市域社会治理现代化下社会矛盾问题综合治理的逻辑方略

陈盛兰

(中共福州市委党校，福建福州 350001)

一、引言

党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》提出加快推进市域社会治理现代化,这是市域社会治理现代化第一次正式出现在中央全会文件中,市域社会的区位优势和战略功能受到广泛关注。在十九届五中全会审议通过的“十四五”规划中,针对基层治理现实困境,在社会治理领域设立了强针对性的阶段性目标,即“社会治理特别是基层治理水平明显提高”[1],频繁出现的“体系建设”和“平台建设”意味着做好新时代的社会治理现代化工作亟需获取更高的治理权限,推进市域社会治理现代化迫在眉睫。党的二十大报告强调“在社会基层坚持和发展新时代‘枫桥经验’,完善正确处理新形势下人民内部矛盾机制……加快推进市域社会治理现代化,提高市域社会治理能力”[2],这意味着全国市域社会治理现代化试点工作已经进入了全面推进的关键阶段,如何切实提升市域社会治理效能成为当前工作的重心,一个相对完善的市域社会治理现代化体系能够为有效治理社会矛盾问题提供系统性逻辑方略。

自市域社会治理现代化被正式提出以来,学术界对市域社会治理现代化的研究主要聚焦于几个方面:一是市域社会治理现代化的内涵阐述。学者们尝试从理论基础、生成背景、本质特征等方面对市域社会治理现代化进行剖析。在理论基础方面,杨发祥、郭科聚焦市域社会治理内含的全域治理范式转型,强调其“域”属治理理论基础[3]。魏淑艳、蒙士芳认为国家治理现代化和总体国家安全观是市域社会治理现代化的理论基础[4]。在生成背景方面,姜方炳认为由于风险性因素增多且社会系统性风险不断增大,社会矛盾从传统的县域层级扩散至市域层级,需要发挥市域优势予以应对[5]。王阳、熊万胜认为,市域社会治理在统筹城乡一体化、引领基层社会治理、协调区域发展等方面具有区域性、专业性、整体性优势[6]。在本质特征方面,市域社会治理具有时代性、合作性、枢纽性、行动性等基本属性。陶希东强调市域社会治理具有再造市、县、街(镇)政府职能体系和竞合关系、集成社会治理制度系统、创新数据化治理的本质内涵,其核心内涵在于协同高效[7]。杨磊、许晓东认为市域层级是基层社会治理的组织和空间支点,具有重塑基层治理结构的重要功能[8]。二是市域社会治理现代化的困境研究。陶希东认为很多市域社会治理现代化试点城市的治理实践仍然局限于县域治理思维桎梏,市域属性不明显[9]。宋贵伦等人认为现有市域社会治理现代化工作还存在着理论认识浅、体制机制散、工作运行乱、实际效果虚等问题[10]。三是市域社会治理现代化的实践路径探究。学界基本形成了“文化导向论”、“公众参与论”、“制度推动论”、“技术赋能论”四种研究取向,这与中央提出的政治、自治、法治、德治、智治相契合。党国英认为市域社会治理应以转变认识、明确方向、配套改革为关键,进行城乡社会治理一体化改革[11]。陈成文、陈建平强调必须重视社会组织在市域社会治理中的重要功能[12]。此外,部分学者尝试从法治保障的“杭州模式”探析、网格化治理的“福州”实践等地方案例出发提炼治理经验。综上,现有研究主要从理论建构和案例探析等方面对市域社会治理现代化进行解析,存在理论与实践相分离的现象。因此,作为强实践性的新课题,市域社会治理现代化需要在不断应对社会治理现实难题的过程中得到进一步修正与完善。

二、市域社会治理现代化战略布局下的社会矛盾问题治理

在全国市域社会治理现代化工作会议上,中央政法委提出“聚焦解决市域社会治理突出问题”“要主动破解社会矛盾外溢这一最突出的难题,提升市域社会稳定风险防范化解水平”[13]。可见,新时代社会矛盾问题治理必须放在市域社会治理现代化战略布局下进行理解:一方面,社会矛盾防范化解是市域社会治理现代化的应有之义,另一方面,破解基层社会矛盾困局必须借助市域社会治理体系。

