新时期海域动态监管能力提升路径探讨——以宁波市为例

甘付兵，赵蓉蓉，尹慧珊，王江，张浩宽

（1.宁波市自然资源生态修复和海洋管理服务中心，宁波 315042；2.宁波市测绘和遥感技术研究院，宁波 315042）

国家海域动态监视监测管理系统自2009 年业务化运行以来，已建立国家、省、市三级海域动态监管业务体系，布设了覆盖国家、省、市、县四级海洋部门的专线传输网络，利用卫星遥感、航空遥感、远程监控、现场监测等手段，对我国近岸海域开展了立体、实时监测，积累了大量遥感影像和海域管理数据，实现了各级海洋部门“一张网”、各类海域管理数据“一张图”，为海域管理和执法提供了有效的技术支撑[1-2]。随着机构改革的深入和政府职能转变，海域动态监测业务发生了巨大变化，为适应新形势、新要求，海域动态监管工作需在制度体系、监测与评价体系、数字化改革以及人才培养等方面进行提升，以适应当前海域动态监管工作发展的需要。

1 当前面临的新形势

1.1 海洋生态文明建设提出了新要求

党的十八大对海洋生态文明建设作了专门论述，提出要“提高海洋资源开发能力，发展海洋经济，保护海洋生态环境，坚决维护国家海洋权益，建设海洋强国”[3]，习近平总书记在党的十九大报告中指出，要“坚持陆海统筹，加快建设海洋强国”[4]。为推进海洋生态文明建设，需要切实做好海洋生态环境保护，加强和规范海域管理，实施严格的围填海管控制度，完善海洋生态长效管理和联防联控机制，加大查处力度，提高海洋生态管控能力和执法效率，这对海域动态监管提出了新要求[5-6]。

1.2 政府职能调整提出了新任务

2018 年中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》，组建自然资源部，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责[7]，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责。同时将国家海洋局的海域海岛管理等职责并入自然资源部，综合统筹海域和陆域管理，这给海洋治理体系和治理能力提出了新任务。

1.3 海洋督察提出了新要求

为解决我国海洋资源环境管理领域突出问题，促进海洋资源的节约集约利用，提供切实保护海洋生态环境的重要法治保障，自然资源部建立了海洋督察制度。在2017年和2021年两次全国海洋督察中，都将海域动态监管作为督察的重要内容，多地督察反馈意见中均指出存在海域监管力度不足、用海项目审批规范性有待提高等问题，这对各级海域监管能力提出了新要求。

1.4 数字化改革提出了新途径

党的十九届四中全会明确指出：“建立健全运用互联网、大数据、人工智能等技术手段进行行政管理的制度规则。推进数字政府建设，加强数据有序共享，依法保护个人信息”。

2022 年浙江省出台数字化改革整体方案，指出数字化改革是浙江立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局的重大战略举措[8]。数字化改革是政府全面深化改革的总抓手，为海洋治理体系和治理能力现代化建设提供了新途径。

2 存在的主要问题

2.1 海域监管制度有待进一步完善

2009年宁波海域动态监管业务化运行以来，先后出台了一批海域动态监管制度文件，但未形成体系，未得到及时更新和补充。随着机构改革后政府职能调整不断深入，以及中央环保督察和海洋督察的常态化开展，对海域监管提出了更高的要求，现有监管制度已不能满足业务发展的需要。

2.2 海域监管业务有待进一步融合

宁波海域动态监管业务初步建立了市、县两级业务体系，但随着机构改革后政府职能调整不断深入，原有业务模式已不能满足新时期发展的需要，如何实现与国土空间规划、自然资源调查监测、行政执法和数字化改革融合发展，成为迫切需要解决的问题。

2.3 数字化水平有待进一步提升

宁波近年来开展了海岸线调查、海岛调查、潮间带（滩涂）监测和评价、围填海调查等基础调查工作，但整体集成不够，信息化水平不高，如何建立规范、标准统一的数据库和应用系统，实现与自然资源和规划数字化改革融合是海域管理数字化提升和发展的必然途径。

2.4 技术水平有待进一步提高

目前海域动态监测手段仍相对薄弱，主要以遥感监测为主，现场监测数据较为缺乏；监测范围主要以项目用海批后监管、海岸线动态监测为主，对重点河口、海湾、滩涂、水下地形地貌、海域生态监测，围填海后评价，海岸带承载力评价等方面工作开展较少，业务范围和技术水平亟须拓展和加强。

