建设项目审批制度改革背景下的规划管理优化

余 钦

修水县自然资源局 江西 九江 332400

建设项目审批制度改革的目的是要以“放、管、服”为切入点，解决“项目等资金、等时间”等突出问题，提高审批效率，优化营商环境，推动城市经济发展，但在具体的规划管理中，存在审批事项过多、办理流程繁琐、企业投资成本增加等问题，随着改革的推进和深入，这种矛盾将进一步显现出来。因此，亟需对规划管理流程进行优化，以适应审批制度改革的需要。

1 建设项目审批管理与服务的优化

(1) 深化“多规合一”，完善审批管理体系

改革前，各部门规划管理内容分散，各规划之间缺乏统筹协调，“多规合一”管理体制并未形成。

改革后，各部门将从行政审批向以服务监管为重点的转变，以企业为主体，建立“一张蓝图”、实施“一个窗口”办理、建立“一个系统”协同。以《关于全面开展工程建设项目审批制度改革的实施意见》（以下简称“工程建设项目审批制度改革”）为基础，加快建立部门间信息共享和业务协同机制，形成“一张蓝图”统筹项目实施、“一个窗口”提供服务保障、“一个系统”实现数据共享的规划管理新模式[1]。

(2) 创新服务方式，实现“不见面”审批

建设单位在提出申请时，规划管理部门将通过服务大厅的网上办事平台，对申报资料进行审核。

审核通过后，通过网上提交电子材料，实现“不见面”审批。

受理部门将对相关材料进行形式审查，符合要求的及时受理；不符合要求的及时退回，并告知理由。审批部门收到申请后，将对申请进行实质审查。对于符合法律法规、技术标准的，按程序通过服务大厅的网上办事平台提交相关审批资料；对于不符合法律法规、技术标准，但符合法定条件的，予以受理。

图1 工程项目规划管理流程图

(3) 完善法律法规，规范规划管理行为

《城市规划条例》为规范城市规划管理提供了法律依据，明确了城市规划的原则、基本程序和工作要求，确立了政府和公众参与制度，促进了公众参与城市建设发展的良好氛围，也为公众监督城市规划的实施提供了平台。《城乡规划法》也为城市规划的管理提供了法律依据[2]，明确了“一书两证”制度，强调规划的强制性和严肃性，强调城市总体规划、控制性详细规划、修建性详细规划四级体系的约束作用，并规定了在具体工作中应遵循的原则。

(4) 加强能力建设，提升服务质量

加强规划编制能力建设，建立规划设计单位、规划编制人员及项目参与人定期培训和资格认证制度，完善规划编制技术标准规范，提高规划设计单位和项目参与人的专业水平和综合素质；加强规划管理技术咨询服务队伍建设，强化服务意识，提升服务质量。加强规划管理的信息化建设，以互联网+技术为支撑，按照“全流程、全覆盖”要求，推进规划管理智能化。一是建立统一的规划数据库，为统一的审批流程以及规划管理提供基础支撑；二是搭建智慧空间平台，基于大数据和云计算技术，以空间为基础、以数据为支撑，实现全流程一体化的项目服务；三是整合公共服务平台，对接政府各部门业务系统，提供信息共享、数据交换等服务；四是完善空间数据标准体系，逐步统一各类空间数据的基础规范标准、指标体系和应用接口；五是构建“互联网+政务服务”系统平台（如图2），建立信息公开、业务协同、成果共享、电子监察等系统[3]。

图2 “互联网+政务服务”平台

2 建设项目优化规划条件

《建设项目规划条件》是建设项目审批管理的重要依据，是“一张图”系统中的基础资料。通过优化规划条件，将大大提高项目审批效率。

1、将规划条件的指标前置到规划设计方案中，对控规实施方案和修建性详细规划设计方案进行指导[4]。

2、对《建设项目规划条件》进行分级分类管理。按照行业分类和专业部门划分，对不同的行业或部门制定不同的要求，在《建设项目规划条件》中明确各行业或部门要求控制指标。

3、取消《建设项目规划条件》中与土地使用权出让合同内容相冲突的内容，由建设单位对拟出让地块提出要求并负责落实。

4、《建设项目规划条件》中，有可能出现不符合用地范围的情况，建设单位可依据用地范围、主要技术指标等，重新申报规划条件。

5、对于有可能涉及修改用地边界、规划设计条件的项目，建设单位应当在审批前向城乡规划主管部门提交拟修改的内容，城乡规划主管部门应当根据该建设项目的具体情况予以适当修改。