(一)社会治理策略变换催生市域社会治理现代化

市域社会治理现代化隶属于中国特色社会治理现代化体系,是中国特色社会治理现代化理论的自我反思和实践探索,是共建共治共享在市域治理层级的制度建构。作为一个新生的本土概念,它是中国特色社会治理传统经验与新时代下中国社会治理现实困境相互作用的结果,具有强烈的在地性、实践性、探索性。因此,深刻理解市域社会治理现代化的科学内涵必须首先置身于中国特色社会治理现代化发展历程,在社会治理策略变换中理解市域社会治理现代化应运而生的内在规律。实际上,十八大以来中国社会治理发展路径与政府主体的功能定位关系密切:党的十八大强调创新社会管理体制,“政府负责”的治理策略得到高度重视;党的十八届三中全会将社会治理体制创新首次写入中央文件,尝试政府主体放权于社会力量,实施从“政府主导”到“政府负责”的策略转换,探索西方治理理论在中国社会治理领域的适用性;党的十八届五中全会延续“政府主导”策略,在“构建全民共建共享的社会治理格局”的基础上探索社会治理精细化;历经四年探索,党的十九大将“政府主导”改回“政府负责”,“在社会在哪、公众在哪尚未明晰的情况下,我们需要确切的责任者”[14];党的十九届四中全会将“党委领导”、“政府负责”以制度化的形式在共建共治共享的社会治理体系中确立下来,并且高度强调党政权责的精细划分。党委如何领导?政府如何负责?对此,市域社会治理现代化从治理层级切入,给出了一个新的探索方向。2018年6月,中央政法委首次正式提出“市域社会治理现代化”概念;2019年底,全国市域社会治理现代化试点工作正式启动,《全国市域社会治理现代化试点工作指引》正式出台;2020年初,市域聚集的新冠肺炎疫情迫使尚处于市域社会治理现代化探索初期的各大城市必须正面灵活应对“非常态”事件,“抗疫中市域社会治理有许多创新经验,但也暴露出不少短板弱项。我们要把加强市域社会治理体系和能力现代化,作为撬动国家治理现代化的一个战略支点来抓”[15]。可见,新冠肺炎疫情在客观层面揭示了我国市域社会治理现实状态,倒逼市域社会治理现代化进入发展快车道,这意味着在“十四五”时期,我国的市域社会治理现代化工作必须尽快取得重大突破。

作为强实践性新生概念,市域社会治理现代化表现出强烈的现实关照性,它既包含中国特色社会治理现代化对社会治理层级优化的制度探索,又涵盖共建共治共享的社会治理制度对跨域性社会矛盾问题的积极回应。以中央政法委对市域范畴的定义为标准,市域社会治理即“以设区的市为基本治理单位,以城区为重点、覆盖农村、城乡联动,充分发挥市级层面主导作用,在市域范围内统筹谋划和实施的社会治理”[16]。从战略地位来看,市域治理层级位于国家治理体系的枢纽地位,上承国家和省域,其角色为上级政策实施者,下启县域和镇(乡)域,其角色为下级政策制定者,“具有较为完备的社会治理体系,具有解决重大矛盾问题的资源能力和统筹能力,是将风险隐患化解在萌芽、解决在基层的最直接、最有效的治理层级,是推进基层治理现代化的前线指挥部”[17]。从治理对象来看,一方面,市域社会治理区别于无所不包的市域治理,其治理对象限定于公共事务管理、社会矛盾问题治理以及公共服务供给三大重要领域,其中,社会矛盾防范化解已经成为市域社会治理现代化工作的首要任务;另一方面,在平安建设目标指引下,市域社会治理并非仅局限于社会负面问题防控,公共服务供给应被视作有效维护社会秩序的正面激励手段。“市域社会治理现代化是‘市域社会治理’与‘社会治理现代化’相结合的一个新命题”[18],旨在充分发挥市域治理层级承上启下、以点代面、以城带乡、地方立法、资源统筹协调等独特优势,在纵向上形成市-区(县、市)-乡镇(街道)各治理层级贯通联动的善治指挥链,在横向上构建党委、政府、社会、公众等各方主体有机合作的共治同心圆,从而加快推动人民、社会、国家等全方位的平安建设。

