陕甘宁边区卫生健康治理的实践考察与历史经验

汪小宁，杜 妮

（1.西北政法大学 马克思主义学院，陕西 西安 710063；2.西北工业大学 马克思主义学院，陕西 西安 710129）

近代以来中国内忧外患频仍，面临着政治、经济、文化等多重压力。危机之下，西北地区由于山川沟壑纵横、经济封闭落后、军阀土匪肆虐等原因逐渐被甩出近代化进程，地瘠民贫成为该地区的主要特征。贫穷是疾病、疫病的温床，加之该地区位于黄土高原，气候干燥，乱砍滥伐所导致的水土流失使得高原严重缺水，各种水旱灾害后更易引起细菌病毒的滋生蔓延，大规模瘟疫肆虐着这片土地，人民的卫生健康状况极其恶劣。

直到20 世纪30 年代末，陕甘宁边区（以下简称边区）政府成立时，边区依然笼罩在各种疾病、高死亡率的阴影之中。伤寒、赤痢、回归热等时有发生，边区每年死亡人数达八九万人，占其总人口约150 万人的6%。据统计，抗战期间因斑疹伤寒、赤痢等流行病死亡人数占边区人口的8%，1946年因“吐黄水病”、麻疹等传染病死亡人数达4025人[1]104。婴儿死亡率达50%以上，父母不知如何防范医治疾病，常坐以待毙，巫神乘机到处欺骗[2]291。全边区共有巫神二千余人，利用迷信，招摇撞骗[2]458。可以说由于人们科学文化和卫生习惯的缺失，使“几乎一切可能有的传染病在边区都发生了”[3]。记者斯诺对于20 世纪30 年代陕北卫生状况的记载读来令人笑中带泪，说陕西老乡一生只在结婚喜日和出殡那天，共洗两次澡[4]127。总之，在上述因素的作用下，卫生健康治理成为边区亟待解决的实际问题。

本文以边区医疗卫生史的原始资料为依据，以边区党和政府发动人民群众开展的卫生防疫运动为研究切入点，结合边区卫生健康治理工作中生动鲜活的卫生故事，尝试在边区民众日常卫生生活与党领导的卫生治理实践互动交织的生动图景中分析这一时期党的工作方针、方法与行动策略，以致重塑人民群众的公共卫生观念和卫生健康理念，最终较好地解决了上述难题。期望这些工作可以为新时代中国特色社会主义医疗卫生事业发展和公共卫生体系完善提供借鉴与参考。

一、体系建设：构建卫生健康工作的组织与制度保障

科学的组织与制度是社会治理有序进行的基本保障。推动人民群众参与社会治理必须坚持制度先行，提供组织保障。

（一）建立健全各级医疗卫生机构，形成卫生保健网络体系

为了满足人民群众卫生健康的需要，边区建立了各级医疗机构，筑牢组织保障。延安时期党政军各自都建立了相应的医疗机构。

中共中央设总卫生处主要负责中央领导人的卫生保健工作，其下属单位包括中央医院、中央门诊部和中央机关卫生所等。中央医院的医疗设备与技术都是比较好的，其主要服务对象为中央机关的干部、职工及其附近群众。

中央军委设总卫生部，其下属单位包括白求恩国际和平医院、中国医科大学八路军门诊部、直属疗养院等。白求恩国际和平医院创建时有111名工作人员、100 张床位[5]269，具有较为齐全的医疗科室与设备，较强的医疗技术力量，是延安当时最大的医院。1940 年9 月红军卫生学校改名为中国医科大学，为我党我军培养了一大批医药技术人才，为中国革命事业作出了重要贡献。

为了加强卫生管理，边区政府由上而下组建了较为完整的医药卫生体系，从组织上使边区军民有了防病治病的保障。1940 年5 月，边区政府正式设立卫生处，掌管边区卫生行政、医疗预防技术及医药事业的政策法令等工作。设立医政科、药材科和保健保育科等，其下属单位主要包括边区医院、保健药社、光华制药厂和疗养院等，各机关、学校、工厂、分区卫生所，并下设门诊部。它们的主要工作是为广大干部、伤病员及驻地村庄群众防病治病。据1945 年不完全统计，1940 年至1944 年，边区卫生处所属院所共接诊治疗病人15万多人[5]270。

