石家庄经开区用地评价与发展策略研究

罗佳丽，焦金玲

(石家庄市国土空间规划设计研究院有限责任公司,河北 石家庄 050011)

随着我国经济发展进入新常态,调整存量并做优增量是推动经济结构转型的必然选择。城市作为经济发展的核心载体,其建设发展也迎来重要拐点,由粗放外延增长向集约内涵发展,由更多关注数量转变为更多关注质量和品质。开发区是城市发展的重要引擎,其发展路径也逐渐由规模扩张转为优化调整,存量产业空间亟需改造升级,以顺应城市转型发展的需求。

经过30多年的发展,开发区的相关政策也进入转型期,服务化转向与创新驱动是大势所趋。国务院在促进国家级经开区创新提升的意见中指出,经开区要贯彻落实新发展理念,围绕供给侧结构性改革和经济高质量发展,努力推动创新发展,不断提高园区的发展质量,打造改革开放新高地。河北省委、市委出台一系列相关政策支持开发区的创新发展与提质升级,包括河北省《关于深化开发区改革开放的实施意见》、石家庄市《关于支持藁城区加快发展石家庄经济技术开发区的若干意见》等,提出要进一步提升开发区发展能级,优化开发区空间布局,在产业、人才、用地等方面建立健全政策体系,充分发挥特殊经济功能区的示范带动作用,力争更多园区进入千亿级行列,打造改革开放新高地。

开发区用地评价与发展方面,现有研究多以存量土地的定量评价和再利用为主,相关研究包括对开发区存量用地概念进行界定[1]、存量用地发展潜力评价与提升策略[2]、工业用地评价指标体系研究[3]、土地利用效率评价[4-6]、开发区空间更新的内在机制[7]、存量产业空间的整合优化[8]等,缺乏国土空间规划背景下工业园区的用地评价研究,针对开发区不同类型存量用地的发展策略研究和转型升级趋势下开发区的优化发展研究不足。

基于上述研究现状与发展形势,本文通过对石家庄经开区的用地现状进行系统性梳理与评价,识别各类存量建设用地,探索存量空间的更新路径与发展策略,为存量建设用地的评价和再利用提供理论基础和思路方法,也为新时期开发区的创新升级提供发展经验。

1 研究区概况

石家庄经济技术经开区(简称石家庄经开区)位于河北省石家庄中心城区东部边缘,也是藁城区西部新城的核心区域(见图1)。1992年石家庄经开区被河北省政府批准为省级开发区,2005年被国家发改委认定为“国家级生物产业基地”,2013年被国务院正式批准为国家级开发区,历经30年发展能级不断提升,形成生物医药、轻工食品、装备制造等产业集群,是石家庄市的重要产业载体和经济动能助推器。

2 现状用地评价

现状用地评价整体思路如图2所示。分类识别存量低效建设用地、非建设用地以及需保留的建设用地,明确各类用地的规模与布局,进而将各类用地进行拼合,得到全域现状建设用地一张图,最终确定整治更新、充分利用、合理保留三大策略,以指导园区用地的高效利用和建设发展。

2.1 存量建设用地的识别

包括因地价、补偿不到位、规划调整、项目取消等原因造成的“批而未供”土地,因建设手续不全等造成的“供而未用”土地以及因产能不高、发展潜力低、投资强度不够、旧城镇、旧村庄等造成的“用而低效”土地。此类低效闲置建设用地未来需通过整治更新提高利用率。

通过现状调研、部门座谈,石家庄经开区可更新改造建设用地共6.68 km2。其中批而未供、供而未用以及低效工业用地为3.49 km2,旧村低效用地为2.74 km2,旧城镇低效用地为0.45 km2,地块分布如图3所示。

2.2 非建设用地的识别

包括未征收土地、因城市总体规划和土地利用总体规划冲突造成的不可利用土地(包括位于有条件建设区和永久基本农田范围内的土地)等,现状多为非建设用地。此类用地未来需明确发展方向、合理安排功能布局。