6、《建设项目规划条件》中要求的各项指标由政府投资主管部门在项目可行性研究报告或项目申请报告中进行论证并提出意见，市或区政府（管委会）投资主管部门将项目投资计划纳入年度投资计划，并在下一年度编制施工图时予以落实。

7、《建设项目规划条件》中，对属于控制性详细规划的建设项目，经区政府（管委会）审定后，向市规划和自然资源局报备；对于不符合控制性详细规划的建设项目，区人民政府（管委会）应当依法作出处理决定，并在作出处理决定后的30日内按法定程序报区人民政府批准[5]。

8、《建设项目规划条件》中对涉及的绿地、河湖水系、文物保护单位、文物古迹等保护范围的用地和控制要求，由区人民政府（管委会）或相关部门组织专家论证并出具专家论证意见后报区人民政府批准。

9、对于涉及文物保护单位的建设项目，市规划局将在《建设项目规划条件》中注明文物保护单位的具体位置。

3 强化建设项目规划实施管理

(1) 优化土地利用

通过“以图管地”，实现用地控制指标的刚性管控。加强土地利用计划管理，将土地利用总体规划中的控制指标纳入年度土地利用计划，从严控制建设项目新增建设用地规模，保障重点建设项目和民生工程用地需求。

按照土地利用总体规划，严格落实建设项目用地预审和选址意见，将预审意见作为建设用地规划许可证和建设工程规划许可证的重要依据，以图管地，加强规划审查的权威性和严肃性，加强对国土空间规划实施的指导和监督。将土地利用计划指标分解落实到地块，严格执行省下达的新增建设用地计划指标，并根据项目需求做好与土地利用计划指标的衔接，加大土地供应力度，保障项目及时落地，促进全市经济社会平稳健康发展。

(2) 严格批后监管

建立健全批后监管工作机制，把好规划方案审查和建设项目方案审批关，实行规划批后监督制度；健全公众参与和专家咨询制度，实行批后跟踪评估；开展规划实施评估，定期进行跟踪检查，及时发现并督促整改问题。严格落实国土空间规划体系，各级政府要严格按照法定程序编制、审批、修改各类空间性规划，凡与国土空间规划不一致的各类专项规划、区域规划，以及地方各类规章、规范性文件等均应进行修改调整，不得以任何形式和理由拒绝批准[6]。

各级政府及有关部门要将国土空间规划审批、监督实施作为“放管服”改革的重要内容，及时跟踪国土空间规划执行情况，加强对重大建设项目、民生工程的用地保障，切实保障群众合法权益，维护社会和谐稳定。

(3) 加强土地储备

从土地资源管理的角度看，土地储备是对闲置低效用地进行集中梳理、分类处置和有序利用的管理措施，是实现“节约集约用地、防止国有建设用地资产流失”的重要手段，也是城市规划实施管理的重要环节。但现行的土地储备制度存在多头管理、层级错位、缺乏统一的制度体系等问题，需要整合国土空间规划的编制、审批与实施管理职能，按照“统一政策、分级负责”的原则，建立健全土地储备管理机制，规范土地储备行为。

土地储备制度的改革，应统筹推进土地供应制度、土地利用计划和国土空间规划的编制工作，从规划编制、储备计划制定、供应计划实施和储备项目监管等全流程各环节进行统一规范，从而完善土地储备管理。

