石振宇
摘 要:建设全国统一大市场不仅能进一步改进社会主义市场经济体制,同时也是经济快速发展的必然选择,对我国经济社会的发展具有重要意义。改革开放以后,由于地方保护主义愈演愈烈,我国形成了条块封锁的市场分割状况,严重影响了市场资源的优化配置,削弱了商品和要素在全国范围内的流动性,成为构建全国统一大市场的绊脚石。地方保护的形成有着深刻的体制根源、利益因素和实现条件。加快建设全国统一大市场,具有充分的重要性和必要性,必须妥善处理好中央与地方、政府与市场、统一性与区域性这三组关系,将地方保护与市场分割模式进行突破,使商品资源能在更多的区域进行流动,以此来刺激经济的增长。
关键词:地方保护;市场分割;行政性分权;全国统一大市场
中图分类号:F2 文献标识码:A doi:10.19311/j.cnki.16723198.2023.17.006
2022年4月10日,中共中央、国务院发布了《关于加快建设全国统一大市场的意见》,充分说明了我国的统一大市场建设进入了新的历史阶段。统一大市场主要是指,在全国建立一个规则制度、市场设施、资源市场、服务水平的统一大市场,在市场监督与管理过程中要实行统一性,预防不规范的市场竞争模式来阻碍大市场的统一建设。具体而言,要实现以下几个方面的统一,即制度规则、流通体系、要素配置、商品和服务市场、市场监管。
改革开放以后,我国实现了由计划经济向市场经济的历史性转变,在这一过程当中,由于地理条件和地方保护,导致了市场分割。市场分割是地方保护最主要的表现形式,也是建设全国统一大市场的最大障碍之一。地方保护是指地方政府追求地方利益最大化的一种思想意识和行为方式,为了使地方利益能够持续稳定下去,恶意去损害其他地方利益,同时只追求当下的利益,并未将长远的利益考虑在内。地方保护最突出的一种表现方式为对市场进行分割,从而形成了地方性的市场分割。市场分割是一种因自然条件、运输能力以及政策制度等引起的商品要素资源无法在区域间行业间自由流通的现象。
近年来,我国的市场分割现状已经有了很大改善,但这主要是由于基础设施和科技进步等引发的交通运输成本降低,如果去除运输成本变化,近年来各地区地方保护程度实际上呈上升趋势,整体上我国的市场分割仍处于较强状态。加快建设全国统一大市场,必须妥善处理好政府和市场的关系,避免政府过度干预市场机制的运行,打破地方保护,实现有效政府和有为市场相结合。
1 地方保护和市场分割的多层原因
市场分割是在经济转轨的过程中产生的,以财政包干、大量国有企业事实上的地方所有制为基本特征的行政性分权是导致这一现象的深层体制原因。此外,地方政府及其官员执行地方保护政策时存在利益驱动,地方政府职能和权力的扩大,都是地方保护形成的重要因素。
1.1 发源和基础:行政性分权及其后果
我国在改革开放前实行的是高度集中的计划经济体制,其基本特征是地方财政统收统支,企业的一切经济活动都由政府决定。这一体制把地方管得过紧,抹杀了地方利益和企业利益。为此,从1978年开始的改革开放,就把以向地方政府放权让利为核心的行政性分权作为改革的重要突破口。
我国的地方保护就是在行政性分权过程中逐渐产生的,可将其划分成以下三个阶段:
第一阶段,1978年我国正式进入改革开放阶段,给地方政府下放了多项自主权。这一改革是从财政体制入手的。这一阶段使地方政府获得了更多的自主决定权,间接使地方政府的积极性得到了提高,并积极去寻求探索经济增长的方法,随后将目光集中在回报周期短、利润比较高的加工业,出现了原料供不应求的问题。各地为保生产,开展了原料、原材料的争夺战,地方保护由此成为一个重要的社会问题。
第二阶段,在1980—1990年中期,中央又赋予地方更多的权力,此时地方政府拥有了多项权力,比如外汇使用权、税务减免权、城乡规划建设权、调控工资决策权。并且,中央为地方引进更多的企业,来促进当地经济的发展。随着我国进入全面开放阶段后,地方经济获得了更好的发展机会,不同地区经济发展的差距也变得越来越大。此时,地方依然存在对原材料争夺的情形,同时还出现了封锁市场、争夺市场的地方保护。同时,财政包干制增加了地方财力,中央财力急剧下降,中央宏观调控的能力下降。
第三阶段,从1994年开始截止现在,中央虽然不断下放更多的权力给地方政府,但是中央对地方政府的管理同时也变得更加严格,比如推行分稅制度,以此来实现对经济的宏观调控。至此中央与地方政府间的关系得到了进一步的调整,使得地方保护的现象有所削弱。不过,依然存在封锁市场,以及保护销售等现象。因市场规范的力度在不断提高,这也使得地方保护的手段变得越来越潜匿。
