境内外认知对抗相关政策法规剖析*

曾华圣，肖 宁

（中国电子科技集团公司第三十研究所，四川 成都 610041）

0 引 言

《孙子兵法》有云“知己知彼，百战不殆”。只有全面了解对手对我国的战略布局，客观地了解自身认知的不足，才能在认知对抗博弈中占得先机。而一个国家的战略布局往往能够通过其颁布的政策法规分析得到。

本文从主要国家或地区的认知领域政策法规出发，全面分析其在对中国大陆（内地）、中国香港地区、中国台湾地区等方面的立场和手段，掌握其战略思想脉络。同时，对我国国内现有的应对政策法规进行总结，挖掘现行政策法规中存在的不足，为后续完善政策法规体系提供决策依据。

1 境外政策法规

1.1 美国

美国不断优化国防部和各军兵种网络战略及各军兵种网络作战条令，强化自身能力建设，期待通过建立完备的网络空间政策法规体系谋求利益最大化，美国直接颁布了政府条令，将美国政府、国防部和互联网平台都纳入了信息战略传播的主体范畴。

2017年底发布的美国《国家安全战略报告》和2018年初发布的美国《国防战略报告》将中国定性为“修正主义国家”和美国的主要“战略竞争对手”，认为中国挑战美国权势、影响力和利益，损害美国的安全和繁荣[1]。此后，“中国威胁论”频繁出现在美国的官方文件和官员公开讲话中。

2020年5月，美国时任总统特朗普发布了13925号总统令，指出Twitter、Facebook、Instagram、YouTube等平台要明确平台责任范围，承担与以往的编辑出版同等的责任。2020年5月20日，白宫发布了《美国对中国的战略指针》，同年6月到7月，美国国家安全事务顾问奥布莱恩、联邦调查局局长雷、司法部部长巴尔和国务卿蓬佩奥密集发表讲话，力证调整对华战略的合理性。2021年1月，在特朗普离任前夕，美国国土安全部发布《国土安全部应对中国威胁的战略行动计划》，提出在大国竞争时代如何保护美国国土的各种规划，其中就包括强化网络和基础设施安全等[2]。此外，美国国会通过各种立法给行政部门赋权，强化与中国进行战略竞争的能力。

拜登执政后，在对华战略上延续了调整的势头，强化了对华战略新共识。国防部成立由拉特纳牵头的“中国任务小组”（China Task Force），为此后陆续出台的各项安全形势评估报告、国防和军事战略评估报告确定了方向，理顺了主次关系，奠定了基调，确立了以“全政府”“跨部门”的方式应对“中国挑战”的战略。《2021年美国创新与竞争法》包罗万象，几乎是美国与中国开展激烈产业竞争的宣言书。政府所有部门协调联动，在政治、经济、科技、军事和意识形态等领域同步行动，以服务美国对华长期战略竞争。2022年底，拜登签署通过了《2023财年综合拨款法案》以及《2023年美国国防授权法案》，这两部法案确定了美国2023年在政府和国防方面的资金支持计划，同时明确提出美国在网络安全、国家安全等重点领域的优先事项：一是国防网络安全更加主动，强调“以攻为守”的网络域、信息域作战方式；二是非国防网络安全趋势趋缓，需要更加注重网络安全防护；三是突出人工智能网络实现途径和开发计划，重点评估未来五年对手使用人工智能对网络空间作战以及国防部网络和人工智能系统安全构成的威胁，包括对美国和对手将人工智能应用于网络战、信息战的活动进行技术评估，以及为应对该威胁而计划采取的行动，这为人工智能技术在认知对抗领域的赋能增效提供了政策支撑。2023年2月，美空军更新发布《网络空间作战》（AFDP3-12）条令，这是继2010年以来美空军首次对条令的更新，更加突出了网络空间作战的重要性，旨在以最优方式为全世界范围内的美军联合作战提供支持。新版条令更加强调对网络空间的控制，更加明确网络作战任务定位，更加聚焦网络作战力量形成与应用，更加强化集权的作战指挥架构，将加快美空军网络战向信息战融合转型，集成网络战、电子战、信息战等多专业能力，实现为作战行动提供全面信息保障。2023年3月，拜登政府发布了《国家网络安全战略》，其中特别提到某大国成功以互联网为骨干，开展各种监视和宣传行动，传播其数字权威主义的愿景，在全球互联网中塑造国家形象。该战略文件延续了美国政府围绕维护国家网络安全、巩固并强化网络霸权的核心思路，尝试构建一个包含捍卫关键基础设施、打击和摧毁威胁行为体、塑造市场力量以推动安全和弹性、以投资打造富有弹性的未来等庞大国家网络安全战略体系，突破强化政府监管能力与网络空间行动能力两大难题，聚焦进入国际变革期的大国战略博弈，系统性谋求在网络空间贯彻落实此前美国国家安全战略精神，在新时期打造一个足以支撑起美国全球网络霸权的战略体系，获得全球网络空间的非对称优势[3]。