(二)社会治理突出难题:社会矛盾问题向市域聚集

以县域为核心的基层社会是社会治理的重心。改革开放以来,县域经济优先发展,由经济发展联动生成的社会矛盾问题往往集中出现于县域范围内且县域具备应对社会矛盾问题的治理能力,中央以“扩权强县”“省直管县”等方式强化了县域在传统社会矛盾问题治理中的优势地位。在中国特色社会主义新时代,伴随时代背景、空间结构的剧烈变动以及县域社会治理体系内部制度风险的长期累积,多年基层社会治理实践经验宣告,县域层级的社会矛盾问题治理策略已然陷入“内卷困境”,即“在基层社会治理过程中,任何资源投入、制度创新、技术革新行为均难以产生明显提升社会治理效能的预期效果”[19],因此,社会矛盾问题向市域聚集成为当前社会治理突出难题。

互联网时代、快速城镇化、基层社会治理困境是促使社会矛盾问题向市域聚集的关键因素,主要表现在以下几个方面:第一,互联网时代凸显跨域性社会矛盾问题。截至 2022年6月,在全国10.51亿网民中,72.1%集中于城镇(1)数据来源于第50次《中国互联网络发展状况统计报告》[EB/OL]. https://www.cnnic.net.cn/hlwfzyj/hlwxzbg/hlwtjbg/202209/P020220916626882289134.pdf.,这也就意味着网络谣言、网络诈骗等虚拟社会领域相关问题将优先聚集于市域层级,互联网在滋生出新型社会矛盾问题的同时加强了传统社会矛盾问题的复杂性,在公民发声成本低廉的互联网时代,部分人的区域性的合理利益诉求有可能演变为群体性的跨域性的非理性表达洪流。第二,快速城镇化促使复杂性社会矛盾问题向市域聚集。截至2022年末,我国常住人口城镇化率为65.22%(2)数据来源于《中华人民共和国2022年国民经济和社会发展统计公报》[EB/OL]. http://politics.people.com.cn/n1/2023/0301/c1001-32633425.html.,“乡土中国”已然成为“城乡中国”或“城市中国”,大量人口涌入城市增强了社会异质性,公共基础设施与资源不足、社会不稳定因素增长、公共卫生安全挑战、生态环境破坏、流动人口心理失衡等棘手问题相互交织。第三,基层社会治理实践困境倒逼社会矛盾问题向市域聚集。基层解决社会矛盾问题的资源和能力极为有限。在“条块分割”的政府管理体制中,治理项目以任务分解的形式被各级政府层层转包至基层,“权责不对等”的基层政府往往选择以局部形式创新来应对绩效考核要求。然而,对于“新旧政策不一导致的历史遗留问题”和“快速城镇化发展过程中带来的‘人的城镇化’问题”等棘手事项,全局性、结构性社会矛盾问题是无法依靠局部特别是基层消解的,“会闹的孩子有奶吃”“形象工程”等基层治理“权宜之计”所积累的政策副作用正在集中释放,社会矛盾问题的市域聚集风险有所加大。

三、市域社会治理现代化视域下社会矛盾问题综合治理的理论逻辑

作为中国特色社会治理理论的重要研究课题,市域社会治理现代化兼具理论性与实务性双重特质,其演绎思路严格遵循理论—实践—再理论—再实践的辩证逻辑,是中国特色社会治理理论精髓与基层治理实践的互动产物。以市域社会治理现代化内置理论框架来演绎新时代社会矛盾问题综合治理的逻辑理路有助于突破当前“宏观-微观”式的社会矛盾问题治理困境,在完善社会矛盾问题治理研究的基础上提供中观层面的强实践性治理路径。

