地方复耕乱象调查

2023年5月14日，四川成都安靖镇还耕进行中，挖掘机在平整土地。摄影/《财经》记者 邹碧颖

今年初夏，正值万物生长最好的时节，《财经》记者沿着北纬30度由西向东，探寻中国复耕的横切图景。

5月14日，成都平原正忙着环城生态带复耕。成都西北面，郫都区安靖镇赛驰村的小麦密实而挺立，秆足有半米高，穗子弯垂，正待收割机轰鸣作业。附近两块地的油菜籽刚收割不久，留下半截秸秆。汽车在一旁绕城高速公路上疾驰而过。

郫都区上风上水，八河并流，处在都江堰精华灌区的核心区，拥有成都市最重要的饮用水水源保护地。此处作为全国率先探索农村土地确权的地区，素有流转农地给大户经营苗圃、种粮种菜的传统。赛驰村一位村民说，自己的农地归政府下属的国企收管后，并非雇佣本村人种植打理，但现在，他每亩地一年能拿到2000多元的地租。這也符合郫都土地的市场租价。

安靖镇并非全然一派丰收景象。许多地块还在平整中，从前的自建房腾挪出来，和农田并到一起，挖掘机推高填低，翻腾出碎石建渣。在公路边，一位村民告诉《财经》记者，这块地去年种过莲花白，吃起来梆硬，基本没有收成。双喜路旁，一幢水泥楼房兀自立在新开垦的灰蒙蒙的碎石地里。

大约两三年前，成都开始出现拆建还耕。只不过，许多热爱绕城骑行的市民发现，今年的复垦面积更多了。据《成都市环城生态区总体规划》等文件，农田整治区规模要恢复至第二次全国土地调查时的10.1万亩，生态修复区规模增加至9.87万亩，绕城形成一条绿色的带子。但是如何确保高标准农田的土壤肥力、如何提升粮食产量、如何兼顾城市景观，成都也在摸索中。

继续向东，江西萍乡市莲花县的复耕又有所不同。此处为山地丘陵地形，三面为群山森林环抱。5月下旬，阵雨刚过，云雾簇拥在山巅，状若莲花。通往神泉乡的路上，纵横的田埂将山脚下的水田分割成一块块清透的小格子。新开垦的荒地隐在深处，和路边景象不太一样。

走入模背村，记者向村委会对面一家榨油厂的老板询问，哪处新开荒地种了油菜籽。一旁的女人正要开口，他立刻呵斥闭嘴，低下头、避开视线。得走出村落东南方，穿越一条泥泞的松林小道，新开垦出的黄土“梯田”才会显露眼前。“梯田”底部零星地立着些银灰色干枯的油菜秆，秆如线细，仅高过膝盖。“哪有收成，拍完照，钱就到手啰。”当地人对记者双手比画出相框形状。据了解，这点油菜还是开花后村里花钱雇人移栽的。

这187亩新开荒的地十分易于辨认：土黄色、台阶式层级而上、平坦壮阔、远看空无一物。地貌的改变，部分可溯至2021年的一份文件——《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》。

这份文件由自然资源部、农业农村部、国家林业和草原局联合出台，开篇便指出：从第三次全国国土调查、2020年度国土变更调查和督查执法情况看，一些地方违规占用耕地植树造林、挖湖造景，占用永久基本农田发展林果业和挖塘养鱼，一些工商资本大规模流转耕地改变用途造成耕作层破坏，违法违规建设占用耕地等问题依然十分突出，严重冲击耕地保护红线。

中国人民大学农业与农村发展学院教授程国强曾告诉《财经》记者，2000年，中国的食物自给率为93.6%，2020年降至65.8%。目前，中国对水稻、玉米、小麦三大主粮和主要肉类的保障水平较高，但食用植物油、大豆的自给率比较低，分别为三分之一和不到17%。若以三大主粮与薯类、豆类合并计算，目前，中国粮食（年）消费约为8.1亿吨，预计到“十四五”末为9亿吨。粮食需求峰值有可能在2025年-2030年到来，总量为9.2亿吨至9.4亿吨，此后逐步回落，2050年将保持在8.9亿吨。

近年，粮食进口量出现下降趋势。国家统计局和海关总署的数据显示，2022年，中国粮食总产量6.87亿吨，进口粮食1.47亿吨。2021年，中国进口粮食1.65亿吨，去年少进1800万吨。农业农村部数据显示，中国谷物进口数量自2022年4月至12月，每月同比增速连续呈现负增长，好几个月同比增速在-23%至-44.6%区间。去年，主要是玉米、大麦的进口量在下降。

按官方数据，2022年，中国谷物进口前十大来源地分别是：美国、澳大利亚、乌克兰、阿根廷、加拿大、法国、印度、巴基斯坦、缅甸、越南。去年，中国从美国进口谷物最多，占总进口量的41%，进口量为2182.4万吨，同比下降25%。进口量降幅最大的国家是乌克兰，进口量为551.1万吨，同比下降约52%。同期，自澳大利亚、印度的进口量同比增了约一倍。

记者向农业领域的专家、种植户，询问起复耕浪潮出现的原因，不少人士会提及风云变幻的国际局势，哪怕随意走进郫都安靖镇一家街边小店，闲聊的当地人也必称“俄乌冲突”“战争”。总之，未来是不确定的。