值得一提的是，边区构建的防疫工作体系较为完善。防疫工作是卫生工作的一个重要方面，党和边区政府根据边区的实际情况，重视防疫工作，经常开展卫生运动，以减少疫病滋生蔓延的媒介。为了使防疫工作能持之以恒，并且能制度化、科学化，党组建了边区、分区、县、乡等各级防疫领导机构。1940 年5 月26 日，李富春、傅连暲等人成立了直接隶属于民政厅的第一届延安防疫委员会，负责延安境内的防疫卫生工作[6]。通过不懈努力，延安防疫委员会使“防蝇有设备、公厕有制度、污水处理、个人卫生、商店的卫生均有管理，有章可循”[7]187成为现实。1942 年4 月，在原有实践基础上成立的边区防疫总会，完善了边区防疫工作体系。1942 年6 月，防疫委员会按地区划分成立了四个防疫分区委员会，把防疫工作落实到基层，即东区、南区、北区、西北区防疫委员会，每分区“决定市公安局分驻各区，各自所在的乡镇部门配合疾病的检查、督促、纠察的责任”[8]180。这样，在党和边区政府的科学指引下，形成了“边区—分区（县）—乡”的不同层级的防疫组织机构，从组织上保证了防疫工作的顺利进行，这是在战争年代各级党政军机关联合搞好防疫工作的创造[5]286。

（二）在调查基础上颁布相关决议与法规条例，科学合理开展卫生工作

1930 年5 月毛主席在《反对本本主义》中提出“没有调查就没有发言权”。这种调查要使我们的施政方针和政策制度适合农村农民的特点[9]387。延安时期，以毛泽东为首的中国共产党人在边区和各革命根据地组织了比较系统的调查研究。在卫生、防疫方面，1941 年至1945 年《解放日报》陆续刊载有关饮食营养、妇孺卫生等方面的调查文章，如1941 年10 月30 日至31 日马洪的《边区人民生活改善调查》等。同时，边区防疫委员会还前往各疫区进行调查研究，印制环境卫生调查表，交由延安各分区委员会调查各机关学校部队之环境卫生状况。有了比较完全的调查，相关法令法规就能有章可循。边区政府根据当地实际情况，制定了如下相关决议与法规条例。

第一，颁布相关决议与法令法规，增强卫生工作的规范性。1937 年11 月，军委总卫生部颁布了《暂行卫生法规》，明确提出了八条卫生纪律，规范了军队卫生工作。1939 年11 月，边区第二次党代表大会通过了《关于开展卫生保障工作的决议》，提出进行清洁卫生教育、学习清洁卫生的知识及养成清洁卫生习惯等要求[7]7。为减轻人民疾病负担，边区施政纲领第15 条明确规定，要推广卫生行政、增进医药设备和欢迎医务人才[10]93，这是党首次直接规定医疗卫生内容的宪法性文件。1946年4 月颁布的《陕甘宁边区宪法原则》开创性地将人民健康权上升到基本权利的高度，这不仅增强了卫生工作的规范性，并且将其纳入政权建设的轨道。

第二，严格禁止医生私自接受群众财物，规范医患关系。针对边区医疗收费和免费办法不甚明确的状况，1940 年2 月边区政府、八路军卫生部通令规定从1940 年起，各军事机关所属各部队机关的医院、卫生所、学校及材料厂，为群众诊疗疾病，决定收取药费；规定医生概不允许私自接受群众礼物，如果群众对医生技术高明表示崇敬感激时，可赠送牌匾锦旗等纪念品[7]217-218。1942 年3 月边区政府民政厅、国民革命军第十八集团军军医处颁布了《关于收费免费办法的通令》规定了收费免费办法，规定抗战家属、灾民、难民与家境贫苦者，持当地政府所开免费介绍信，可免费诊疗。应纳药费者，由病人于诊前缴纳，严格禁止医生私自接受群众财物[7]253，这就更加严格规范了医患关系。