(一)市域社会重构社会矛盾问题治理的中观界面

当前学界对中国社会矛盾问题治理的相关研究专注于两方面内容:一方面是宏观层面的顶层设计,聚焦于社会主要矛盾与总体矛盾特点,运用西方治理理论、中国特色社会治理现代化理论、马克思社会冲突论、西方社会冲突论、社会资本理论等学术工具对新时代社会矛盾问题治理路径进行整体性分析和重点研究;另一方面是微观层面的制度建构,面对不同群体、个体之间因利益、观念冲突而产生的狭义社会矛盾,“着眼于基层社会矛盾特点,对于相应的基层社会矛盾治理实践策略进行案例分析,从精准执行层面构建具有可操作性的机制”[20]。宏观层面的社会矛盾问题治理顶层设计专注于理论演绎的系统性、整体性和多样性,旨在为治理实践提供多视角路线指引而不涉及具体制度的组织实施;微观层面的基层治理精准执行受制于基层治理权限,局部精巧的制度设计虽具有较强的在地性和可操作性,却因缺乏系统性制度安排而难以真正提升社会矛盾问题治理效能。实际上,“在整体治理体系下,完整的治理机制体系可以通过三个维度来构建,一是宏观层面的顶层设计,二是中观层面的衔接协调,三是微观层面的基层精准执行”[21],中观层面的衔接协调功能缺位使得顶层理论设计与基层精准执行互不交叉,理论—实践—再理论—再实践的逻辑闭环中断,断裂的社会矛盾问题治理链条难以应对新时代社会矛盾问题。位于国家治理体系的枢纽位置的市域层级,具备承上启下的区位优势和资源统筹优势,是衔接协调社会矛盾问题治理宏观规划与微观执行的最理想的中观层级。市域社会矛盾问题治理中观界面注重在相对完整的社会治理体系范围内以系统性制度安排强化顶层与基层的内部链接,在探索践行宏观理论的基础上强化基层社会矛盾问题治理创新的制度基础和法制保障。

(二)市域社会蕴藏“社会安全阀”建设所需制度化资源

当前我国社会矛盾问题治理过程中普遍存在群众诉求表达渠道不畅、利益协调机制不完善、社会矛盾化解配套体制机制缺乏等制度化手段不足的“量”的问题。相比于马克思的社会冲突理论以及中国社会矛盾学说热衷于对社会矛盾“质”的研究,现代社会冲突理论更擅长在“量”的方面对社会矛盾进行探索,“注重对冲突的制度化机制和调节机制的设计”[22]。达伦多夫认为“除了‘相对剥夺’变量以外,‘社会角色分化程度’、‘社会流动’和‘自组织化程度’,均与冲突强度和冲突烈度成反比”[23],提出了达成共识、建立机构、约定规则等关于“冲突的制度化调节”的社会政策。科塞继承了齐美尔的社会学思想,聚焦社会冲突在社会发展中的正向功能,即一种“社会安全阀”制度,“‘社会安全阀’制度的功能类似锅炉上的‘安全阀’,凭借它可以不断释放猛烈的蒸气,以防破坏整个结构。‘社会安全阀’制度通过社会减压、社会报警、社会整合、社会创新四个方面来维持社会秩序稳定”[24]。当前我国社会矛盾问题治理“缺少制度化的冲突解决路径,这使得新闻媒体、网络、信访等在当今中国发挥主要作用的社会安全阀机制都游离于制度化渠道之外,呈现潜制度化特点”,即“缺乏制度化特征,稳定的规则限定、规范的组织形式及常态化的运行模式不足”[25]。因此,将“潜社会安全阀”变为“显社会安全阀”是提升社会矛盾问题治理效能的关键路径。相比于位于行政体制末端的基层政府,作为较为完备的社会治理体系,市域层级内置市—区(县、市)—乡镇(街道)权责明确、高效联动、上下贯通、运行灵活的纵向善治指挥链,拥有更高的行政权力、资源能力、统筹能力以及地方立法权等制度化资源,有能力通过自上而下的“社会安全阀”制度体系设计与搭建来实现社会安全阀的显性化与制度化,针对已具备市域可复制性的“社会安全阀”制度,市域可合理运用地级市所特有的地方性立法权,以地方性法规的形式进一步提升“社会安全阀”的法制化水平。