上述那份部委文件提出了几项要求，涉及永久基本农田特殊保护、严控一般耕地转为其他农用地、耕地占补平衡、违法违规占用耕地等，使用了一些关于耕地用途的禁止性话语。同时提出，积极支持在可以垦造耕地的荒山荒坡上种植果树、林木、发展林果业，同时，将在平原地区原地类为耕地上种植果树、植树造林的地块，逐步退出，恢复耕地属性。

文件还指出，对2020年9月和11月国务院办公厅两份相关文件印发之前，将耕地转为林地、草地、园地等其他农用地的，应根据实际情况，稳妥审慎处理，不允许“简单化”“一刀切”，统一强行简单恢复为耕地。《财经》记者了解到，不同地区，“退林还耕”赔偿额因地价不同，实际差异很大。

实际上，民间所称“退林还耕”，并不准确。成都市公园城市建设管理局一位工作人员告诉《财经》记者，从未听说有“退林还耕”政策下达。汽车驶过成都金丰高架，桥下挖掘机正忙着复垦，成都司机告诉记者，成都许多复耕的地原本就是基本农田，而后变成违规建筑，现在要全部恢复成耕地。据新华社报道，准确的提法应为“违规占用耕地整改复耕”。

然而，整改复耕后，部分作物“只种不收、种而无收”的情况也在一些地方显现。记者向湖北某县级市当地人了解到，有些地块的油菜种得不好，菜籽不够人工费，干脆不收割。有村民告诉记者，去年干旱，只能收三分之一。记者走访的江西莲花县，去年部分地块尝试“水稻上山”，多位村民表示，颗粒无收。

拆建还耕

5月走访成都安靖镇，《财经》记者看到，复垦后的土地和正常耕地，颜色、湿度、干净度不太一样。沙湾村一家蔬菜种植大户，租用的正常耕地。自家大棚两侧的薄膜轻轻卷起通风，种着些茂密的瓢儿菜。土壤黑黝细腻，旁边还微微长着些青苔，看上去湿答答的。

赛驰村的小麦地里，杂草不多，土壤黑偏灰。也许是小麦即将收获、无须再灌溉的缘故，彼时见到的土壤较硬、板结成块。土地旁边的石头较多，旁边还停着一辆捡石车。沿边查看地里的小麦，麦穗大概有10公分长，出粒量中等，麦粒偏红黄色，个头不算特别饱满。“我估计就是六七百（斤/亩），好的确实有点儿好，差的就差了。”记者从郫都一位政府人士处获悉，今年当地的小麦市场价大概是每斤1.4元，政府收购价为1.17元。

安靖镇另一些复垦地，土壤看起来更为艰涩。一处工地上停了近十辆挖掘机，正平整土地。土壤呈灰黄色，像蒙着一层沙。地里都是密密麻麻的大小石块、砖头。附近，一些尚未处理的荒地，抛掷着白色塑料袋；有的人家在自留地里种着玉米、红薯；几处围栏里经营有苗圃。

安靖镇一位60多岁老人告诉记者，这一带，也开始“做思想工作了”。许多村民在等待拆迁通知。“可能会拆吧”，不知什么时候轮到谁家的房子。5月14日，沿着安靖镇双喜路走，处在城乡的交界地带，路旁的店铺越来越疏散，汽配汽修店、门窗店逐渐消失，两侧慢慢出现复垦耕地。灰黄色的地里暂没种庄稼，平坦开阔，适合机械化种植，但也尽是石头，还零星混着香蕉皮、酸奶盒。村民詹青告诉记者，去年8月以前，这些区域都是房子。

“去年下半年种了莲花白，开了花，没成功，后来全推了。”詹青是种地20多年的老农民，家里在附近也种着菜。詹青说，去年，有些莲花白种子在地里变质，只开花不结果。还有些没开花的，包心的个头非常小。“梆硬的，喊这些人割回来吃，煎都煎不耙，口感不得行。”

宅基地復垦，首先要解决地力问题。一位成都市民对记者感叹，自家小区楼下每天施工闹哄哄，四五十公分厚的土壤下面，铺的都是建渣，“这算是高标准农田吗”。

成都天府绿道生态农业科技有限公司成立于2021年，是为助力成都环城生态公园打造高品质农业示范区而成立的国有独资公司。去年，有关人员在接受采访时，也提到过复垦的难度。由于城市建设、宅基地拆迁、农田撂荒等原因，很多地块土质土壤已不能满足正常农业生产要求。他们会先“清表清杂”，再采用“沟槽式取土法”。

“一般情况下，一处土地上如果有很多建渣、弃土，我们会先做探点。城市建设会使农田的标高升高，如果下面的土壤层是正常的，我们就先把土壤取出来，把建渣和弃土埋下去，这样上下颠倒、置换，对耕作层进行重塑。”去年，成都天府绿道农科副总经理徐凯对媒体解释说。

