开发性金融支持农村集体经营性建设用地入市研究

王梓柟

摘要：在原有土地制度下，集体建设用地与国有建设用地形成了相互割裂的二元土地市场，致使集体建设用地多处于闲置或低效利用状态，成为影响城乡发展的瓶颈。2015年中央开展农村土地制度改革后，农村集体经营性建设用地入市进入实践阶段。本文通过分析农村集体经营性建设用地入市的背景和入市的重要性和必要性，梳理了农村土地制度改革政策，总结了北京市大兴区在试点期内形成的一系列成果和入市过程中项目融资存在沟通成本高、贷款期限难以匹配、未统筹还款来源等问题，并介绍了开发性金融的内涵和优势，研究了国家开发银行支持北京市大兴区农村集体经营性建设用地入市的融资模式。开发性金融融资模式能够缓解农民集体融资痛点，畅通集体土地入市融资渠道，对促进城乡融合发展、推进乡村振兴战略起到积极作用。

关键词：集体土地 农村集体经营性建设用地入市 开发性金融融资模式

在原有土地制度下，我国形成了二元土地市场。国有建设用地与集体建设用地市场相互割裂，致使集体建设用地未能发挥其实际价值，多处于闲置或低效利用状态。土地、资本作为重要的生产资源，无法在城乡间畅通流动，城市农村土地双轨制逐渐成为城乡发展的瓶颈。党的二十大报告指出，坚持城乡融合发展，畅通城乡要素流动，深化农村土地制度改革，赋予农民更加充分的财产权益。在此背景下，集体土地的激活焕能和开发利用重要性凸显，对推进城乡融合发展、满足土地市场需求、实现乡村振兴等方面意义重大。

国家开发银行是直属国务院领导的开发性金融机构，以服务国家发展战略为宗旨。农村集体经营性建设用地使用权流转作为乡村振兴战略的组成部分和重要环节，是开发性金融服务新时代“三农”发展的路径之一。本文通过国家开发银行支持北京市大兴区农村集体经营性建设用地入市的具体实践，研究开发性金融的融资模式，为新时代促进城乡协调发展贡献开发性金融智慧。

一、农村集体经营性建设用地入市背景

（一）我國土地分类及定义

根据《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国土地管理法》，按照土地按用途分类，我国土地包括建设用地、农业用地、未利用地；按照土地所有权划分，涵盖国家所有土地及集体所有土地。城市市区的土地归属国家所有；城市郊区及农村的土地，除法律另有规定之外，归属农民集体所有。根据所有权不同，建设用地可进一步细分为国家所有的国有建设用地和集体所有的集体建设用地。其中，集体建设用地可进一步细分为集体经营性建设用地、宅基地以及乡村公共设施公益事业用地（见图1）。

2019年，我国《土地管理法》进行了修订，对集体经营性建设用地明确定义为在土地利用总体规划和城乡规划中符合工业、商业等经营性用途，并已依法进行登记的集体建设用地。

（二）割裂的二元土地市场

我国对城乡土地资源的使用与配置进行严格的管理。以《宪法》及《土地管理法》为法律基础，我国对国有土地和集体土地在所有权、征用、使用权等方面进行差异化管理，建立了两者相互独立的土地管理制度。为保护集体资产不被侵占，原相关法律对集体土地使用权的流转范围进行约束，即仅限在农村集体经济组织以内进行转移；同时，为同时保障农村资源用于农业、农村建设的优先性，农村集体土地无法用于非农建设。综上，建设项目用地范围仅限于国有建设土地。国有建设用地与集体建设用地形成了相互割裂的二元土地市场。

（三）城乡融合发展矛盾

割裂的二元土地市场引发了一系列深层次的问题和矛盾。一是随着城市不断向外围扩展，在毗邻乡村地区的过渡带形成城乡结合部，产生了环境卫生、治安、人员管理等一系列突出问题。二是大量农村劳动力受城市虹吸效应影响进城，导致部分农村土地被闲置，集体土地价值没有真正体现，造成土地资源的极大浪费。三是因为进城农村人口的户籍尚未城市化，所以很难实现农村土地的退出和流转，导致城乡要素流动不顺畅，阻碍城乡融合发展，城乡发展“剪刀差”进一步扩大。

（四）建设用地供应增速下降

随着新型城镇化战略的推进，城市建设用地需求仍保持高位。但是近年来，国家对城市建设用地供给提出了节约集约利用要求，完善和更新了一系列相关政策。自然资源部于2018年7月和2019年8月分别发布了《关于健全建设用地“增存挂钩”机制的通知》和《节约集约利用土地规定》，建立节约集约用地激励和约束机制，调整结构，盘活存量，合理安排土地利用年度计划。2019年8月，全国人大常委会通过《土地管理法》修正案第十七条，第一次将“提高土地节约集约利用水平”作为“土地利用总体规划编制原则”之一。