(三)市域社会吸附社会矛盾问题治理所需社会资本

结构性变革的中国社会正面临着政府公信力弱化、人际关系淡漠、社会公共意识不足、组织化程度低、德治衰退等社会资本缺失难题,它们在引发社会矛盾问题的同时阻碍社会矛盾问题有效化解。“社会资本”这个概念是1980年由法国社会学家布尔迪厄首先提出的,他把社会资本视作一种社会关系网络,即“实际的或潜在的资源集合体,那些资源是同对某种持久的网络的占有密不可分的;这是大家熟悉的、公认的、制度化的关系网络”[26]。科尔曼认为社会资本是人们在团体中一起工作的能力;林南将社会资本定义为“嵌入在社会关系网络中的资源”[27];帕特南首次将社会资本理论应用于公共管理和公共治理研究,他认为“社会资本指的是社会组织的某种特征,如信任、规范和网络,它们可以通过促进合作行动而提高社会效率”[28]。学者们从多角度对社会资本的内涵进行阐发,但均意识到社会资本并非个体独有,而是嵌入社会结构之中的社会整合资源,其核心要素包括社会信任、参与网络、互惠规范。积累社会矛盾问题治理所需的社会资本就是在多元治理主体间培育社会信任、构建参与网络、制定互惠规范的过程。市域层级内含较强的政府公信力,拥有广泛的治理主体和完备的社会力量资源,具备党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的多元共治制度基础以及政治、法治、德治、自治、智治等丰富的参与网络搭建手段,有能力合理运用行政强制力等优势资源来重构或修正矛盾主体间的互惠规范,是吸附社会矛盾问题防治所需社会资本的理想场域。例如,针对快速城镇化所带来的流动人口问题,依据市域社会治理定义,市域以城区为主、兼顾农村,具有以城带乡的区位优势,以市域治理层级为战略高地可以做到统筹规划,在兼顾城乡发展差异的基础上合理配置有限公共资源,从而提升城乡居民间的社会信任水平。

(四)市域社会供给社会矛盾问题智治所需数字化资源

社会矛盾问题外溢风险可通过提升智治水平进行有效防控,即以搭建社会矛盾问题信息化治理平台为重要载体,“借助数字化技术实现不同层级与不同部门之间的无缝对接,实现了市域内的跨层级、跨部门、跨区域管理,发挥了整体性政府的作用”[29]。在以县域为核心的基层社会治理过程中,科技支撑主要体现为建立雪亮工程、智慧政务、人脸识别门禁等智能化基础设施。在如火如荼的基层社会治理创新比拼中,部分经济强县(区、市)试图引进数字化技术搭建县域社会矛盾问题信息化治理平台,但囿于条块分割、各自为政的行政体制桎梏,县域信息化治理平台极易陷入横向不同职能部门数据难共享、纵向不同治理层级数据不开放的困境,有限且碎片化的信息供给难以支撑系统性的智能化场景营造和大数据智能研判,县(区)域社会矛盾问题智治创新极易陷入“高投入、低效能”的困境。在信息化社会,相比于县域,市域层级可视作整体性设计并构建社会智治体系的理想场域。互联网在激化市域社会矛盾问题的同时赋予市域治理层级大量数字化资源,一方面,在互联网时代,大数据、人工智能等信息技术资源和人才资源主要聚集于市域;另一方面,市域具备合理应用大数据技术所需的基本治理规模和保障治理平台正常运营所需的基本数据信息,因此,市域层级有能力运用信息化技术搭建“上传下达”的数字化治理平台。市域社会呈现出天然的智治属性,它是市域纵横向规范化、协同化的政府职能权责关系与数字化优势资源相互作用的理想结果,市域社会治理现代化本身就是以数据分析、研判、决策为核心的数字治理过程,因此,将社会矛盾问题智治放置于市域层级有助于获取更强的信息化技术、更高的数据库权限和更完善的制度保障体系。