第三，颁布禁毒禁止妇女缠足的规程及训令，保护人民健康。为了禁烟禁毒，肃清烟毒，边区政府成立了禁烟督察处，专设禁烟督察分处，颁布《陕甘宁边区禁烟督察处组织规程》和《陕甘宁边区查获鸦片毒品修正办法》等[8]340-346。同时，发动广大群众和妇女儿童开展劝诫运动。这基本上消除了吸毒现象，使边区成为名副其实的禁烟模范区。为解除妇女痛苦，边区政府颁布了《关于禁止妇女缠足的布告》《关于禁止妇女缠足的训令》，发动小学教员说服劝导缠足妇女放足。经过努力，不仅冲击了顽固保守不放足的传统观念，基本消除了缠足的陈规陋习，而且促进了边区社会经济的发展。

上述的决议、纲领、条例及法律条文等都充分体现了党和边区政府从人民群众最基本的民生需求入手展开工作，把保障人民身体健康作为卫生健康治理的根本出发点和落脚点。

二、理念启蒙：聚焦卫生健康观念的现代化诉求

根据调查，肠胃传染病、婴儿破伤风、斑疹和回归热等疾病是边区高死亡率的主要原因，这些病症或因喝生水、吃不洁食物，或因剪脐带工具未消毒，或因常年“三不”行为（不洗澡、不洗衣服、不晒被子）而引起[11]66-67。而那些模范卫生家庭和村庄，就能够免于这些疾病的袭击。可见，“事先预防乃消灭疫病最有效的办法，防疫乃除疫之根本”[12]116。然而，要从根本上解决边区卫生疾病防控问题，“必须认识到，现在各地相当严重的疾病死亡，是迷信愚昧肮脏等坏习惯所造成的”[13]。为改变这些积弊已久的不良生活习惯，党和边区政府基于群众对于疫病预防认识不够、科学卫生观念不深的问题，通过多渠道加强疫病防治宣传工作，取得了颇为显著的成效。

（一）通过报章杂志、黑板报等多种形式宣传卫生思想，让卫生健康观念潜滋暗长

边区政府鼓励社会各界人士运用多种形式，对人民进行卫生健康教育。总卫生部刊行《国防卫生》杂志，以此广泛宣传卫生常识[14]118。《解放日报》开辟《卫生》宣传专栏，普及疫病相关知识，定期报道边区各地及其他抗日革命根据地的卫生工作成就与经验体会，同时刊载防病知识与传染病的防治方法等。针对边区常见的传染病和季节性流行病，1942 年3 月21 日《解放日报》第二版中列举了吐黄水病、赤痢等疾病的危害，并提出预防办法[15]。还通过报道来规范妇女和儿童的卫生习惯，如新法接生的所有用具要严格消毒，产妇可躺下多休息和吃有营养的食物，婴儿要洗眼、洗澡等[16]。可以说，《解放日报》为卫生健康治理工作的深入开展起到了鸣锣开道的作用。

但是，在文盲占总人口90%以上的边区，手册、报纸这种传统宣传媒介的直接受众群体是知识分子等，而对于不识字的农民，其宣传作用非常有限。因此，边区政府基于实际情况组织了贴近群众的农民读报组、识字组等进行卫生宣传。这样，哪怕是不识字的农民都可以靠村民大会听取传达或参加读报组等获得科学的信息。

正是通过报章杂志、小册子、宣传标语、书报、读报识字组、黑板报等多种形式，让卫生思想得到宣传，让卫生健康观念潜滋暗长。

（二）利用秧歌、庙会的表演等文艺形式，实现民间文艺资源与卫生工作相结合

为落实毛泽东在边区文教大会上提出的关于医药卫生方面的宣传工作要新旧形式相联合的指示，边区政府利用延安清凉山四月八日庙会和子长三月十八日娘娘庙会，以秧歌形式编写了《勤婆姨》《卫生歌》和《怎样养娃娃》等节目，宣传妇婴卫生、饮食卫生及反巫神斗争，改变群众不讲卫生的习惯[9]62。子长秧歌队在1945 年利用杨家园子的娘娘庙会，扭着秧歌唱《卫生歌》，歌词中唱道：“有了病要请医生，千万不要请巫神，谁请巫神谁倒运！”群众纷纷说道，巫神真是不可相信。1944 年7 月，观众观看《马川的婆姨》公演剧后，纷纷询问是否确有被庸医和巫神差点害死婆姨的事情[17]。