涉港方面，在2019年中国香港“修例风波”期间，时任美国总统特朗普为显示对“反中乱港势力”的支持，阻挠中国香港特区政府止暴制乱、恢复秩序的努力，签署美国国会炮制的《香港人权与民主法案》《限制向香港出口催泪弹和人群控制技术法》和《禁止向香港警方出口相关弹药物项法案》，要求美国政府制裁“负责侵犯香港人权的官员”，禁止商业出口某些非致命人群管制设备到香港地区，以及禁止出口军用品提供给香港地区警方。2020年7月14日，特朗普签署所谓“香港自治法案”，对中国实施单方面制裁，并支持所谓受“迫害”的中国香港居民入境美国。

涉台方面，2017年12月12日生效的《2018财年国防授权法案》要求“强化美国与中国台湾之间的防务伙伴关系”；2018年2月28日美国国会参议院全票通过了“与台湾交往法案”，国会认为美国政府“应该鼓励美国与中国台湾各层级官员之间的互访”，包括允许美国各层级官员“访问”中国台湾并与“台湾官员”会面，允许“高级别台湾官员”进入美国并与包括美国国务院、国防部等部门官员会面，以及鼓励中国台湾方面建立的机构在美国运行。2018年8月13日生效的《2019财年国防授权法案》要求“加强中国台湾军队的准备状态”，以提升中国台湾“自卫能力”的效率、效能、准备状态和弹性[4]；2018年12月31日生效的《亚洲再保证倡议法案》支持中国台湾和美国之间所谓紧密的经济、政治和安全关系，根据所谓“与台湾关系法”和“中美三个联合公报”以及所谓“六项保证”忠实履行美国政府对中国台湾的“承诺”；2019年12月20日生效的《2020财年国防授权法案》“关于中国台湾网络安全活动的报告”提出加强网络安全合作，提升中国台湾军力；2020年3月26日生效的“台湾友邦国际保护及加强倡议法”提出促进美国与中国台湾经贸合作[4]；2020年3月28日，美国联邦参议院表决通过《美国竞争法案》，该法案包含多项对中国台湾表示友好的条文。2020年12月22日，美国国会通过的《2021财年综合拨款法案》，其中包括所谓“2020年台湾保证法”指出中国台湾是美国“印太战略”至关重要的一部分，美国政府应该支持中国台湾发展不对称能力，敦促中国台湾增加防务开支，常态化对台军售以增强其自我防卫能力[4]。2022年3月11日，美国总统拜登正式签署国会通过的《2022会计年度联邦政府拨款法》，其中涉及中国台湾的法案“禁止美国政府将经费用于制作、采购或展示任何不正确标示台湾领土的地图”，依据该法案，日后美国行政部门出版品的地图，需“正确”标示中国台湾领土地图，未来其在美国官方地图上的颜色将与中国大陆不同，此举严重违反“一个中国”原则，引发强烈反响。

美国联合欧盟（法、德、意）、英国、加拿大纷纷签署法案，将部分俄罗斯银行从环球银行金融电信协会国际结算系统中剔除，同时对俄罗斯央行实施“限制性措施”，防止俄罗斯央行以可能破坏制裁的方式部署其国际储备。此外，美国冻结了俄罗斯中央银行在美的全部资产，并冻结了部分俄罗斯富豪资产。MasterCard和Visa宣布停止在俄罗斯的业务，导致俄罗斯部分金融机构无法登录伦敦证交所、纽约证交所；俄罗斯公司股票被多家交易所除名；俄罗斯当地银行被制裁，苹果Apple Pay、Google Pay等支付无限期暂停使用，导致俄罗斯民众紧急兑换现金，影响了民众生活。