在安靖镇走访中，一两处建渣堆砌的小山，远看坚实地凝固在一起，石化为连绵起伏的山坡。当地人说，复垦后的地，种玉米、小麦、豆子等无需太多日常管理的作物，问题不大。绕城高速旁这些地，已经由政府收去种了几年，二三月可以看油菜花，八九月可以看到向日葵，晚上他们也喜欢去麦子地里走走。安靖镇一家凉虾店，一位来自资阳农村的大姐回忆，老家也拆土房种过地，泥墙被削掉后，头一两年产量不会太好，得等一两年时间，产量才会上来。

成都东南，三圣乡“荷塘月色”，5月正由公园拆还耕地。工地现场，记者看到，有的区域收割过后，还有些青绿色的小麦秸秆留在地里。一位施工人员说，“土质太差了。”

中国农业大学土地科学与技术学院教授李贵桐告诉《财经》记者，拆建还耕后，土壤有机质往往较低。拆建过程中可能残留较多的石灰，特别细小的水泥渣很难再取出，这可能导致土壤pH值偏高、碱化。但虽然有机质含量低，施肥、灌水、管理措施到位的话，也没问题。

实际上，成都不同地块的原生土壤存在明显的肥力差异。郫都区土壤肥沃（黑土），但许多地方是贫瘠的红壤。《财经》记者向绿道集团一位工作人员了解到，他们现在也在升级土壤。专门花钱外购种植土，部分地块已经覆上了黑色的肥料。青龙湖片区一亩地用8吨肥，3吨有机肥、3吨蚯蚓粪、2吨菌渣。也有片区是一亩地5吨肥，3吨有机肥、2吨蚯蚓粪。复耕的成本，略见一斑。

“标准要做够，不然农业公司不接，土地评级（过不了）他咋可能接。”上述工作人员告诉记者，绿道集团平整土地后，会将土地移交给农业公司种植。农业公司也可能继续分包给其他主体种植。绿道集团和农业公司签订的合同里有一些保证产量的条款，比如小麦一年产量要达到多少，如果没达到，需要缴纳相应的“罚款”。也因此，双方之间签订的是长期合同。

天府绿道农科有关负责人去年10月接受采访时介绍，成都环城生态公园2022年总产量约在2.2万吨左右。当年收成的粮食，小部分会进入零售端，大部分将进行大宗交易，包括提供给地方上的收储单位。

詹青觉得，即便是宅基地复垦，种庄稼也“好得很”。只是房子才拆，石头还没整理完。郫都土地肥沃，种什么都种得起来，像今年小麦长势就非常不错。当地其实也适合种莲花白。不过，不像私人种菜，会经常去地里管理。（种植者）是一次性将种子和肥料下地。等于种下去，“就看它这样死揪死揪地长，等着收。去年天又干，平时谁来管理嘛？鬼来管理啊！还在外省运的莲花白秧秧回来”。一些当地人闲聊，算上请工的花销，这两年本都保不了。

5月中旬，三圣乡东篱菊园路口，也种着一大片莲花白菜地，据说是区政府的地。路边多株，叶子被虫吃得只剩杆。包心了，无人采摘。当地人说，“吃起来比石头还硬”。

记者走访了解到，成都整改复耕存在不同负责主体。采访对象会指着一处地方、相邻地块介绍，“这是政府（绿道集团）种的地”“这是区里种的地”“这是村里种的地”。沿路走访中，很难随机核实某块地的管理方。记者致电致函成都市政府，了解复耕情况，截至发稿，未有回复。

“全是洞，环卫工人砍回去都不吃。我们农民的好田好地拿给当官的搞破坏。”三圣乡人赵晓愤愤地说，自己的地被“以租代征”，拿给政府种粮食和菜，但是种得“稀烂的”。一年领2000多元租金，但现在菜价多贵啊，自己种能收入万把块钱。他担心自己的地，租着租着变成公家的。

赵晓说，莲花白之后可能会种玉米，应该还有点收成。但请的是资阳、简阳人过来种，种粮技术不一样，根本就不适合在成都种地。“人才市场拉几个人过来种粮食，真是想得出来。百多、两百元一天，用大巴车拉过来的。”赵晓猜测，请当地人种地起码要200元一天，而给外地人支付120元一天，中间可能有80元的抽成空间。但这种说法并未经由相关部门证实。

水稻上山

城市整改复耕，庄稼生长可以袒露在人们的目光之中：云南大理的一些花园农场被铲除还耕，很快见诸网络；成都双流区怡心街道草坪社区移栽已经抽穗的玉米，被市民发现后，街道立刻指导社区整改。而在人烟稀少的深山里、角落里，“水稻上山”的结局更为隐秘。

萍乡市莲花县，种稻大县。七分半山一分半田，空气湿度大，森林覆盖率达70%以上。这里是江西省级杂交水稻良种繁育基地县，水稻可以一年两熟，域内还有吉内得国家稻田公园。当地少有种玉米、小麦。水田一年可种一季中稻、一季油菜，或是两季稻子，早稻、晚稻。

“水稻上山”之处在神泉乡陈家冲附近。5月下旬，319国道，从上江村一条小道上山，沿路尽是芜杂的野草与低矮的密林。朝深处走十几分钟，慢慢出现几户人家。穿过自建房聚居区，再向前，会出现两条分叉的小径。右边通向坪里村一处公墓；向左走，梯田映入眼帘。