这种源于生活真人真事，利用农村古庙会和赶集以戏剧、秧歌、说书词等群众喜闻乐见的文艺形式，因地制宜，更容易引起人们的关注和信服，更能让全民“讲卫生”的观念得以持续深入人心，实现民间文艺资源与卫生工作相结合。

（三）举办卫生展览会，使卫生健康的观念在群众的思想里扎根发芽

1941 年5 月、1943 年11 月和1944 年7 月，分别由医药界与青联、留守兵团直属队和延安市举办了卫生展览会，展品包括卫生挂图、多种中药材和自制西药[18]，宣传各种疾病预防办法、医疗成果和破除迷信等内容。1944 年7 月延安市举办卫生展览会，毛泽东题写“为全体军民服务”，徐特立强调卫生展览会使卫生机关所费的心血点滴都化为群众的骨肉[19]。根据延安市北郊乡儿童的死亡率达出生的60%以上的统计数据，徐特立指出高死亡率主要是由妊妇的卫生问题引起，是风俗习惯及文化教育的程度问题，而不是单纯由医生所能解决。关于药品和营养品的陈设，徐特立指出卫生展览会的重要意义在于防病于未然，防病的基本就靠营养，营养是积极的卫生，清洁则是消极的卫生，两者必须配合。关于牙齿卫生材料的展览，陈列品中有一盒龋齿，破烂不堪，是长期被微生物侵蚀所致。而齿病必然引起消化不良，从而导致营养不良问题，不只是牙齿的疼痛而已。这使参观者认识到刷牙习惯自小养成的必要性和保护牙齿的重要性，达到了刷牙教育的目的[19]。为进一步加强对农民卫生宣传教育，卫生展览会的重要内容被印制成小册，发放到边区农村。

通过卫生展览及其各地巡回展出，传播卫生常识和原理，提高群众卫生知识水平，使卫生健康的观念在群众的思想里得以扎根发芽，成为边区群众卫生健康治理的强有力推手。

三、行动方略：开展卫生健康工作

要改变边区的卫生面貌，降低发病率，扑灭传染病，减少疾病死亡率，提高广大军民的健康水平，就必须把卫生工作与群众的卫生运动相结合，开展卫生健康工作。

（一）组织医疗队下乡，解除群众痛苦

边区卫生处经常组织医疗队深入农村，开展巡回医疗。1941 年5 月，边区卫生处组织医疗防疫队赴瘟疫较重的甘泉县、富县和志丹县等乡村，共为431 人注射防疫针，325 人种痘，1199 人治病[7]58，两个多月就控制了疾病的传播，还帮助当地成立了防疫委员会。为积极布置医疗卫生工作，1942 边区卫生处设立了各分区卫生所，建立安塞卫生实验区。1944 年7 月卫生处组织7 支医疗队，消灭了7 个县的吐黄水病。这些医疗队足迹遍布延安、子长县和甘泉县等乡村，治愈3500 名群众[7]59。以子长医疗队为群众治病为例，子长县南沟岔刘家沟张久成的婆姨和孩子都患上了麻疹，并发肺炎，孩子并发肺炎后，疹子出不来，六天六夜睁不开眼，不吃奶，很多人都说“完了”，“神婆”也宣布“不可救了”。医疗队闻讯立即派温铿和姚蒙两位医生住在病人家里轮流护理，进行了六天的急救，终于脱险了[5]293。这有力打消了一些干部和广大群众对医疗队的怀疑态度。