四、市域社会矛盾问题综合治理的实践方略

党的十九届五中全会强调构建源头防控、排查梳理、纠纷化解、应急处置的社会矛盾综合治理机制[30],首次明确了构建社会矛盾问题治理闭环的关键要素。新时代社会矛盾问题综合治理的实践方略应当在遵循上述市域社会矛盾问题治理理论逻辑的基础上,以社会矛盾综合治理四大机制所涵盖的治理要点为主体内容进行制度性阐释。

(一)加快推进市域社会矛盾问题治理理念现代化

2019年底召开的全国市域社会治理现代化工作会议高度重视市域社会治理理念现代化。作为市域社会治理现代化工作的重点任务之一,市域社会矛盾问题治理实践必须符合市域社会治理现代化所秉持的理念指向:第一,树立系统融合理念。各级党政部门难协同、治理要素难融合是导致社会矛盾问题治理的顶层设计与基层实践相脱离的关键因素,面对复杂多维的社会矛盾问题,新时代社会矛盾问题治理试图通过重构市域中观界面来弥合顶层设计和基层执行的断裂,借助市域枢纽层级内置的资源能力以及统筹能力,在合理配置社会矛盾问题治理资源的基础上打破不同治理层级“各自为政”的怪圈,推进社会矛盾问题的治理主体、治理方式、治理机制、治理目标等诸多要素在市域范围内真正实现有机整合。第二,强化开放共治理念。新时代社会矛盾问题的市域聚集倾向日益凸显,在类型、主体、内容、表达方式等方面均呈现出高度复杂性,社会矛盾问题治理不仅需要治理层级跃升,而且需要在优化党委领导体制与政府负责体制的基础上充分运用制度化手段来大量吸纳社会力量与公众,以加快社会治理共同体建设来抵御政府失灵、市场失灵、社会失灵等多重风险。第三,深化包容协商理念。在阶层分化、利益关系复杂化的社会结构转型期,互联网在降低公众利益诉求表达成本的同时,促使网民采取日益策略化、激烈化的诉求表达方式,针对网络暴力、社会泄愤、自杀低龄化等问题,民主协商成为新时代社会矛盾问题治理的前置需求。系统性制度化协商渠道的缺乏极易催生非正式诉求表达方式,它们甚至可能跳过上访等连续性预警行为由不良社会心态直接跃升至犯罪行为。十九届四中全会首次把民主协商写入社会治理体系,宣告在包容利益诉求多元化的基础上以民主协商实现公共利益最大化是处理社会矛盾问题的基本态度。第四,根植精细治理理念。新时代中国社会主要矛盾发生转变是引发社会矛盾问题的本质原因,在互联网时代,面对人民群众日益增长的对美好生活的新需求和社会异质化所带来的潜在矛盾主体,社会矛盾问题治理应及时转变传统的粗放式治理模式,以治理技术精准化、治理制度精巧化、治理过程精确化、服务供给精细化为路径提升社会矛盾问题治理效能。