远处青山连绵起伏，稻田位于山中的平坝区域，坡度较为和缓。山谷里有一处养殖人家，未见人，清澈的鸟鸣声回荡盘旋。爬上一处赤黄沙土坡，可见梯田全貌：层层叠叠的稻田总共约有十五六级，像波浪那般层层荡开，与高山森林渐次相连。

这块区域约有百亩梯田左右。每块月牙形的梯田，稻子长势不一样。凑近看，海拔高度越低的梯田，水满格，田地干净无杂草，稻秧健拔，一簇簇、排布齐整。顺梯而上，缺水的地里，稻子与草混杂难辨。愈是往高处走，地里渐渐无水，土皴裂开，杂草愈多，稻苗纤细难辨。

记者在附近看到，两条水渠沿梯田蜿蜒而下，一条正浅浅淌水，另一条则已干枯。梯田里，见到一小方蓄满水的池塘。但在梯田尤其高处片区，许多田埂的高度只是略过田地，似乎不太容易保水。而附近的沙土呈赤红色、赤黄色，较为松软，脚踩下去十分容易塌陷。

“这个地只有种干地，公家一定要种谷子，种谷子又没有水。非要种谷子的话，就种不出来。年年种，年年没有收！这样乱搞一下，拍了视频就行了。没有谷收，关键没有水啊。”走访中，提及水稻上山，一位村民直蹙眉头。该村民说，现在虽然看到稻子长得还算不错，但只要天晴五天不落雨，就全干掉了。

这位村民介绍，神泉乡从前年开始“整改复耕”，去年种了一部分荒地，今年全种上了。记者所见那块地之前荒掉了，现在公家请小工（村民）来种，全种成稻谷。这几天赶上落雨看着还行，但山上没有大型水源。天一晴，就没有水。2月种早稻还有点苗可以看，但如果是种中稻，苗都不出。

另一位村民拍着大腿对记者笑着说，“我觉得很难呐，去年种了，都没得谷子收。（去年）6月干死了，人用的水都没有。”那片梯田又没水又是酸性土，黄土没什么营养价值，只能种茶树。以前种树，树也不高，全是矮矮的。这几年比较干旱，山上没有什么储水，人用的话还差不多，但村子里也老是停水。公家现在要种田，又有人搞养殖，根本就没有水。

当地人告诉记者，“以前的人能吃苦，有水源的好地方，早就开发出来种水稻，不可能等到现在。”

去年南方高温干旱，给稻谷生长蒙上不确定性。而倘若没有水，将出现许多干瘪的稻谷。多位农业人士告诉《财经》记者，如果今年也没有那么丰沛的雨水，许多地方的“水稻上山”，将面临令人尴尬的结局。干旱天气，一定要种出水稻，代价是巨额的抽水成本：

一亩地大约需要4吨-5吨水，天干如果灌十次抽50吨水，电费大约100元。一个水泵只能抽二三十米，假设距离水源2000米，那么需要十个水泵，1000元设备费。加上秧苗、肥料、人工等费用，米价还不够种稻成本。倘若水稻上山之处距离江河较远，还不一定有水可抽。

《财经》记者在社交媒体上搜索“水稻上山”，弹出的关联词有“暴雨泥石流”“造假”“颗粒无收”。人们将广西、云南、贵州等地光秃秃的梯田照片、视频传到网上，还配上中国工程院院士朱有勇接受采访时的声音，“水稻上山，很受农民欢迎”“我们村（云南蒿枝坝村）推广了405亩，人均超过了1000公斤”。

《财经》记者了解到，有农业界人士质疑蒿枝坝村试验旱稻的产量测算方法；亦有人士认为，蒿枝坝村是云南最好的平坝之一，蒿枝坝村的地理、气候、土壤等条件在其他地区难以复制。

实际上，据《中国青年报》报道，今年4月29日，云南省旱地水稻技术示范春播现场推进会在澜沧县竹塘乡召开，朱有勇也出席了此次活动。这次会上，他表示，水稻只有很少一部分品种可以在旱地种，一定要分蘖（一棵秧插下去长成一丛稻株，1粒稻谷变成几十粒）能力强。目前的品种只能在海拔1900米以下的地区种植，降雨量在水稻生长期必须超过1000毫米。

而农业农村部耕地質量监测保护中心有关负责人日前指出，“水稻上山”技术栽培模式主要适合云南海拔1700米以下、年降雨量1200毫米以上雨热资源丰富的山区旱地。

“旱地水稻也不是每个农民都会种。”彼时，朱有勇说，水稻旱作，除杂草很关键。“现在是在靠技术‘除草，（技术）窗口期只有十几天，必须做技术示范，不能一下放开。”

然而，仅在莲花县，不止陈家冲一处片区“水稻上山”。当地一位知情人士告诉《财经》记者，莲花县三板桥乡黄大冲，去年种过稻谷，绝收。该地还种过红薯、大豆，均是绝收。今年种的玉米许多已被虫子吃掉。

