启东市新型城镇化建设的现实困境及对策研究

黄云峰

江苏省启东市委党校，江苏 启东 226200

0 引言

党的二十大报告明确提出：“深入实施……新型城镇化战略，……推进以人为核心的新型城镇化，加快农业转移人口市民化。以城市群、都市圈为依托构建大中小城市协调发展格局，推进以县城为重要载体的城镇化建设。”［1］推进新型城镇化建设是贯彻落实党的二十大精神、以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴的重大举措，也是推动江苏省南通市启东市经济社会高质量发展、打造沪苏一体化融合发展窗口城市的重要抓手。近年来，启东市认真贯彻落实中央城镇化工作会议精神及江苏省、南通市新型城镇化战略部署，全面实施以人为核心、以提高质量为导向的新型城镇化战略，积极稳妥推进新型城镇化建设，取得了显著成效，但也存在一些问题急需解决。

1 启东市新型城镇化建设现状

启东市位于长江入海口北岸，是江苏省辖县级市，由南通市代管。启东市下辖12 个建制镇（园区）、2 个街道办事处，有2个省级经济技术开发区。截至2021年底，启东市户籍总人口108.74 万人，常住人口96.15 万人，城镇化率60.7%［2］。近年来，启东市高度重视新型城镇化建设，将其列为年度重点工作，并作为“一把手”工程加以推进，纳入高质量发展目标考核内容；注重顶层设计，强化规划引领，组织编制《启东市“十四五”新型城镇化规划》，加快编制市、镇两级总体规划和控制性详规；相继出台《关于加快推进新型城镇化建设的实施意见》和《启东市新型城镇化建设考核办法》，进一步明确目标任务，切实加强组织领导，持续推进改革，狠抓工作落实。当前，启东市新型城镇化步伐明显加快，呈现出农业转移人口市民化成效显著、城镇化空间格局持续优化、城市功能品质显著提升、城乡社会建设更加完善、城乡融合体制机制初步建立等良好发展态势。

2 启东市新型城镇化建设面临的现实困境

2.1 思想认识不到位

2.1.1 对新型城镇化的内涵认识不清。启东市个别干部固守传统的思维定式，片面地认为新型城镇化就是搞城市扩张、征地拆迁、盖楼修路、让农民进城买房，对推进以人为核心的新型城镇化内涵缺乏全面理解和正确把握。

2.1.2 对新型城镇化建设的重要性认识不够。启东市个别人员对新型城镇化建设仍存在认识误区，认为新型城镇化建设属于面子工程、政绩工程，没有充分认识到新型城镇化建设在全面推进乡村振兴、推进实施扩大内需战略、推动城乡融合和区域协调发展中的重要作用，对新型城镇化建设的必要性和紧迫感尚未达成共识。

2.1.3 对推进新型城镇化建设缺乏信心。目前，新型城镇化建设已成为启东市工作的重中之重，但仍有部分村干部强调客观原因，存在“等靠要”思想，认为推进新型城镇化建设难度大，缺乏攻坚克难的信心和决心。

2.2 规划引领作用发挥不充分

2.2.1 规划编制相对滞后。改革开放以来，启东市部分乡镇的城乡建设规划经过多轮修编和调整，发挥了重要作用，但已不能满足现阶段经济社会发展的需要，应根据当前发展实际编制详细的新型城镇化建设规划。部分地区虽然编制了相关规划，但是内容不全面、不系统，且部分内容直接借用了之前的规划方案，内容滞后，难以满足当前的发展需要。

2.2.2 规划编制质量有待提高。首先，从启东市已实施的规划来看，相当一部分规划未能针对当地实际情况做科学、严谨的分析，实用性不强。其次，缺少控制性详细规划。控制性详细规划是城镇建设管理的基本依据。目前，启东市部分重大基础设施建设项目选址不符合城乡总体规划要求，导致部分地区功能分区不合理。最后，部分规划与实际情况有出入，方案征求各方面意见工作做得不到位，影响城镇化建设进度和质量。