(二)借助市域纵向善治指挥链,建强四级联动的社会矛盾问题治理制度化框架

市域纵向善治指挥链所附带的纵横向规范化、协同化的政府职能权责关系与多元治理资源有助于构建制度化的“社会冲突阀”体系。相对于各级治理空间争相设立强“属地化”性质的“社会冲突阀”机制,市域社会矛盾问题治理的首要任务即打破“社会冲突阀”机制的地域性限制和碎片化格局,在统筹布局市、县、乡、村“社会冲突阀”平台机构的基础上,利用市域丰富治理资源整合各级“社会冲突阀”机制,实现系统联动,以此搭建市域社会矛盾问题治理的整体性制度框架。依据相关试点城市的市域社会矛盾问题治理经验和浙江省社会矛盾纠纷调处化解示范经验,遵循“分级治理、权责明晰”的工作思路,可分层级设立规范化基础治理平台:第一,强化市级统筹协调功能,建立实体性市级社会治理综合指挥服务中心。市级社会治理综合指挥服务中心以城市大脑为依托,以治理层级纵向联动、职能部门横向协同为运行机理,在集成汇总市域社会治理信息资源的基础上,对于县域治理权限内的社会矛盾问题进行监察督办、反馈评估,对于县域无权处置的社会矛盾问题或外溢性社会矛盾问题进行分析研判、综合治理、风险预警。第二,提高县(区)级组织实施效能,重点建立县级“一站式”社会矛盾纠纷调处化解中心。县级矛盾调解中心应当具备调处化解信访和矛盾纠纷、处置社会治理事件、研判社会风险等功能,在集成线上、线下治理路径的基础上,统筹协调党政部门、社会力量、公众等多方资源,实现接访、调解、仲裁、诉讼、行政复议、法律咨询等“一站式”服务供给,打造访调对接、诉调对接、警调对接的全链条矛调模式。第三,提升乡镇(街道)执行落实效率,在乡镇(街道)层面构建社会矛盾分类治理平台。针对基层政府部门出现的职能交叉、职责不清现象,在推进县级下派部门与乡镇(街道)之间职责重构、资源重配、体系重整的基础上构建综治工作、市场监管、综合执法、便民服务等社会矛盾分类治理信息化平台。第四,夯实乡村(社区)基础底座,打造“全科网格”。在建设标准地址库的基础上绘制全市统一的网格地图,整合党建、综治、社保等各自为政的部门网格,建立专兼职网格员统管的全科网格,实现“一网管天下”。

(三)依托市域横向共治同心圆,拓展并规范多元主体共治市域社会矛盾问题的参与网络

市域横向共治同心圆旨在依托“党委领导”“政府负责”核心策略,借助市域的资源优势和制度手段主动引导多元治理主体实现有机联结,要求多元主体间形成情感化、规范化、制度化的有机互动网络。由于社会资本是依附于社会关系网络的公共资源,因此,依托市域横向共治同心圆,拓展并规范多元主体共治社会矛盾问题的参与网络是提升社会矛盾问题治理所需社会资本的关键举措:一是拓展网络参与主体,加强社会矛盾问题治理相关社会组织建设。“社会组织具有培育和维系社会信任、创造和执行社会规范、构筑和维持公民参与网络等功能”[31]。市县应建立枢纽型社会组织孵化机构,鼓励乡镇街道成立社会组织联合会,发挥群团组织的桥梁纽带作用,重点培育专业调处类、心理服务类、治安维稳类、应急防范类等社会矛盾问题治理相关社会组织,拓展多元主体互动渠道。二是规范网络参与途径,构建多元主体参与市域社会矛盾问题治理的制度化平台。一方面,借助信访、居民议事会、三社联动、公益创投、党建联盟等方式建立多元主体有机合作的规范化诉求表达渠道和制度化协商共治平台;另一方面,针对医疗纠纷、金融纠纷、劳资纠纷等社会矛盾问题多发领域探索建立市域社会矛盾纠纷联动化解平台,以此为枢纽推进党政部门、司法部门、行业专家、专业性人民调解组织、热心公民实现社会矛盾问题共治。三是制定网络互动规则,建立促进多元主体共治社会矛盾问题的互惠规范体系。社会互惠规范体系涵盖行政性、契约性、道德性等多种规范。在宏观层面,要充分发挥市域的地方立法权,在医患关系、城乡关系、社区物业等社会矛盾问题重点领域制定《医疗纠纷预防与处置条例》《城乡规划条例》《物业管理条例》等行政法规和相关规范性文件。在中观层面,要完善促进多元主体参与社会矛盾问题治理的契约性规范,例如广州市出台的《城市社区议事会工作指引》《城市社区居民议事会章程》,明确了居民协商议事清单、内容、形式、程序以及结果反馈要求。在微观层面,要因地制宜充分挖掘有利于社会矛盾问题治理的道德规范,例如在农村社会矛盾治理中发挥乡贤文化、家风家教的作用,创新乡贤调解等情感治理模式,建立好家风评价体系。