《财经》记者见到路边一处公示牌显示“莲花县造地增粮富民工程”：莲花县国土资源局批准了桃岭村等6个乡镇9个村土地开发项目，其中，珊田村预计新增耕地332亩。

但仅以桃岭村为例，也缺水。人民网的领导留言板显示，2022年8月，有村民反映，神泉乡桃岭村最基本的饮用自来水问题都没有解决，80多岁的老人要到很远的地方挑水喝。

四川这两年也干旱。成都绕城种水稻，依然让不少人捏把汗。5月，《财经》记者向绿道集团工作人员了解到，赛驰村小麦收割后，沟渠会放水没田，开始种植水稻。另据天府绿道农科公众号，初夏，成都环城耕地新一季播种了玉米、水稻、旱稻、向日葵、大豆等主要作物。

几位郫都区当地人介绍，水稻生长前期需要没在水里，有别于四川其他冬水田，郫都地下水丰富，待水稻结穗、浆苞灌满后，就可以晾田了，对水的需求会变少。然而，郫都区新开出的地能否保水保肥种水稻，他们也难下断言。

5月在沙湾村附近走访时，詹青告诉《财经》记者，原本，公路两侧的地都可以种水稻。灌溉水原由公路左侧，经桥下，流至另一侧地里。但拆房还耕、重修水渠后，桥下方的通道被堵死，公路右侧种不了水稻，但可以种小麦。“人家原来有沟沟、可以放水的，现在完全封了。”

陈楚多年接触郫都区农业，告诉记者，成都平原主要靠都江堰的水自然灌溉。原来地块小，支渠、毛渠弯弯拐拐，像毛细血管将水输送到田地里。田不来水，农民就修一条沟，找个最短的地方进水。现在拆建还耕、小田并大田后，不一定便于田关水。“土地地基抬高了，水是不是也应该增高？水从哪来？假如是很大一块田走自然灌溉，要灌多久才能灌得完？”

《财经》记者向郫都政府部门的一位知情人士询问对于郫都复垦地种稻的看法，“难得很，他们那些地基，我说应该是80%以上都不好干。”可不可以种旱稻呢？“那不是一样的？水稻、旱稻，始终都要水的嘛。”对方回复说。

2023年5月24日，江西萍乡市莲花县，神泉乡模背村新开垦的梯田，只长着些野生竹子。摄影/《财经》记者 邹碧颖

基本农田的阿喀琉斯之踵

成都三圣乡以“花乡”闻名，承载了许多市民周末的美好时光，也聚揽过一大批艺术家。5月，“荷塘月色”公园的复耕也一度令市民神伤，记者在施工现场看到，土地被平整出来，一小部分地块已经种了点玉米。黑色水管铺设在土块之间，部分地块正在蓄水做储水试验。

一位知情人士告诉《财经》记者，“荷塘月色”以后也会种水稻，但今年过季了。原本市里打算在复耕土地里种水稻，但区上说不行，要全部恢复成种食用藕。藕能提供淀粉，农业上被认定为粮食作物而非蔬菜。

“成都、德阳、眉山是成都平原的核心区，以前搞城镇化，因为城市建设占了很多优质良田，很多还是水田。”上述人士说，原本市民们买房买的是花园中的洋房，现在周围都要变成农田了。没有办法，宁愿牺牲经济，也要保障粮食安全。

多位采访对象介绍，还耕之后，许多地方脱离实际，种稻效果并不好。有种植大户告诉《财经》记者，福建大田县桃源镇一处区域种水稻，种在公路边的石头地里。广州白云区钟落潭镇某片区原来种香蕉、蔬菜，改为种水稻，彼时所见只能在草里找稻苗。

“耗费国家多少财力物力，做做样子。国家重视粮食安全，所以基本农田都只能种粮食，其他经济作物一概不能种，全部打掉或毁掉。农田里种了辣椒、茄子、果树，几百亩这样毁掉，再种水稻。各个地方，都大同小异。”上述种植户向记者感慨道。

“只有离开农村，不种了。我也没办法，不敢不听他们安排。镇里说，如果上告，只有村长来背锅，其他人最多处分、调其他地方，我也讨不到好处。”南方某省一位种植户被农管拔了上千棵苗木，随后拒绝了《财经》记者的采访。

2020年11月发布的《国务院办公厅关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》明确，永久基本农田要重点用于发展粮食生产，特别是保障稻谷、小麦、玉米三大谷物的种植面积。

2022年的中央一号文件再次强调用途分类，耕地主要用于粮食和棉、油、糖、蔬菜等农产品及饲草饲料生产，永久基本农田重点用于粮食生产，高标准农田原则上全部用于粮食生产。

但现实却是，基本农田不一定适宜种粮。多位专家介绍，由于城市建设“占一亩耕地、必须补一亩耕地”。增减挂钩、占补平衡，导致郊区貧瘠的地块划为耕地。政府将荒山开成耕地，置换良田建设城市，明面上一比一补偿，但生产力不一样。“能种水稻的地区，基本都有水稻上山的现象。最迫切的原因是基本农田指标不够，上面要查，但良田都拿来建房了。卖一块地可能100万元，再拿出一点钱到荒地上去开荒，花个几万元，还是能够挣钱。”