1.2 欧盟

2020年12月，欧盟公布了旨在确保企业公平竞争环境的《数字市场法》和旨在消除非法内容的《数字服务法》，进入2021年之后，一直采取措施加强以往宣布的多种准则和计划。2020年12月，欧盟公布了《欧洲民主行动计划》，明确表示将向虚假信息的加害者施加制裁，且将强化推进区域内的虚假信息活动的监视和调查。2021年5月，欧盟公布了《强化虚假信息相关行动规范的指南》，规定按成员国分类提交标准形式的报告，设立透明性中心，设立常设工作组以促进规则进化等。

2022年3月，欧盟出台了首份防务白皮书《战略指南针》，为欧盟设定了增强共同防御能力的目标，并对欧盟目前的战略环境和面临的威胁挑战做出评估，指出其他国家或非国家行为体可能针对欧盟采用混合工具（Hybrid Tools），包括破坏性技术的滥用、网络攻击、虚假消息和其他有恶意影响的军事手段。近年来，随着人工智能技术的快速发展，特别是ChatGPT的出现引发全球热潮，一方面，人工智能生成内容（AI Generated Content，AIGC）应用场景更加丰富，能高效地促进经济社会的发展；另一方面，AIGC突破性的成果也引发了多方面的危机感。2021年4月，欧盟提议了《人工智能法案》，其中包含了有关面部识别、生物识别监控和其他AI应用使用的新规则，并提出了严格监管ChatGPT等AI工具的新思路，如全面禁止在公共场所使用远程生物识别技术（即人工智能辅助技术，如面部识别，从照片或录像中识别个人）。

2023年3月，欧洲理事会与欧洲议会就《反胁迫工具法案》达成一项临时协议。该法案旨在阻止第三国通过影响贸易或投资的措施对欧盟及其成员国进行经济胁迫。

1.3 英国

2020年7月20日，英国宣布立即、无限期中止与港引渡协议，同时禁止出口致命武器到中国香港，粗暴干涉中国内政，企图干扰香港国安法实施、破坏香港地区繁荣稳定，英方的举动违反了国际法和国际关系基本准则。2022年3月31日，英国发布第50份《香港问题半年报告》，歪曲事实、混淆视听，粗暴干涉香港事务和中国内政。

2022年2月10日，英国下议院通过了涉台法案，将提升与中国台湾之间的关系，并为台湾当局寻求更多的“国际承认”。这次英国通过所谓的涉台议案，从内容上看十分激进，尤其是所谓的深化安全合作以及帮助台湾当局获得更多的“国际承认”。英国政府想要和中国台湾地区深化安全合作，方式有多种，例如兜售军火，展开军事交流等。

2022年1月4日，英国的《国家安全与投资法案》生效，这是英国首次将国家安全审查制度引入投资领域。该法案规定收购方强制申报制度，凡是某一主体对英国境内的实体或资产获得控制权时，英国政府的商业、能源与工业战略部会主动介入，审查这种交易对英国国家安全构成的威胁。2023年3月13日，英国政府发布了新版国防与外交政策报告，将中国视为“系统性竞争对手”，其内容大肆渲染所谓的“中国挑战”，对我方内外政策进行毫无依据的抹黑和指责。报告中还首次提及中国台湾，称伦敦将致力于维护台海稳定，反对任何单方面武力改变现状的做法。

1.4 中国台湾地区

自2018年2月中国大陆29个部门联合推出惠及台胞台企的“31条措施”后，2019年11月，中国大陆再度推出干货满满的“26条措施”，落实台胞台企同等待遇的具体措施和生动事例在各地各行业全面开花。中国台湾当局却认为这是中国大陆“渗透”中国台湾的手段，2019年12月31日“台湾地区立法机构”强行通过所谓“反渗透法”，违反中国台湾“立法”的基本程序，不经有关专家的考察论证，利用民进党在台湾民意机构的人数优势进行强推。2020年，民进党民意代表王定宇在台湾地区立法机构提出所谓“境外敌对势力影响透明法草案”，其表示该草案是为了填补所谓“反渗透法”规范不足之处，为紧张对立的两岸关系再次加码。