根据国家统计局截至2022年11月公布的统计数据，全国城市建设用地供应自2004年以来总体保持增长趋势。但在2018年以后，全国城市建设用地供应趋于稳定，增速大幅下降。土地供应增速放缓，部分城市发展对物理空间仍有需求，土地供需不平衡的矛盾日益凸显。

在此背景下，农村集体经营性建设用地入市对打破二元土地市场，促进土地要素市场化流动，推动城乡融合发展，实现城乡共同富裕起到积极作用，具有很强的重要性和必要性。

二、农村集体经营性建设用地入市政策演变

2013年，党的十八届三中全会启动了集体经营性建设用地入市制度改革。2014年底至2019年底，国家陆续就集体经营性建设用地入市及利用出台一系列重要文件。集体土地的开发和利用的政策演变，主要分为三个阶段。

（一）入市试点阶段

2015年至2016年为入市试点阶段，是开展土地改革的探索阶段。这个阶段确定了试点范围和期限，旨在通过试点，总结经验，持续完善，形成可推广、可复制的改革成果。2015年国家“一号文件”即率先提出，推进农村土地制度改革试点，在满足规划要求、用途合理管制的前提下，允许农村集体经营性建设用地使用权出让、租赁、入股。随后，全国人大常委会在2015年2月27日通过了《关于授权国务院在北京市大兴区等33个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》，提出以同权同价、流转顺畅、收益共享为目标，健全农村集体经营性建设用地入市制度。至此，农村集体经营性建设用地可参考国有建设用地进入土地市场，享受同等建设、抵押、流转权利，入市改革试点具备了政策基础。

（二）拓展利用阶段

2017年至2018年为拓展利用阶段，对于集体土地的综合利用的探讨进入尝试阶段。中央全面深化改革领导小组在2017年决定将改革政策拓展到全部试点地区，农村土地改革三项试点正式打通。国务院发布《关于加快培育和发展住房租赁市场的若干意见》，为构建租购并举的住房体系奠定基础。各省市发展租赁住房市场规模的同时，面临着国有土地开发空间有限的困境，集体建设用地将对租赁住房土地供应形成一定支撑和补充。因此，住房城乡建设部在2017年7月发布政策，首次提出在超大城市、特大城市，可试点利用集体建设用地建设租赁住房。2017年，国土资源部、住房城乡建设部出台《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》，将北京等13个城市列为可利用集体建设用地建设租赁住房的试点城市。集体土地存量大、成本低的特性，满足试点城市的开发主体的建设需求，是国家综合利用集体土地的初步探索。

（三）法律修订阶段

2019年至2020年为法律修订阶段。集体经营性建设用地入市和利用集体土地建设租赁房试点期间，试点取得明显成效，为法律修订奠定了基础。经全国人大常委会批准，集体经营性建设用地入市试点期限两次确认延期，延长至2019年12月31日。至2018年末，各试点地区已累计实现1万余宗土地交易，成交面积约为9万亩，土地成交总价款超过250亿元，并为各级财政贡献约29亿元土地增值收益调节金。同时，试点时期各项制度性成果为《中华人民共和国土地管理法》修订提供理论支撑，具备较强的复制性及推广性。利用集体建设用地建设租赁房方面，北京、广州、合肥、南京在试点期间供应了超过500万平方米集体建设用地建设租赁住房。基于试点成果，全国人大在2019年8月同意修订《中华人民共和国土地管理法》相关条例，在规划符合要求、依法进行权属登记且经过集体经济组织合法有效决议同意的情况下，农村集体建设用地使用权可以流转，流转方式包括出让、出租等。同时，使用权人亦可通过转让、互换、抵押的方式进行使用权二次流转。新版《中华人民共和国土地管理法》自2020年1月1日起实行，与试点期限相衔接，为集体经营性建设用地入市扫清了法律层面障碍。

三、开发性金融支持农村集体经营性建设用地入市的实践——以北京市大兴区为例

（一）试点期北京市大兴区成果

大兴区作为北京市唯一的农村集体经营性建设用地入市试点行政区域，具有很强的示范意义。2015年底，大兴区经前期摸底调研，规范农村集体经营性建设用地入市试点，出台了《大兴区农村集体经营性建设用地入市试点工作方案》（京兴政发〔2015〕32号文，以下简称“32号文”），从五个方面明确了全区农村集体经营性建设用地入市的流程及办法。

1.明确镇级统筹的主导思想。

大兴区各镇、各村农村集体经营性建设用地区位不同、分布不均，受区位条件、市场供需影响，各地块地价悬殊，若以各地块零星上市，将导致各村间收入落差明显，不利于集体收入增值，易引发社会问题。同时，北京市实施“减量发展”战略，大兴区以集体土地腾退整治为抓手，设定拆建比例，将用地指标集中在建成区入市，实现规模效应，其余建设用地复垦还绿，促进北京市用地减量。因此，大兴区以镇为基本实施单元，制定全镇统筹方案，以镇级土地股份合作社、镇集体经济组织为入市申报主体，调和集中规划和产权碎片化、长期收益和短期收益之间的矛盾，提升土地节约集约化水平。