多位农业人士告诉《财经》记者，很多地方山上之所以种水稻，与朱有勇院士的科学研究关系不大，更多可能是种地惯性使然。当地人种了一辈子水稻，很难突然改种小麦、玉米。

“我们这里没有小麦。玉米、红薯种多了没处消，都容易被老鼠和野猪糟蹋掉，产生不了经济价值。水稻上山，有种粮补贴和保险，可能还有点赚。”一些莲花县人猜测政府套取补贴：开荒种稻一亩地能拿几百元补贴。种子、肥料、日结的人工费等开支可以克减，糊弄种下稻苗，还能余下部分补贴款。农业保险一亩地绝收补400元，即便颗粒无收，还有保费可拿。

神泉乡政府一位负责农业的领导否认了这种说法，“我们这儿主要的粮食就是水稻。不可能套钱。项目都是占补平衡这块，通过正规的程序落地下来。”对方向《财经》记者解释，很多地方耕作条件不是很好，现在也在尝试种点旱稻、红薯、玉米等旱作物，但有水的地方还是种水稻。“种一亩早稻，各类补贴大概300多元，谁是种植主体补给谁。而农业保险一般是谁种谁买，有的地方也没买保险，政府不可能去套保险费用。又不能变成工资奖金。”

另一面，高标准农田的相关建设资金是否会存在钻空子的空间？今年2月14日，农业农村部部长唐仁健在国新办新闻发布会上介绍，中国将抓紧制定逐步把永久基本农田全部建成高标准农田的实施方案，这是一项重大动作，15.46亿亩永久基本农田要全部建成高标准农田。

4月，农业农村部农田建设管理司有关负责人就高标准农田建设有关情况答记者问时提到：“在我国，目前各地亩均建设成本一般需要3000元，丘陵山区一般超过5000元……”当下，中国现状耕地中，旱地约占一半，水田和水浇地各占约四分之一，剩余要建设的耕地约三分之二分布在丘陵山区，多数是旱地，建设难度大、成本高，要完成任务必须付出艰苦努力。

上述负责人介绍，日本政府对农田建设进行长期稳定投入，亩均投入超过4.6万元，80%以上由政府承担，其中农田建设面积较大的工程投入政府承担96%，工程有效使用期为30年-50年。韩国政府持续加强耕地建设，承担了小型农田建设全部投入，中央政府占80％。

然而，由于占补平衡，现在山区的一些耕地是否值得花重金、建设为高标准农田仍是问号。农业农村部农田建设管理司有关负责人也表示，“基层队伍较弱，技术支撑不足，在落实相关管理制度要求过程中如果不够到位，就容易出现监管盲区，给违法违规行为以可乘之机。”

一位农技专家告诉《财经》记者，建设项目给谁承包，建设高标准农田的财政资金，经由层层关卡，最后落入谁的手中，很难说清。成本与效益对比也引发了质疑。今年6月，人民网报道，陕西省榆林市定边县王滩子村的6267亩土地从草地变为高标准农田，至今超过七年。2012年3月，陕西省土地工程建设集团出资8000余万元对这块土地进行开发改造，于同年12月完工。这块“高标准农田”历经试种、承包、撂荒、整改，至今仍未能体现经济价值。

《财经》记者5月获悉，云南临沧市幸福镇，有4000亩地也要水稻上山。“这项目说有15000亩，但我感觉有4000多亩。”一位参与项目建设的人士对记者说，“不是刚提出来了吗？有补贴项目。正在弄，看国家给多少钱，没钱不往上种。”另一位知情人士介绍，大概3月把茶树拔了，现在梯田坡度估摸30多度、40度，梯田整平后就会播种，彼时估计会种旱稻。

即使地方政府未有套取丝毫补贴，眼下，农村老龄化严重、青年劳动力大多外出务工，位于荒郊野岭的梯田，由谁来种也成了一大难题。2022年的中央一号文件提出，落实“长牙齿”的耕地保护硬措施。把耕地保有量和永久基本农田保护目标任务足额带位置逐级分解下达，由中央和地方签订耕地保护目标责任书，作为刚性指标实行严格考核、一票否决、终身追责。

成都司机康师傅告诉《财经》记者，他出来工作后，简阳老家的地就抛荒了，最近听村里说如果继续放着不种，以后可能会罚款。武汉大学中国乡村治理研究中心教授吕德文调研发现，现在基层非常怕卫星，怕出现图斑，怕被发现村子里哪块耕地抛荒。许多地块，村干部并未指望有收成，只要上级检查验收通过就行了。有的村庄被上级逼着开荒，增加了村集体经济负担。

“青壮力都去外面打工了，留在农村的也是老弱病残。好多偏远的一些地方，也是无能为力。”神泉乡政府一位负责人介绍，现在也在尝试将土地流转给种粮大户、合作社。

神泉乡模背村。5月25日下午2点，十来位老人挤在祠堂门口的小板凳上闲聊，多是六七十岁左右。记者询问村委会干部，那块187亩新开垦的黄土梯田情况。对方介绍，那片地是由山改的土，去年开垦出来，一直还没种，也不清楚肥力如何。“光秃秃的黄泥巴，国土局要你种上去。去年油菜没有种多少，种得很晚。”那片梯田性质是一般耕地，不能种树。