1945 年边区卫生处改名为卫生署。卫生署联合其他医疗机构继续为各乡村派遣医疗大队，治疗病人，建立村卫生点和医药研究会，创办接生训练班（302 名学习者）[7]59。卫生署认真总结下乡医疗工作经验，提出对于无法去门诊就医的病人，医生要出诊看病。这是真正解决群众疾苦的优待举措，开创了边区医疗工作重点下沉农村的新方向，具有深远的历史意义。

（二）破除迷信，树立典型，实现个人卫生健康与整个边区卫生工作的勾连

由于边区文化教育落后及医药卫生缺乏，产生了大量巫神。为消灭巫神，各地开展反巫神运动与巫神坦白运动，推行崔岳瑞运动，加强医疗卫生工作。1944 年7 月延安县经过反巫神大会后，139个巫神纷纷坦白，交代了自己好逸恶劳、骗人诈财的罪恶事实，许多人幡然悔悟，决心重新做人。当了34 年巫神的延安县南区三乡新庄科聂志秀在党和政府的感召下，终于觉悟了，他说：“我骗了一辈子人了，再也不骗了，从此转变当好人参加生产，咱的三山刀拿来打把头。”从1943 年冬天起，他就拾了30 多袋粪，1944 年积极投入春耕热潮，把这些粪全部送到田里[5]305。这有力地打破了巫医的政治权力，向农民传播了科学卫生知识，重塑了社会风尚。

边区政府动员县区乡干部、小学教员和学生、劳动英雄以及其他有威望的积极分子等一切力量，开展卫生工作。《解放日报》连续报道边区各族各地人民卫生生活，通过宣传模范人物的事迹来动员群众重视卫生清洁工作。从刊登卫生模范个人、卫生模范家庭到模范卫生乡村，如伍家窑子的卫生模范麻老婆、王恩甫卫生模范家庭、定边县的卜掌村、新正县的前掌村、豆家湾、北区阎家塔等卫生模范村，起到了卫生模范教育作用。以伍家窑子的麻老婆事迹为背景的《伍家窑子的卫生模范——麻老婆》于1944 年6 月24 日刊登在《解放日报》上广泛宣传。边区定边卜掌村崔岳瑞以医药破除迷信，树立了信医不信巫神的榜样，该村被评为卫生模范村[7]143。

通过破除迷信，树立典型，由点及面地动员群众开展卫生运动，实现了个人卫生健康与整个边区卫生工作的勾连。

（三）建立卫生公约，促进卫生运动深入开展

在全面普遍开展的群众卫生运动中，各机关、学校、工厂、部队和广大农村，都在发动群众的基础上，建立健全各自的卫生公约。如白原村教师黄逸民，先是发动学生，后又发动全村群众，制定了卫生公约，主要规定饭后要洗干净碗筷锅盆案、不吃生冷食物、每天洗两遍手和脸、每月洗三回脚和衣服、每天都要打扫窑内外、经常铲厕所及牛圈两次垫等内容[5]297。这些公约具体实际，生动好记，便于提醒人们遵行。诸如此类卫生公约，由群众自己制定，又由群众自己执行，促进了卫生运动深入开展。

边区政府通过执行上述行之有效的措施，使得边区卫生健康治理进入了新阶段，取得了很大成绩。不仅增加了为群众治疗的比例、降低了死亡率，还消灭了巫神，提高了群众卫生文化水平。

四、历史经验

边区卫生健康治理的实践取得了瞩目的成绩，极大地改变了边区的医疗卫生面貌和民众的不良卫生习惯，遏制了边区疫病的蔓延，大大降低了人口死亡率，有力地推进了边区医疗卫生事业的发展，为当前公共医疗卫生事业积累了丰富的历史经验。