以2020年土地变更调查数据为基础,对土地利用现状进行分析,石家庄经开区现状已建设用地占比七成,以工业用地为主导,非建设用地主要分布在东南侧,共7.49 km2。其中,经征地后可出让建设的用地(位于2020年土规允许建设区内尚未利用的土地)约5.01 km2;待用地性质调整后,可用于建设的用地为2.48 km2,包括1.87 km2的永久基本农田,0.61 km2的有条件建设区,地块分布如图4所示。

2.3 保留建设用地的识别

包括产值绩效高、创新实力强或列为龙头、重点的企业,已建成的住宅、公共建筑、市政基础设施以及已出让的在建与未建项目。此类用地规划应予以合理保留。

经识别,需保留建设用地共12.8 km2。其中重点工业企业用地10.63 km2,其他城镇建设用地2.17 km2,地块分布如图5所示。

拼合现状建设用地评价一张图(如图6所示),最终识别石家庄经开区的潜力发展空间总计约14.17 km2,但目前可直接利用的土地仅为6.68 km2的存量建设用地,亟需通过整治更新进一步提升土地集约利用水平,以满足规划过渡期的产业发展需求。

3 发展路径与策略

优化土地资源分配、激发园区经济活力,在保证制造业空间底线的基础上,充分利用低效工业用地,进一步完善园区的综合服务功能,构建现代产业体系,推动经济结构转型升级。具体坚持四个转变:

1)由“空间主导型”向“产业引领型”转变。对接石家庄现代产业发展体系,立足园区产业基础,优先发展生物医药、高端装备制造、现代食品、生产性服务业等产业门类,以产业经济大发展引领园区扩容升级。

2)由“外延扩展型”向“集约优化型”转变。针对园区工业布局零散、开发强度不高的现象,在盘清土地现状的基础上,先做“减法”,后做“加法”,明确哪些用地可以调整,哪些可以优化,扭转低效的土地开发模式,推动园区集约高效发展。

3)由“产城独立型”向“产城融合型”转变。打破“重工思想”的局限性,以人的需求为出发点,加强商务办公、文化体育、休闲娱乐等城市服务功能建设,提升园区的综合服务能级,实现产城融合互促发展。

4)由“蓝图目标型”向“过程控制型”转变。按照“远近结合、分期实施”的思路,分解园区优化发展阶段,近期主要优化更新实施难度小、条件较为成熟的用地,将整治难度较大、条件不成熟的用地留到中远期调整,实现近期灵活把控、适量整治,远期着眼全区、合理布局。

3.1 完善产业体系,打造高质量发展增长极

围绕建设现代产业体系,进一步做强主导产业、做优传统产业、做大新兴产业,兼顾质量与速度、总量与人均、单项与整体,不断提升经开区的发展质量与综合实力。

石家庄经开区将围绕生物医药产业形成四大产业集群。生物医药产业集群包括生物医药及相关企业50余家,是由华药、石药等企业为主体构成的产业集群;轻工食品产业集群包括食品类企业20余家,集聚石家庄卷烟厂、青岛啤酒、可口可乐、益海粮油等龙头企业;高端装备制造产业集群包括机械装备制造企业40余家,是由新宏昌天马、中农博远、太行机械为代表构成的产业集群;新材料产业集群主要包括河冶科技、河北四方通信设备等新兴产业。经开区现代产业发展体系如图7所示。

3.2 优化布局结构,促进产城相融

综合考虑存量更新、轨道交通、生活与产业空间分布等因素,按照“产城融合、集约发展”的原则,打造“一核多心、四轴牵引、多片联动”的空间布局结构。

“一核多心”指依托轨道站点和生活组团打造城市综合服务核心与社区生活服务中心;“四轴”指依托园区功能提升打造城市综合服务轴、新兴产业发展轴、核心产业发展轴和生活服务轴四条轴线;“多片”指居住生活区、产业集聚区、综合发展区和生产研发区等。