2.明确流程及时序。

大兴区对集体经营性建设用地入市试点流程及时序予以明确，主要步骤包括：组建镇级联营公司、各村履行民主决议程序、土地流转至镇级联营公司、签订土地流转合同、镇级联营公司编制镇域规划实施方案并取得北京市规自委批复、启动拆除腾退、完成配套基础设施建设、完成土地整理、确定符合产业规划的意向买家，如项目涉及农转用、耕地占补平衡、文物勘测、林地补偿、土壤指标整治等个性问题，仍需履行额外手续。此外，集体经营性建设用地出让不同于国有土地建设用地出让，上市前需充分结合北京市总规要求，考虑各地块未来产业定位和引入企业发展潜力，比选二级拟摘地企业，成熟一块、上市一块、需要一定时序。从经验来看，上述环节至少需要耗时约在5年。集地拆除腾退和入市可以双线并行，同步开展拆除腾退工作和入市手续办理，故在编制全镇集体经营性建设用地规划实施方案并取得市规自委批复、成立联营公司、履行民主程序、向区政府请示启动入市试点工作并取得批复后，联营公司即可对接金融结构，获得金融支持。

3.明确实施主体。

按照全镇统筹指导思想，镇级联营公司是经各村集体经济组织授权的市场化运营主体，持有各村集体所有集体土地的使用权、处置权等，负责集地入市开发、融资、交易、收益分配等各事项。根据32号文，各村集体组建的镇级土地联营公司具备独立法人资格，经授权作为土地入市的实施主体，对所统筹使用的土地进行整治开发，拆除腾退、合同签订、银行融资、收益分配等相关工作。

4.明确土地规划用途

北京市相关文件规定，集体经营性建设用地可按规划用于商业、旅游、服务业等第二、三产业，新农村建设，租赁房，养老，现代农业配套设施和其他符合区域和产业规划的经营性用途。

5.创立一库一池补足机制

根据大兴区人民政府《關于印发<关于利用区级调控办法促进镇级统筹模式加快农村集体经营性建设用地入市工作的指导意见>的通知》（京兴政办发〔2017〕71号），大兴区在镇级统筹基础上，启动“区级调控指标库”和“区级统筹资金池”，即“一库一池”。一库一池通过分配指标、资金补助方式对无法资金平衡的项目进行补贴，指标转换为土地，出让后收益形成资金池。

（二）存在的问题

1.以拼盘形式开展，沟通成本高。

试点期存量银行贷款多以拼盘形式开展，易造成重复授信。同时，借款主体需同时对接多家金融机构，沟通成本较高。

2.贷款期限与土地入市周期不匹配。

试点期内，各主体经验不足，申请银行贷款多在3年以下。但按照项目实际，农村集体经营性建设用地入市增加民主决策等环节，流程约在5年以上。银行贷款与地块入市周期错配。

3.分期支持项目，未统筹还款来源。

试点期存量银行贷款未按照大兴区全镇统筹指导思想，将全镇土地收益统筹平衡全镇成本，造成还款来源与项目实施成本的不匹配，不利于全镇资金统筹测算，存在潜在风险。

（三）创新支持农村集体经营性建设用地入市融资模式

基于试点期北京市大兴区的成果和存在的问题，国家开发银行创新了支持农村集体经营性建设用地入市的融资模式，对大兴区四个镇集体经营性建设用地入市项目实现了金融支持（见图2）。

在借款主体方面，根据大兴区全镇统筹指导思想，并结合各村集体授权，以土地出让方，即各镇镇级联营公司、原土地使用权人作为借款主体，实现了资产、负债、现金流的统一。在贷款形式方面，由国家开发银行牵头组建银团，不仅对借款主体融资效率更高，还可以使金融机构减少同业竞争，共享利益，分散风险。在贷款期限方面，国家开发银行考虑区域规划、市场成熟度等，设置比其他商业银行更长的贷款期限，更加符合项目资金实际需要。在还款来源方面，按照《农村集体经营性建设用地土地增值收益调节金征收使用管理暂行办法》，集体经营性建设用地土地使用权受让方，即新土地使用权人，将土地价款直接缴纳至土地出让方在银行设立的专项账户，除向区财政局缴纳收益调节金以外，其余款项由土地出让方自主安排，不纳入财政资金管理，不涉及政府隐性债务。因此，以扣除相关费用的土地出让收益作为贷款还款来源。在担保措施方面，协调大兴区引入担保资源，由具备实力的区属国企提供担保；若土地具备抵押条件，则增设土地资产抵押；同时，引入一库一池资金作为风险救济。

开发性金融的融资模式能够减少沟通成本，匹配资金实际需求期限，统筹还款来源，从而缓解农民集体融资痛点，畅通集体土地入市融资渠道。同时，开发性金融的融资模式能夠有效控制风险，且不涉及政府隐性负债。

（作者单位：国家开发银行北京市分行）

责任编辑：李丽君