这种以行政性分权为核心所形成的体制,存在严重的缺陷,直接导致了地方保护和市场分割。地方保护就是由于向地方下放自主权,调动地方发展经济的积极性引起的。当地方政府获得了更多权力之后,此时自身也逐渐成为利益的主体,由于缺乏相应的约束,并且为了能快速提升本地区的经济,不同区域的地方政府开始了激烈的竞争,尤其是对资源的争夺上,一些地方政府在发展经济时行为短期化,就产生了地方保护。
1.2 利益驱动:地方社会经济发展目标的实现
地方政府为实现社会经济发展目标,强化了地方市场分割行为。市场经济条件下,各地方政府以发展当地经济和福利为根本目标,为了完成各项经济指标,必须提高本地企业的市场竞争力,占领足够的市场空间,这就促使地方政府加大对当地市场的保护力度,尽量禁止其他地区的相关产品流入本地市场,最终必然导致地方政府强化资源配置本地化和保护本地市场。
政绩考核也是地方保护形成的激励性因素,长期以来,经济发展成为考核地方官员业绩的最重要的指标之一。现行的干部考核制度特别是对地方干部政绩的评价与考核,过分强调与所辖地区经济发展成就进行直接挂钩,并且这种经济发展成就又主要以上了多少项目、建了多少企业、经济增长速度多少等指标来进行简单量化和比较。地方干部对地方市场加强保护之后,当地的经济发展也得到了提升,提高了就业率与财政收入,政绩指标也超前完成,随后获得了升迁的机会。这样,地方保护也就成了地方干部追逐个人利益、实现政绩的捷径。
1.3 实现条件:地方政府职权扩大
1994年分税制改革后,虽然克服了一些过去财政包干体制的弊端,但地方的投融资权和企业管辖权实际上都扩大了。中央与地方的纵向分权改革没有向地方与企业、市场的横向分权渗透,使地方政府获得了更多的自主决定权,不过,地方政府并沒有根据市场经济的实际情况,去优化自身的职能,从而造成地方政府不断对市场进行干预,政府自身责权未进行明确,而且相应的权力制约机制没有完善,这为地方政府实施地方保护提供了条件。
地方政府掌握较多的社会资源和行政权力,可以直接干预市场,甚至直接办企业,又对市场规范不力,如对重点企业实行挂牌保护,对商品重复检查、重复执法等,使企业难以成为独立的市场主体。这种政企不分的情况,也强化了地方政府的利益主体身份,干预企业的经营决策。地方政府为了经济发展,行政命令企业上项目,或进行资产兼并重组,这样的决策如果不符合市场需求,往往导致失败。由于地方政府与企业联系紧密,地方政府为了帮助本地国企发展,除了制定优惠政策外,还会凭借行政权力,设置进入壁垒,为本地国企减少竞争对手。
1.4 外在压力:财政拮据和地方竞争
分税制的推行,使中央与地方间的财政关系实现了统一,随着中央财力不断地提高,间接使中央与地方在财政分配上显得更透明化。分税制的实施从另一个角度而言,弱化了地方保护,不过,地方政府的财政收入与支出失去了平衡。我国地方政府机构庞大、人员过多,加上地方财政自给能力降低,使得财政成为“吃饭财政”。为了能有效缓解财政压力,地方政府不仅要寻找新的途径来提高经济效益,还要做好已有财源的保护工作,不惜与中央政策相抵触,这是导致地方市场分割的重要动因。同时,地方政府之间为发展经济展开激烈竞争,地方政府只能通过封锁市场来维护本辖区内的利益。
2 建设全国统一大市场的必要意义
建设全国统一大市场,打破地方保护和市场分割,提高国内市场一体化程度,挖掘我国超大规模市场潜力,能够为构建新发展格局提供雄厚的基础支撑,为我国经济持续稳定增长起到极其重要的作用。
2.1 推动经济高质量发展的必然要求
建设全国统一大市场,统一要素和资源市场,是打破地方分割、优化资源配置、发挥大国优势的关键举措。要素供给于市场体系的改进,对资源的合理利用起到了调节作用,使得市场竞争变得更加公平化,企业也能在优质的环境下发展,从而实现全国经济统一发展的大好局面。通过对国内市场潜力的刺激,使更多的企业能够实现自主经营,处在一个公平竞争的市场环境当中,以及提高资源的利用率,有利于在市场竞争中全面优化升级产业结构,增强供给体系的韧性,形成更高效率和更高质量的投入产出关系,使经济持续稳定地发展,以此来提升经济发展的质量与速度。
2.2 完善社会主义市场经济体制的重要内容
公平竞争、统一管理的现代市场体系,属于市场进行资源合理配置的前提条件。快速推进公平竞争、充分开放的全国统一大市场的建设,可以将我国市场优势充分地发挥出来,也能够为建设社会主义市场经济体制奠定夯实的基础。