2.5 人员队伍有待进一步加强

目前市、县级海域监管部门普遍存在机构薄弱，专业技术人员相对缺乏、专业水平相对较低等问题，未延伸至乡镇（街道）自然和规划所，未落实乡镇（街道）监管制度，难以形成整体监管合力，难以实现全覆盖、全过程监管，已不能满足海域全过程、全覆盖、高精度、智能化监管的要求。

3 能力提升路径建议

3.1 完善市县联动制度体系，提升海域监管能力

为适应新形势、新要求，全面落实海洋空间资源和海域要素监测，建立完善的海域动态监管机制体制和监测业务规范至关重要。自机构改革以来，市、县两级海域动态监管业务开展都存在机构不全和技术队伍不足等问题，已不能满足目前海域动态监管工作的需要。应借鉴乡镇（街道）自然资源和规划所在山、水、林、田、湖各方面发挥了较好的属地监管职责的经验，结合财政事权，厘清市、县海域动态监管职责边界，按照精细化、网格化监管要求，充分发挥属地监管优势。将海域动态监管工作延伸至乡镇（街道）自然资源和规划所，建立市、县、乡镇（街道）三级联动机制，做好任务分工、配备专门人员，明确监测范围和业务流程，为海域动态监管提供制度保障。同时为落实项目用海“事前、事中、事后”全过程监管、海域使用疑点疑区监测、用海现状监测等各项监管业务，制定海岸线、滩涂、重点海湾（河口）等海洋空间资源监测制度和标准规范，完善市县联动制度体系建设，为海域动态监管提供制度保障。

3.2 建立海域监测体系，提升技术支撑能力

海域动态监测是自然资源部海域动态监管系统的一项重要业务工作，是全面服务海域综合管理的重要手段[9-10]。海域动态监测工作要以“常态化、全覆盖、全过程”为目标，以服务“生态用海、生态管海”为主线，制定行业标准和技术规范，加强自然资源监管业务融合，建立以海洋空间资源和海域要素监测为主体的监测体系。运用多时相高精度遥感、无人机遥感、无人船和感知技术，建立基于多源数据海域动态监测体系。海洋空间资源监测主要包括海岸线动态监测、沿海滩涂（潮间带）监测、重点海湾（河口）监测等；海域海岛要素监测包括海域使用现状监测、无居民海岛开发利用监测、建设项目用海动态监测、海域使用疑点疑区多周期监测、特殊利用海岛常态化监测等（表1），为海域管理提供实时动态信息和可靠数据支撑。

表1 宁波市海域动态监测体系建设内容

3.3 构建海洋资源评价体系，提升行政辅助能力

为满足海洋治理体系和治理能力现代化建设的迫切需要，以“服务管理、融入管理、改进管理”为目标，以“指标化”和“信息化”为手段，汇集海洋生态、空间资源、生态修复、开发利用等专题数据，结合发改、土地、规划、交通、环境、水利、渔业等多跨数据，开展港口、海湾、滩涂、河口等监测评价，围填海后评价，生态评价等专题研究[11]（表2），建立海洋资源评价体系，为海洋保护与开发利用、围填海管控、国土空间规划、陆海统筹发展和海岸带空间治理提供科学依据，提高海洋管理精细化和智能化水平。

表2 宁波市海域评价体系建设内容

3.4 建设海域智慧监管场景，提升信息化管理能力

在数字化改革大背景下，为全面掌握海洋资源、开发利用现状和发展潜力动态，以业务需求为导向，以海域全覆盖动态监管为主线，解决海洋业务与其他职能部门的多跨场景业务协同短板。

构建海洋资源数据库，包括：基础地理信息、涉海区划与管理、海洋空间资源和海洋生态资源数据库（图1）。建设海域智治、海岸智美、海域智判和业务驾驶舱应用场景（图2），完善海域审批、监管流程，优化海洋资源要素配置，强化对海岸带、生态治理、海洋权益的多维度分析研判和视觉化预警，协同多业务场景，加强海域监管的整体智治，提升海洋综合治理能力。

图1 宁波市魅力蓝海数据库建设框架图

3.5 加强海洋科技人才培养，提升海洋创新能力

为适应新形势、新要求，以海洋强国为使命，加强海洋科技人才队伍和学科建设，着力建设与引进海洋科研院所，将海洋科技人才纳入政府紧缺人才目录，建立海洋人才评价体系，开展国际性海洋科技交流研讨，提升海洋科技综合实力和创新能力。