（一）坚持党和政府对卫生工作的集中统一领导，实现基层政权与民众良性互动

中国共产党刚到边区局部执政时，面对军阀割据、战争频繁、疫病肆虐、苛捐杂税重等严峻的形势，如何修复政党与基层社会民众的关系是最大难题。因此，党领导的边区政府审时度势，要求各级党委和政府把人民群众健康安全放在战略性位置。毛泽东进驻延安后强调：“应当积极地预防和医治人民的疾病，推广人民医药卫生事业”[20]339。可以说，边区卫生工作是党领导卫生史上的伟大实践。正是党充分发挥了对卫生工作的集中统一领导，坚持并践行为人民服务的卫生健康理念，使基层政权与民众产生良性互动，才形成了边区自上而下的公共医疗卫生健康保障体系，保障了边区群众的生命健康安全。新中国成立以来，尽管我国在不同时期不断遭遇突发公共卫生事件的挑战，但在党和国家的正确领导下，全国一盘棋，这些挑战的影响均在可控范围内。后疫情时代，我国在治理能力、治理体系现代化等方面也依然面临着新的课题。唯有坚持党和政府对卫生工作的集中统一领导，才能让卫生健康治理不断适应时代的发展，使“健康中国”战略得到全面贯彻实施。

（二）坚持把人民健康安全放在首位，将群众路线作为开展卫生工作的基本策略

边区政府在党的领导下始终以保障人民健康安全为宗旨。1945 年，毛泽东在《论联合政府》中强调，广大医务工作者“必须具有为人民服务的精神，从事艰苦的工作”[21]1082，始终将人民健康安全放在战略性地位。能否“俯下身子”践行群众路线是边区卫生健康治理工作成败的关键。1944 年延安市开展大规模的群众卫生运动，各级干部从自身做起，发挥榜样模范作用。如北关乡杨庄干部高吉祥、刘全福、张慕成与区干部王存礼、李心云等一起为该村马金祥、史留锁两家清理室内外卫生，修理厕所，泥窑洞，带动村里三家“二流子”主动打扫卫生[22]。安塞县西河口工作组到达各村后，替群众扫地、扫院、生火、担水，替群众做活，这种亲如家人的方式，取得了群众的信任，消除了群众的隔阂[20]199，卫生工作才逐渐地顺利开展起来了。由此可见，走向群众，服务群众，把群众路线作为开展卫生健康治理工作的基线，才能赢得民心。在当下常态化卫生健康治理方面，结合“协同共治”的新要求，只有将人民的生命健康安全放在首位，充分发动群众“群策群力”参与卫生健康治理，才能更好地筑牢卫生健康事业的群众基础。

（三）坚持预防胜于治疗的工作理念，做到源头治理

1943 年防疫委员会在“防治结合，预防为主”的原则下，先后发出《防止回归热及斑疹伤寒的通知》《防止急性呼吸系统传染病的通知》和《防止伤寒痢疾急性肠炎的通知》等。1945 年3 月，延安市布置春季防疫工作，指出：（1）家庭卫生是防疫卫生的中心，以饮食卫生、妇婴卫生为主。严防吐黄水和麻疹等疾病流行。在商业区域应注意环境卫生；（2）从点滴做起，巩固已有卫生据点，建立新据点；（3）为研究裴庄1944 年死亡66 人的原因，决定派遣医疗队深入农村调查，开展巡回医疗；（4）配合春耕积肥，收拾公厕和牲畜圈，发动全市大扫除，消灭死角[5]286。由此可见，边区的防疫卫生工作，已由一般号召和面上的工作深入到家庭院落，把卫生防疫和提高人民群众的健康水平结合起来[6]287。因此，在卫生健康治理工作中，要聚焦卫生观念的现代化诉求，广泛宣传卫生健康知识，使民众树立正确的卫生健康理念，这样才有助于预防各类疾病的发生和传播。

确保人民群众的生命健康安全，是中国共产党治国理政的重要课题之一，而妥善处置突发公共卫生事件，足以考验一个国家的治理体系和治理能力。中国共产党在延安时期开展的卫生健康治理实践守护了边区群众的生命健康安全，既实现了民众个人卫生习惯与整个边区卫生防疫工作的联系，也实现了政治权力与基层社会的有效对接，经得住“考验”，使中国共产党在边区的卫生治理工作成为其他根据地乃至全国的典范。边区卫生健康治理的实践经验可谓如春风拂过高原般在新时代激荡，为推动发展新时代中国特色社会主义卫生健康治理工作具有重要的借鉴意义。