(4) 强化资金保障

改革后，资金保障更加重要，建设项目前期资金筹措方式也将更加灵活，一是要完善资金保障制度，包括土地出让金收益、政府性基金收入等；二是要拓宽投资渠道，包括增加直接融资规模、发展 PPP模式等。此外，在加强资金保障的同时，还要通过积极开展试点探索，包括允许在工程建设领域试点引入社会资本、积极开展基础设施 REITs、创新完善 PPP模式等，逐步形成政府引导、市场运作、社会参与的多元资金投入机制。

通过土地出让，加大城市基础设施建设力度，尤其是城市污水、垃圾处理等项目的投入力度；通过完善基础设施配套，加快推进公共交通、市政路网等基础设施建设，不断增强城市承载能力和服务能力。通过“以奖代补”等方式，加大政府和社会资本合作，逐步提高公共服务设施和基础设施的市场化水平；通过 PPP模式，鼓励社会资本参与到城市建设中来，以形成公共服务设施和基础设施供给的长效机制。

4 强化建设项目规划的实施监督

(1) 依法处理规划违法行为

①对违反城市总体规划、专项规划的建设工程，由城乡规划主管部门给予警告，并处以罚款。

②对未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价5%-10%以下的罚款。

(2) 加强规划实施监督管理

各级城市规划主管部门应建立健全规划实施监督管理工作机制，加强对城市规划实施的日常检查和专项检查，建立健全动态跟踪机制、协调反馈机制、综合分析机制等。各级城市规划主管部门应主动接受社会监督，畅通公众举报渠道，对社会反映强烈的热点、难点问题，进行专项检查和督查，及时回应公众关切；对违法建设行为进行查处后，及时向社会公开查处结果。

建立健全违法建设查处信息公示制度，将查处的违法建设行为和查处结果在城乡规划主管部门网站及指定网站上进行公示，接受社会监督，并根据公众举报和媒体反映，及时组织或参与对违法建设的查处工作。

(3) 完善规划行政执法监督机制

一是加强规划行政执法与刑事司法的有效衔接，严格执行《城乡规划法》等法律法规，加大对违法建设的惩处力度，特别是对严重破坏城市规划实施的行为，坚决依法依规严肃查处。

二是探索建立对规划违法行为的联合惩戒机制，促进各类违法建设行为早发现、早处理。

三是建立规划行政执法监督评价体系，按照“谁审批、谁负责”的原则，完善监管体系，优化工作流程，并加强监督评价结果应用。

四是加强执法队伍建设，加强行政执法人员的业务培训和职业道德教育，不断提高执法人员素质。

(4) 做好规划行政执法保障工作

为了强化规划行政执法工作的开展，需要在实际工作中做好相关保障工作，比如要建立健全规划行政执法人员的培训机制；还要对规划行政执法人员进行专业培训，提升他们的职业素养和业务水平；还要积极开展规划行政执法宣传活动。

在规划行政执法宣传工作中，一方面可以通过电视台、报纸、网络等媒体，对规划行政执法工作进行宣传，为其营造良好的社会环境；另一方面可以开展上门服务活动，对违法建设当事人进行法律宣传教育。

在宣传活动中，需要做好以下几点：一是要选择合适的宣传内容，开展一些有针对性的宣传活动，为其提供针对性的法律帮助，比如可以向群众讲解违章建筑的危害、相关法律法规以及相关政策规定等；二是要对规划行政执法人员进行培训，使其能够更加专业地开展规划行政执法工作；三是要为规划行政执法人员提供相关的工作设备，比如电脑、打印机等；四是要引导群众通过合法的方式进行投诉和举报，及时处理违法建设案件；五是要通过各种形式进行宣传和教育，让群众认识到违法建设对城市规划和建设造成的影响，并自觉抵制违法建设行为。

5 总结

随着建设项目审批制度改革的不断深入，对规划管理提出了更高的要求，各级规划部门应根据当地实际情况，在审批制度改革的背景下，制定切实可行的优化方案，不断优化规划管理流程，以适应改革的要求。各级规划部门在建设项目审批制度改革的背景下，应进一步提高政治站位，加强与相关部门的沟通协调，梳理整合审批流程，简化优化审批事项，不断提高服务效能，推动项目审批再提速、再提效，为优化营商环境提供规划支撑。