多位村民告诉记者，去年8月梯田还是油茶山，从老一辈手中开始就是油茶山，后人没有打理，油茶渐渐不再挂果，林子也荒掉了。去年才开垦出来，2月拔了点油菜移栽上去拍照。

彼时，这187亩开荒地，虽然有水渠，但无水源，没有水井，也没有引水的管道。村里也很发愁要租给谁来种。模背村的优质水田，一年可租300元/亩，那片地100元就愿意租。村干部觉得，这片沙地其实更适合种西瓜。

良田大棚抛荒

各地复耕浪潮背后，荒地难寻人种，而良田抛荒，亦有农民想种而不得。

5月21日，《财经》记者在江苏连云港东海县黄川镇演马村看到，村子南面的许多草莓大棚已经长满野草。此处立着“江苏省黄川现代农业园区”“连云港国家农业科技园区”的牌子。有的大棚种着草莓，但许多大棚，塑料薄膜破败不堪，只剩钢架裸露在外，锈迹爬上了脚架。荒废的棚子里，雜草丛生。

连云港离青岛不远，地形以平原为主。东海县蓝天之下，风吹麦浪。草莓大棚就在一望无际的麦田旁。记者了解到，合计其他村子流转的土地，总共约1000亩地改作大棚。

多位演马村村民告诉《财经》记者，大棚抛荒约有三年，原本都是盛产小麦、水稻的良田，因看着于心不忍，最近才有人来拾种了些玉米。不巧，黄川镇政府贴在园区的公告显示，草莓大棚将收回重新发包，“请立即停止一切种植活动（包括私自抢种的农户），请在10日内将大棚内的自由附属物清离，如不清离，下步将强制清退……”落款，2023年4月30日。

“这地特别好，水源也好。不像冷性的黄土，俺这边都是热性的黑土，种粮食很好的，肯长。”多位村民告诉记者，当地习惯种一季水稻、一季小麦。种得好，一亩水稻能收700公斤左右，一亩小麦能收500公斤左右。彼时，附近绿油油的麦子长势甚好，还有20多天就要收割了。

2023年5月21日，江苏连云港东海县黄川镇，演马村的抛荒大棚。摄影/《财经》记者 邹碧颖

黄川镇是中国草莓之乡，有30多年的草莓种植历史。2017年，演马村将696亩土地流转给黄川镇政府经营草莓产业、搭建温室与大棚，发展高效农业，约定的土地流转合同期为9年。但多位演马村村民表示，这批土地流转合同当年是受骗签署。村干部宣称确认每家的土地亩数，挨家上门让村民在白纸上签了字，不知怎么，最后变成了土地流转合同上的签名。

“我们就写了名字，别的什么都没有。”合同怎么来的，许多村民说不清楚。《财经》记者致电村委干部询问当年是否骗签土地流转合同，对方立马挂断电话。黄川镇有关负责人表示，镇里是跟村委会签的合同，村委会和村民直接签合同。合同具体签署情况，还需找村里核实。

记者了解到，多家农户都流转了几亩地出去，手里余下的地所剩无幾。一位村民对记者说，“人家地都卖了，你留一点咋种？在中间，没法种。”演马村的村落布局四四方方，家家户户的房子挨在一起，非常紧凑。记者走访见到，房前屋后都开着一方小菜圃，贫瘠的黄土地块里，挤挤巴巴种着辣椒、豆角、番茄。村里的臭水沟两侧，也种着小葱和一两溜儿小麦。

“这小麦也能打10斤、8斤。”一位村民剥开麦穗，麦粒还是太瘦了。另一位村民告诉记者，一亩地的地租1200元，他一年有六七千元的收入，加上小菜园，维持生活。

东海县土地肥沃，机械化耕种已经十分成熟。有演马村村民认为，如果自己种地，一亩能收入两三千元，超过了现在手头拿的这1200元地租。而且去年，租金还发放迟延了几个月，没有按合同支付违约金。

按照时令，草莓一般9月种下，11月开始收果，到第二年5月还有。但等到草莓季结束，需要雇的人就不多了。一些村民向记者表达了不满：自家的田地被合并到一起，连同每家每户打麦子、晒稻子的场，修建起大棚、水泥路、冷冻厂。他们再也无法辨识出自己的土地了。

大棚良田抛荒，不能直接去种吗？村民们对《财经》记者摆摆手，“没有关系，你咋种啊？”

“俺不能去拾，人家会管俺要钱。不能去种。一种，人家就会知道，没捞到地的人就会去告。”对于谁敢在一些抛荒大棚里拾种玉米，他们觉得，肯定得和村干部或者镇党委有关系。

黄川镇有关负责人向《财经》记者解释，新冠疫情发生后，农产品销路不乐观。草莓的市场行情不太好。加之草莓苗，前期病虫害比较严重，种植户见种植成本变高，承包的意愿减弱，就退出了。而今，当地政府打算重新盘活草莓大棚，正有四家客商在谈对接。

“当时疫情，还有部分农户在种植，租金一直没催得那么紧，因为各地都出台相应政策，要帮助渡过难关，如果逼得这么紧，他更没有充分意愿。”上述负责人说。彼时，政府同意农户分批多次支付大棚租金，由此向村民延迟支付土地租金。受地块限制，棚子大小不统一。占地一亩左右的棚，一个温室型大棚租金约3000元，普通拱形棚大约2000元。