3.3 结合功能布局,分类制定空间发展策略

1)推进存量低效用地整治更新。从征地、招商、手续、地块问题四个方面梳理导致土地“批而未供”形成的原因,从政府、企业两个维度分析影响土地“供而未用”形成的原因,进而有针对性地提出土地盘活利用路径;对于低效产业用地进行功能置换,置换模式包括“退二进非”“退二进三”“退二进2.5”“退二优二”等,将低效二类、三类工业进行技术升级或置换为高新技术企业用地、商业办公用地以及绿地、居住用地、公共服务设施用地等其他功能用地;对于低效的村庄及其他城镇建设用地结合园区的整体空间布局和功能结构确定其更新路径,见图8。

2)结合轨道站点完善城市功能。石家庄经开区片区级站点周边以非建设用地和存量低效用地为主,根据站点的地理区位及周边土地利用情况,为充分释放轨道站点对周边用地的带动效应,实现现代服务业的扩容升级,合理调整站点附近的用地结构,将该区域打造为园区的综合服务中心。片区采用圈层式布局结构,其中核心圈层(500 m内)布局城市综合体、商务办公、商业服务、文化娱乐、公共管理与公共服务功能;辐射圈层(800 m内)布局公共服务、商业服务以及居住功能;外围圈层(1 000 m内)以居住、绿地等为主,实现土地集约化和多功能化发展,如图9所示。

3)促进重点产业空间优化提升。针对保留的重点产业用地,未来一方面应加大科技创新投入,鼓励使用新设备、新原料、新技术、新工艺,激发产业新活力,培育重点龙头企业,打造品牌产品,实现产业提质增效;另一方面应结合国土空间规划的编制,合理划定经开区的城镇开发边界,优化土地利用性质,充分利用允许建设区、有条件建设区以及永久基本农田等片区的未利用地,并结合周边土地整治更新,进一步拓展重点产业发展空间,支撑四大产业集群发展壮大(如图10所示),打造特色鲜明、带动性强、辐射面广的产业根据地,实现园区经济与空间的高效发展。

3.4 提升公共服务,加强园区综合承载能力

结合土地整治更新,完善区级公共服务设施和15分钟生活圈配套设施。园区将形成“一主八辅”的公共设施体系,依托轨道站点打造1个城市综合服务中心,结合更新地块建设八个社区生活服务中心。

城市综合服务中心重点建设综合医院、妇幼健康服务设施、疾病预防控制中心、工人文化宫、“3+x场馆”(即公共体育场、全民健身活动中心、公共体育馆+公共游泳馆、滑冰馆/滑冰场)、商业商务设施以及综合公园、公共活动广场等。社区中心按照15分钟生活圈要求完善教育、文体、福利、商业、公园绿地等设施。

3.5 制定分期发展计划,完善规划保障体系

1)制定分期计划,按照“重点优先、点面结合、分期整治,稳步发展”的原则,在充分尊重建设主体更新意愿的前提下,综合考虑现状发展条件、存量建设用地评价结果、土地再利用方式、再利用重点实施项目、再利用难易程度等因素,科学确定不同时期的整治改造规模,明确各类用地开发利用的时序安排。2)成立完整的管委会组织、领导、指挥小组,加强横向部门间协作,落实各部门主体责任,研究解决存量更新改造过程中的重大问题,结合实际制定各类存量用地改造的工作实施细则,完善土地出让机制、各方利益分配体制,推动更新改造工作的高效实施。充分利用网络媒体广泛宣传低效土地改造的支持政策,提高公众对低效用地改造重要性的认知,形成社会普遍支持、群众积极参与的良好氛围。3)构建存量建设用地信息化管理平台,搭建存量用地“一张图”数据库,支撑空间分析、数据共享、数据治理、档案管理、项目决策,实现项目全生命周期管理,提高存量建设用地的利用与监管效率。

4 结语

对于大多数开发区而言,增强存量发展思维、建立增存并举策略,积极推进存量建设用地再开发是实现高质量、品质化发展的关键。本文围绕如何推进存量建设用地再开发利用以及如何实现园区优化发展的问题,提出五大策略性建议,是结合具体项目实践的一些思考和总结,在概念内涵认识方面可能存在不足,在实际运用和操作中可能面临挑战,但希望我们的探索和实践,可以为开发区的土地集约利用及空间优化发展带来新的启发与思考。