规范性文件的位阶，同时也有利于减少部分规范性文件与有关法律文件不必要的冲突。不难看出，PPP有关立法工作一直在进行中，《政府和社会资本合作法（征求意见稿）》于2017年7月21日公布，属于法律，其位阶仅次于宪法，而《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例》属于行政法规，其效力次于法律。这两部法律法规若能尽快出台，将极大提高PPP规范性文件的位阶，PPP项目融资现状也有望改善。

其次，加强PPP有关地方立法。目前各级地方政府大都针对本区域社会、经济等各方面实际状况出台了相应的政策文件，但是其位阶大都不高且容易失效。把地方政策性文件上升为地方性法规或地方政府规章，可以极大地保持PPP政策的稳定性，进一步完善我国PPP法律体系，有利于减少不确定性，降低融资成本，促进项目融资。

3.2 加强PPP项目合法合规性审查

经过前面的PPP项目融资困境分析，PPP项目合法合规性审查有待强化主要是因为PPP项目合法合规性审查是多层次、多方面的，因而可以从项目的全程加强合法合规性审查。

首先，加强项目识别阶段合规性审查。项目识别阶段主要是审查发起、筛选、物有所值评价、财政承受能力评估等过程中的程序、物有所值、财政承受能力是否符合财金〔2015〕21号等有关政策性文件的规定。

其次，加强项目准备阶段合规性审查，主要是审查在项目地质矿产压覆报告、地质灾害评估等过程中涉及的《实施方案》等文件的内容、程序等方面是否符合《土地管理法》《环境保护法》等有关法律法规及有关标准。

再次，加强项目采购阶段合规性审查，主要审查在资格预审、采购文件编制、响应文件评审等过程涉及的《项目合同》等文件的内容、程序等方面是否符合《民法典》《招标投标法》等法律法规。此外，还需加强项目执行阶段合规性审查，主要审查在项目公司设立、项目融资管理、项目绩效监测评审、项目中期评估等过程中是否符合法律法规的有关规定。而且，需进一步加强项目移交阶段合规性审查，项目移交阶段主要审查在项目移交准备、性能测试、资产交割、绩效评价过程中是否存在违反《项目合同》以及有关法律法规的有关规定。

3.3 规范PPP有关制度安排

鉴于目前状况，确有必要进一步规范PPP项目金融机构参与、融资测试、绩效考核、风险分配、参与主体、民营企业融资政策等方面的制度安排。

首先，引导金融机构提前参与，政府通过规范制度安排，从项目实施方案、财承、物有所值、PPP项目合同编写及谈判等，都可以有金融机构的参与。这样既保障了金融机构的知情权，也有利于金融机构及时对PPP项目的融资性方面提出意见，进而增强融资可行性，而且全程参与的金融机构将可能满足该项目融资需求。

其次，强化PPP项目融资测评，即使在金融机构不能提前参与的情况下，社会资本方、政府方等参与主体也可以自行或聘请有关的金融顾问对项目进行全程的项目融资测评。通过对全程有关文件，尤其是项目实施方案、项目财政承受能力论证报告和项目物有所值等文件的评审，进一步测评可融资性。

再次，优化PPP项目风险分配，我国风险社会具有风险来源多元、风险性质复合性、风险应对单一性等特征，尤其是各类风险比较多，期限较长、金额较大，进一步增加了不确定性。风险分配的优化，要遵守财金〔2014〕156号文的规定，如风险承担方应对该风险具有控制力、能合理转移、有更大的经济利益或动机、最有效率、不应将由此产生的费用和损失转移给合同相对方等。

最后，还需进一步强化PPP项目信息实时公开制度。有研究提出，基于PPP的公共性，PPP制度须符合公开性、公正性和公益性要求，政府须履行保障和监管职责，以更好保障各主体权益。有鉴于此，确有必要进一步强化信息实时公开，增强信息的透明度，这有利于加强对PPP项目监督和管理，降低监管、执行等有关成本，还能减少不确定性，金融机构、金融投资者等各方知情权能得到有效保障，从而增加各方的投融资信心。

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