2.2.3 规划执行不到位。当前，部分干部群众规划观念淡漠，依规建设的意识不强，执行规划不够严肃，存在随意改变规划的现象。

2.3 产业支撑力有待加强

2.3.1 主导产业优势不明显。经过多年的发展，启东市逐步构建了以海工及重装备、生命健康科技两大主导产业，新材料、新能源两大新兴产业，电子信息及半导体、精密机械两大优势产业为重点的“两主两新两优”产业体系。2021 年，启东市实现规模工业产值1 120.58 亿元，战略新兴产业产值461.58亿元（占规模以上工业产值的比重为41.2%），实现工业应税销售额1 118.01亿元［3］。当前，启东市主导产业大企业大项目还不多，产业链条延伸不够，产品附加值较低，发展后劲不足，竞争力不强，对财税增长的贡献不大，促进就业的能力有限。

2.3.2 服务业总体发展水平不高。近年来，启东市服务业增速明显放缓。目前，启东市服务业主要集中在商贸流通、餐饮住宿、交通运输、仓储物流等传统行业，金融、科技、信息、咨询等新兴产业发展较为缓慢，且企业规模普遍偏小，布局分散，缺乏实力强、带动能力强的龙头企业。城乡商贸市场体系还不完善，现有的市场发展规模小、层次低，规划和建设跟进不够。

2.3.3 开发区、特色专业园区发展缓慢。目前，启东市只有2 个省级经济开发区，尚无国家级经济开发区。部分产业园区在前期引导企业入驻时，未着眼于产业集群发展，众多关联性不强的企业“扎堆”，影响了产业集群发展。

2.4 城镇集聚效应不明显

2.4.1 中心城区发展能级不强。近年来，启东市城市框架不断拓展，坚持新城区扩容与老城区提质并重，“中优、南进、东拓、北延”加速推进。作为县级市，启东市城区无论是在城市规模、综合实力方面，还是在功能配套、人居环境、产城融合、城市治理等方面，与长三角大中城市都存在较大差距，区域一体化和城市竞争能级不强，对周边镇村的辐射带动能力有限。

2.4.2 小城镇发展相对滞后。一般认为，小城镇总人口5 万人以上，镇区人口2 万～3 万人，才能达到集聚效应。目前，启东市12 个建制镇中（包括3 个区镇），除主城区汇龙镇外，其他11 个建制镇建设规模偏小，人口集聚度偏低。此外，启东市各区镇普遍存在基础设施薄弱、公共服务供给不足、管理手段落后等问题，难以有效发挥产业、人口的承接承载作用。

2.5 保障措施跟进不够

2.5.1 城镇化建设资金短缺。城镇化建设需要大量的资金。但目前，启东市城镇化建设资金来源相对单一，以财政投入或政府投融资平台筹资为主，工商资本、社会资本、民间资本参与较少。近年来，随着房地产市场疲软，土地出让收入锐减，地方财政普遍比较困难，导致市、镇两级对新型城镇化建设资金投入明显不足。从调研情况来看，各区镇在新型城镇化建设过程中均存在资金短缺的问题。

2.5.2 城镇化建设用地紧张。新型城镇化建设需要大量建设用地，而启东市每年的新增建设用地计划指标只有几十公顷，可使用的用地指标与实际用地需求严重不符。加上历史基数的原因，启东市可挖掘的建设用地潜力有限。

3 启东市推进新型城镇化建设的对策建议

3.1 统一思想认识，形成新型城镇化建设的强大合力

思想是行动的先导，认识是行动的动力。一是加强宣传引导。启东市应通过专题培训、媒体宣传、文体活动等形式，引导相关人员深入学习习近平总书记关于新型城镇化的重要论述，准确把握以人为核心的新型城镇化的深刻内涵，不断增强走以人为本、“四化”同步、优化布局、生态文明、文化传承的中国特色新型城镇化道路的行动自觉［4］。同时，通过广播、电视、报纸等新闻媒体，对新型城镇化建设的目的、意义进行广泛宣传；在城市社区设立宣传栏，让群众了解城镇化的新思想、新举措；利用报纸、广播、电视等传统媒体，以群众喜闻乐见的形式宣传新型城镇化建设的相关政策和典型经验，使广大群众了解新型城镇化建设的重要性、紧迫性，进一步增强人们对新型城镇化建设的认识。二是要加强组织领导。启东市委、市政府要成立新型城镇化建设领导小组，负责研究制定全市新型城镇化建设工作目标和总体部署，协调解决新型城镇化建设中遇到的困难和问题；建立定期召开全市新型城镇化建设专题会议制度，由市领导带队，每年到各镇（区）调研指导一次新型城镇化建设工作；定期组织召开专题会议，研究分析全市城镇化工作形势和存在的问题。