1.5 俄罗斯

在认知对抗领域，俄罗斯政府颁布过许多政策法规，确保其行动的顺利执行。俄罗斯于2016年修订了《大众传媒法》，把外国控股比例上限从50%降到20%，减少国外政府对俄媒体控制力度。同时，俄罗斯信息专家还提出了相关建议，要求国家针对“颜色革命”使用的种种手法，制定《国家反颜色革命法》，同时清查致力于破坏俄罗斯信息主权的不良信息主体，实时监督博客和社会网络，制止极端主义和恐怖主义信息、挑动民族矛盾和宗教矛盾的信息向俄罗斯信息空间扩散，一旦发现要求追究操作者刑事责任。

在俄乌冲突中，俄罗斯在认知作战方面进行了许多工作，包括在战争初期强调此次战争为历史遗留问题等。俄罗斯总统普京的认知叙事具有鲜明政治属性，牵动全球舆论的起伏，先后宣布承认乌东两区为独立国家、退出欧洲委员会、对36个国家和地区关闭领空、批准48个不友好国家和地区的名单等。国家首脑的认知叙事，是将语言修辞作为实现军事目标的手段。不同于常人话语，首脑叙事更为宏阔，言

论影响力更大。2022年3月4日，俄罗斯总统普京签署《俄罗斯联邦刑法修正案》规定：传播有关俄罗斯军人行为的虚假信息，将面临最高3年监禁或最高150万卢布罚款；利用“职务便利”“雇佣关系”，或出于政治、意识形态、种族、民族或宗教仇恨或敌意传播虚假信息的，将被处以最高10年监禁或500万卢布罚款；因传播虚假信息导致严重后果的，会面临10到15年监禁。

2 国内政策法规

习近平总书记在党的十九大报告中指出“社会主义核心价值观是当代中国精神的集中体现，凝结着全体人民共同的价值追求[5]。要以培养担当民族复兴大任的时代新人为着眼点。加强互联网内容建设，建立网络综合治理体系，营造清朗的网络空间”“要加强网上正面宣传，旗帜鲜明坚持正确政治方向、舆论导向、价值取向。”当前，我国国内尚未针对认知对抗领域出台专门的政策法规，已经出台的主要为国家安全、网络空间安全、网络平台等认知相关领域、平台法律法规，如表1所示。

表1 网络平台的法律法规清单

续表

3 对我们的启示

认知对抗不同于传统军事斗争，认知对抗活动具有行为难定义、对象难界定、影响难评估、攻击活动难举证等特征，对认知对抗防御、政策法规提出了新的挑战。同时，我国国内在认知对抗领域缺乏体系化的政策法规，目前主要针对网络安全、数据安全等领域出台了相关法规条例，且不同法规条例之间的约束范围存在交叉，甚至存在不同解读。因此，有必要对现有法律法规进行系统性梳理，构建体系化、标准化的认知对抗法律法规体系，以应对针对我国日益严峻的认知攻击。

为了解决上述问题，可以从以下几个方面着手研究：

（1）研究现有认知对抗相关的境内外政策法规，构建我国认知防御反制的法理斗争体系框架，找出目前体系中尚未包含或有待完善的法律法规或条目。

（2）参考北约科学和技术组织在2023年发布的《缓解和应对认知战》的第12章节“与防御认知战有关的法律和伦理影响”相关内容，开展认知对抗领域专门的法律法规研究，制定认知战争行为的法律定义和衡量标准，明确何种认知领域的活动可以被定性为战争行为，并可能触发国家主权自卫，为我国开展认知防御反制提供法理支撑[6]。

（3）针对敌对我国认知攻击活动制定认知战的影响、危害评定标准以及相应的认知防御反制条例，使得我国认知防御反制有理可依、有章可循，有效防御或降低敌对我国潜在的认知攻击。

（4）借鉴以美国为首的西方国家认知对抗力量构成要素，通过政策法规明晰我国对外认知防御力量体系结构，建设任务分工明确、技术先进的专业化认知防御力量，以有效应对国际日益严峻的认知攻击。

（5）制定相应的法规条例鼓励社会力量参与认知领域新技术探索；同时，密切关注认知对抗领域新技术应用，及时出台新技术服务管理办法，服务并规范认知对抗领域相关技术创新发展。

4 结 语

从中国香港“修例风波”、俄乌冲突等事例不难看出，政策法规的顺利实施，可以有效减少国家面对国际大环境变化带来的潜在风险，从一定程度上影响国际舆论、外交局面。因此，我们需要从中学习、总结相关经验，丰富完善自身的政策法规体系，为我国认知防御反制提供法理支撑。