(四)发挥市域社会智治属性,搭建“一网通调”、“线上+线下”解纷、大数据辅助决策的市域社会矛盾问题智治模式

作为信息技术应用的理想场域,市域社会依托“重塑上下级政府之间、不同职能部门之间信息系统互联互通、数据开放共享、治理平台集成共享的数据化治理方式”[32],再造县域社会矛盾问题智治流程,以“科技支撑”提升市域社会矛盾问题的治理效能。一是完善政府数据开放体系,夯实市域社会矛盾问题智治的数据基础。以四级联动的社会矛盾问题治理制度化框架为支撑,依托以“城市大脑”为基础的市级社会治理综合指挥服务平台,集成法院、信访、公安、人社等市级部门涉及矛盾纠纷的主要业务系统,重点打造市域社会矛盾问题治理的多数据库协同应用系统并向基层开放访问权,统一基层社会矛盾问题的受理入口、流转渠道、基础支撑、管理考核,实现市域社会矛盾问题“一网通调”。二是打造“线上+线下”矛盾调处系统,补齐市域社会矛盾问题智治链条。依托市域社会矛盾问题治理的多数据库协同应用系统,以线下各级实体矛盾调处中心为枢纽,强化各部门现有线上矛盾调处平台、人民调解大数据管理平台、微信矛盾调处小程序等平台的在线解纷功能,打造线上线下一体化的矛盾调处系统,在线上通过数据共享、部门协同、视频调解等方式解决矛盾纠纷,重点推动异地社会矛盾问题在线治理。例如,浙江省率先推出“浙江解纷码”应用场景,实行“一案一编码、一码管到底、全程可追溯”机制,用户可登录线上矛盾调处系统,通过纠纷登记—多元调解—调诉对接—疑难问题包案化解的方式治理社会矛盾问题。三是健全大数据辅助决策的社会矛盾问题排查预警机制,提升市域社会风险研判能力。一方面,在汇集市域社会矛盾问题信息数据的基础上,运用大数据技术加强对市域内社情、舆情、公众诉求以及调解、诉讼情况等的监测分析,研判社会矛盾纠纷内在规律(高发区域、高发时段、高发类型)和影响社会稳定的情况动态,形成阶段性分析报告。另一方面,在对社会矛盾历史数据和实时信息进行统计分析、智能计算的基础上,建立风险预测模型,从社会矛盾生成规律、社会矛盾关联性特征、社会矛盾涉稳个案等方面进行社会风险排查预警,及时发现并处置行动性、苗头性社会风险问题,形成精准识别风险因素—多维风险智能定量评估—风险信息实时自动预警完整链条,例如杭州余杭区发布平安建设“五色图”,该区依据纠纷警情、交通安全、信访矛盾等十二项指标数据对各街镇的平安建设情况进行综合评估和“五色”风险预警。

五、结语

防范化解社会矛盾风险是市域社会治理工作布局现代化中的重要任务,党的二十大报告在强调社会矛盾化解重点任务的基础上聚焦基层民主、平台建设、群众自治等重难点问题,进一步提出要提升市域社会治理现代化推进速度和治理效能,明确市域是将风险隐患化解在萌芽、解决在基层的最直接、最有效的治理层级,这意味着新时代社会矛盾问题治理过程中遇到的难题可以在市域社会治理现代化体系中找到突破口。市域社会中观界面充分利用其在政治、制度、地方立法权、信息技术等方面的资源优势和统筹优势,纵向可构建多级联动的社会矛盾问题治理制度体系和信息化平台,横向可拓展并规范多元主体共治社会矛盾问题的参与网络,在补齐新时代社会矛盾问题治理枢纽层级的基础上以系统性社会矛盾问题治理实践来进一步修正市域社会治理现代理论体系,为推进中国式社会治理现代化奠定基础。