3.2 强化规划引领，优化新型城镇化建设的空间布局

3.2.1 加快形成完整的规划体系。启东市要加快完成全市、乡镇国土空间规划和控制性详细规划的修编，推进实用性村庄规划全覆盖，制订中心城区新城建设和旧城改造详细规划、小城镇建设规划，以及与城镇建设相配套的产业发展、社会事业发展等专项规划。启东市要强化国土空间规划的基础作用，合理划分生产、生态、城镇空间，保障合理开发建设空间。启东市要建好用好“多规合一”协同平台，努力做到“发展目标、用地指标、空间坐标”相一致，形成城乡统筹、全域覆盖、要素叠加的目的。

3.2.2 提高规划设计的质量。首先，在制订规划的过程中，启东市应立足长远，坚持高起点规划，主动对接上海市等先进地区，以更广阔的视野科学谋划城市“成长坐标”，调整优化城镇化空间格局，全面提升城市发展品质，不断提高规划的科学性、前瞻性和持续性。其次，启东市应在完善城镇功能的基础上，充分融入当地的地域特点、江海文化特色，彰显鲜明个性，凸显文化内涵，避免城镇建设“千城一面”［5］。最后，启东市应更加注重城市标志性地带、标志性景观、标志性建筑的规划，努力打造城市建设新亮点，不断提升“日出江海、美丽启东”的城市美誉度。

3.3 加快载体建设，提升新型城镇化建设的集聚效应

3.3.1 加快推进主城区建设。第一，启东市应进一步做强基础、做优功能、做大商圈、做好产业，积极落实“一核、两轴、五组团”总体空间格局，加快现代服务、先进制造、科技创新、区域合作等功能集聚，完善文娱休闲、都市居住、商贸会展、高端教育、高品质医疗服务等要素配置，全面提升主城区功能承载和辐射带动能力。第二，启东市应不断加大资金投入，提高建设标准，推动城区公共服务设施提标扩面、环境卫生设施提级扩能、市政公用设施提档升级，加快建设海绵城市、韧性城市、生态城市，推进城市管理科学化、精细化、智慧化。

3.3.2 全力打造吕四港镇、寅阳镇两大副城。第一，启东市应充分挖掘两大副城（吕四副城、寅阳副城）沿江沿海的区位和资源优势，凸显滨江临海城镇的特色风貌，高质量建设产业园区、港区、度假区、特色小镇，切实增强产业集聚能力。第二，启东市应推动公共服务事权下放副城，不断完善政务服务、社会管理、教育、医疗、文化、体育等公共服务配套设施，充分发挥连接城乡、集聚人口、带动周边的示范效应。

3.3.3 推进小城镇特色化发展。各乡镇应按照“一镇一业”的思路，依托各自优势资源禀赋和特色产业基础，打造一批宜工则工、宜农则农、宜商则商、宜游则游的特色小城镇。例如，海复镇可充分挖掘抗大九分校旧址等历史文化底蕴，重点发展现代农业、休闲农业、乡村旅游业，打造启东市现代高效农业、花卉苗木、田园休闲特色镇；南阳镇要放大城区“北大门”区位优势，重点发展现代农业、现代商贸物流、机械电子产业等，打造启东市农产品国际物流港、江苏省现代农业产业园示范区、全国最大核电阀门生产基地。同时，启东市要加快实施小城镇建设升级行动，不断完善区镇道路、管网管线、园林绿化等基础设施，健全学校、医疗、文化等功能配套，让城乡居民共享新型城镇化建设成果，实现就近就地城镇化［6］。

3.4 夯实产业支撑，提供新型城镇化建设的不竭动力

3.4.1 做大做强主导产业。启东市应坚持高端引领，推动海工及重装备、生命健康科技、新材料、新能源、电子信息及半导体、精密机械等主导产业集聚发展，着力打造一批地标性、航母型先进制造业集群，培育一批知名品牌；注重龙头企业带动，实施重点项目梯次培育计划，加大专项扶持、招大引强、精准服务力度，实现龙头企业数量的迅速增多和规模的迅速扩张；强化创新驱动，突出企业创新主体地位，完善技术创新体系，突破产业关键共性技术，激发企业发展内生动力，着力培育一批科技含量高、极具发展潜力的企业。