我国市场体系建设的总体水平还不高,没有全国统一大市场,就难以破除我国现阶段所实行的市场管理机制、设施联通、资源配置的弊端,无法更好地去规范市场竞争环境。唯有快速建设全国统一大市场,克服政府职能错位、越位、缺位现象,才能在统一规则下激发市场主体活力,发挥市场和价值规律的作用,建设一个高质量的社会主义市场经济体系。
2.3 构建新发展格局的基础支撑和内在要求
建设全国统一大市场,同时也是建设新发展格局的前提条件。党中央根据我国基本国情,提出建设以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局,前提条件就是要构建一个全国性与统一性的大市场,不规范的市场管理机制,只会使我国大市场的优势无法充分发挥出来。
构建新发展格局,实行高水平对外开放,必须不断增强我国的市场优势,吸引全球优质要素和市场资源汇聚,使国内市场与国际市场更好联通,并以国际循环提升国内大循环效率和水平,对我国生产要素与资源分配能力有一定的提升作用,使我国拥有参与国际竞争合作的资本,提高我国经济的国际竞争力。从此意义上说,破除阻碍国内大循环的各种体制机制障碍,建设全国统一大市场,不仅是建设社会主义市场经济体制的必然选择,也是进一步夯实国内国际双循环相互促进机制,构建新发展格局的基础支撑和内在要求。
3 建设全国统一大市场的基本原则
“当今世界,最稀缺的资源是市场。市场资源是我国的巨大优势,必须充分利用和发挥这个优势,不断巩固和增强这个优势。”要将我国市场优势的作用充分地发挥出来,使其不断地发展与壮大,建设强大的国内市场,必须要构建一个公平竞争的市场环境、规范管理、充分开放的全国统一大市场,同时也要妥善处理好以下三组关系。
3.1 处理好中央与地方政府的关系
地方保护是中央与地方关系失衡的表现。中央向地方放权让利后,地方政府并没有将相应的权利提供给企业与市场,民众也未获得相应的权利。中央与地方的关系缺乏法制的有力保障,地方政府行为缺乏法制的有效监督制约。所以,只有协调好中央与地方的关系,调动中央与地方两方面的积极性,维护好中央与地方政府间利益的平衡,才能有效制止地方保护,提高建设全国统一大市场的速度。
要采用合理的方式来处理中央政府和地方政府之间的关系。一方面,要在市场规则制定和监管方面提升中央政府的作用和权威性,更有效地推进市场规则的统一和强化对统一市场的监管;另一方面,要在调动地方发展经济积极性的基础上,有效约束其违法违规保护地方利益的手段和行为,规范和监督地方政府的司法和行政权力,保证全国市场规则的一致性,促进统一市场的形成和健康发展。
3.2 处理好政府与市场的关系
地方保護和市场经济的形成,很大程度上来源于地方政府对经济增长的过度追求和对市场的盲目干预,因此改革和优化地方政府的职能,破除“行政区经济”形成的基础,处理好政府和市场的关系,就成了决定统一市场建设成效的关键。
完善政府与市场的关系,要更清晰地明确政府和市场的角色定位,最大限度地减少政府对资源配置和对企业微观经营活动的直接干预,缩小行政审批、核准、备案的范围,加快法治化建设,更严格规范政府权力的边界和行政行为,将市场在资源分配中的作用充分地发挥出来。降低地方政府对经济增长的要求,强化人民对美好生活向往的目标,使地方政府由目前的承担经济发展职能为主的配置结构,转化为区域性公共产品生产和福利提供者为主的职能配置结构。只有如此,地方政府才会消除市场分割、地区封锁和利益藩篱的内在动机,才能减少对市场活动的直接参与行为,增强建设维护全国统一大市场的整体性。
3.3 处理好统一性与区域性的关系
建设全国统一大市场要在做好顶层设计的基础上,站在全局的角度系统谋划,坚决破除地区之间的利益藩篱和市场壁垒,真正做到全国层面的统一性。要建立平等的准入条件、公平公正的监管制度,对各种机制进行不断地改进与升级。各地方必须摒弃各自为政、画地为牢的做法,全面清理歧视外资企业和外地企业等各类优惠政策,切实防止以“内循环”名义搞地区封锁的现象出现。
统一大市场的统一,并不是单纯的指有条有理,整齐划一,而是以保持全国统一的大市场为条件,与区域重大战略相结合,落实区域协调发展战略,把区域市场一体化作为重点。优先开展区域合作,对全国统一市场的建设起着主导与支持的作用。坚持因地制宜的原则,走出一条合理分工、优化发展之路,将不同地区的优势充分地发挥出来,使不同的区域能够进行相互合作,取长补短,鼓励京津冀、长三角、粤港澳大湾区构建一个全新的合作机制,加快市场一体化发展建设的脚步,总结成功的经验,让其他区域进行参考与应用,以此来促进全国统一大市场的建设速度。
参考文献
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