3.4.2 推动现代服务业提档升级。第一，启东市应积极改造传统服务业，大力发展物业服务、社区服务、家政服务和社会化养老等服务产业。第二，启东市应积极引进外地大型服务企业或集团，支持当地有实力的服务企业做大做强，提升商贸流通、餐饮住宿、仓储物流等传统服务业发展水平。第三，启东市应积极引进、培育新兴服务业，加快生产性服务业集聚发展，主动承接上海市“五型经济”外溢效应，积极引进科技研发、软业设计、金融服务、区域总部等业态。第四，启东市应推进服务业与制造业深度融合，引导制造企业从提供产品向提供“产品+服务”转变。第五，启东市应构建布局合理、功能完善、层次分明、体系完善的城乡商贸业市场体系，加速整合现有各类专业市场，不断提高市场档次水平。

3.4.3 加快开发区、特色产业园区发展。启东市应主动借鉴上海市、苏南等先进园区开发建设经验，立足园区发展定位、产业基础，进一步优化空间布局和产业规划，实现差别竞争、错位发展，不断提高承载能力和产出效益。同时，启东市应全力推动经济开发区创建国家级经济技术开发区，高新区创建省级高新技术开发区，吕四港经济开发区打造引领沿海崛起的增长极、中国东部沿海重要粮油运输中转基地，加快推进海工船舶工业园区、生命健康科技园、健康产业园等特色园区转型升级和高质量发展，以产业集聚促进人口集聚。

3.4.4 发展壮大现代农业。启东市应推进农村一二三产融合发展，大力发展特色农业、生态农业、智慧农业、都市农业，培育壮大优质食味水稻、高效蔬菜园艺、生态林果花卉、水产健康养殖、农业休闲旅游五大主导产业，做优做精“地产三宝”“四青作物”等特色产业，延伸农村产业链条，提升农产品附加值，促进农民就业增收，不断完善农村产业融合发展新体系。

3.5 深化改革创新，完善新型城镇化建设的保障机制

3.5.1 构建多元化投融资机制。启东市应建立市级财政对新型城镇化建设的投入增长机制，逐年增加对保障性住房、基础设施建设和各种社会保障的投入。启东市需要加大政策支持力度，提高各乡镇财政保障能力，不断满足推进新型城镇化建设的基本资金需求。启东市需要积极争取上级专项资金，对涉农资金、城市基础设施建设资金、环境保护资金等进行集中使用，统筹解决新型城镇化建设中的重点难点问题。启东市应发挥市场作用，通过政府和社会资本合作模式（Public-Private Partnership，PPP）及使用者付费和政府补贴相结合的方式，引导工商资本、社会资本、民间资本积极投身新型城镇化建设，加大对城镇基础设施、公共事业的投资。启东市要健全政银企对接服务长效机制，吸引银行业金融机构特别是开发性金融机构中长期信贷资金投入。在债务风险可控前提下，启东市要加大地方政府专项债券等财政性资金统筹力度，支持符合条件的企业有序发行新型城镇化专项企业债券。

3.5.2 创新土地保障机制。启东市应建立健全集约高效的建设用地利用机制，加强存量低效建设用地的再开发，鼓励城区、产业园区、港口等重点生产空间提高土地开发强度。合理安排新增建设用地计划指标，既要对基层倾斜，又要有所侧重，全力保障新型城镇化建设重大关键领域用地供给。启东市还应用好、用活国家和省市出台的土地政策，大力推进城乡建设用地增减挂钩，完善相关配套措施，争取更多的新型城镇化建设用地指标。按照国家统一部署，启东市应积极探索农村集体经营性建设用地入市配套制度，加快推进土地三项工作，盘活现有建设用地、低效工地用地及农村废弃住宅等资源，最大限度地增加土地指标，突破新型城镇化建设用地的瓶颈制约。同时，启东市要高度关注村庄拆迁复耕、农民弃宅进镇后的安置补偿问题，进一步完善政策措施，提高政府对土地的调控能力。