“前期跟群众也宣传了，地荒着，农户种了就先种，如果我们谈成之后地马上收回，农户也要无条件还给我。”上述负责人表示，对于哪些群众拾种，有的知道，有的不知道。“有村民看到同村的人拾种了一个棚，也要求要免费种。”现在如何令所有人满意，也是一件难事。

6月6日，黄川镇有关负责人告诉记者，最快再过十天，就有承包户入驻了。过了短短四天，6月10日，一位当地人士告诉《财经》记者，“现在黄川政府雇了演马村村民种植荒废大棚，在荒废大棚里种了玉米，以掩盖抛荒现象。”

多位农业专家向《财经》记者指出，许多政府投资兴建的农业产业园，正处于抛荒状态，江西、广西、湖南、贵州都有类似现象。政府扶贫、资本下乡、项目推广补贴都会搭建一些大棚项目，而雪灾、冰灾会对大棚造成损害，导致大棚报废。政府投资建成大棚、各类农业产业园后招商，遇到自然风险或市场行情不好，种植户经营不下去，农业大棚也可能就此抛荒。

《财经》记者了解到，四川、山东、内蒙古，亦有大棚抛荒。

各地大量大棚抛荒，也引得一些农业人士及群众质疑：部分农业园是否沦为“政治勋章”？是否有套取财政补贴之嫌？《财经》记者了解到，黄川镇那片草莓大棚地作为省级农业园，有一部分建设资金来自省级财政。东海县政府官网2018年1月发布的消息介绍，这片位于310国道旁边和演马村一侧的草莓产业核心区占地1000亩、总投资5000万元。

“配套建设了拥有实验质检室、电商服务中心、游客接待中心、产品体验区的综合服务大厅，以及儿童娱乐拓展训练区、1700平方米的露天交易市场、特色餐饮区等新业态，形成了集草莓育苗、种植、销售、采摘于一体的综合性高效农业示范区。”东海县政府官网如此写道。

错位的补贴与理性种地人

或许是资金配置错位的结果。一位农技专家告诉《财经》记者，很多大企业看好国家的农业补贴。种地有普惠性的补贴，还有一些专项补贴。比如项目立项，一个老板来投资几千万元，搞一个农业示范园，带动当地农民就业和地方经济发展，政府立项之后就会有专项补贴。

但是，企业管理涉及雇佣人员素质和管理经验问题。许多做大农场的老板，原本并非做农业出身。“他们有钱、有资源，很自信也很自负，他们认为这东西很简单，所以用工业化的思维去做农业，必定要失败。有大企业投资300亿元做农业，最后也是不了了之。”

上述专家说，一亩大棚大概需要2万元投资。农业园等项目虽然出发点好，但可能是一个错误的决策。每年的农业补贴，国家也是下力气、花大价钱，但是往往最后效果都不明显。

诸如莲花县的“水稻上山”，8月初，一位知情人士告诉《财经》记者，许多复垦地块的稻谷重新花钱进行了补种，由原来的直播（种子直接打入田块）改为人工和插秧机来插秧。今年夏天，恰好赶上雨水异常丰沛，大部分地块还是有收成，但种地成本和收益仍然不成正比。

某种程度上，政策取向与钱的流向正在左右中国耕地的命运。即便再多的大型农业项目投资，复垦出再多的耕地面积，倘若无人来种、种不出粮，对于确保粮食安全，或许也是无济于事。

《财经》记者看到，莲花县开荒的梯田规模如此庞大，但交通便利的路边亦有抛荒的良田。5月下旬，从县城到神泉乡的路两侧，大面积连片平整水田不少，但一些水田长满了辣条草。

5月25日的莲花县，大雨瓢泼。在神泉乡的一处水稻田边，《财经》记者遇到了一位冒雨前来平整田埂的老农。他糊了些泥巴到自家田埂上，以免田埂生草、田地渗水。前阵子油菜籽刚收，他计划第二天要用打田机平整土地。很快，中稻就要开始莳田了。

为何不种两季水稻？他算了一笔账：种早晚两季稻，一亩地总共能收1800斤-1900斤谷子。而种一季中稻，能收1400斤谷子，接着种油菜，一亩地能打出200斤油菜籽，榨油后能赚近1000元钱。而且一亩地需要三斤水稻种子，大约150元钱，算下来，种两季水稻并不划算。

“现在钱够用，种一季谷子自家够吃。你种两季谷子卖不出去。我去年还有1000多斤在那儿卖不出去。粮价（高了）不收，价格又不合理，种田的人就是这样。”这位农友说。

在莲花县，一位正在跑滴滴的种植大户告诉《财经》记者，自己包了200多亩地，种点水稻、油菜、西瓜，一年赚十几万元。但是“没什么意思，年轻人都不愿意待在这里”，而且“去年都没怎么下雨，去年（水稻）都不行，才刚刚保本。有补助的，要没拿那个补助，亏本”。

中国宏观经济研究院原副院长、清华大学中国农村研究院2016年度首席专家马晓河告诉《财经》记者，去年，中央财政下达的农业支持政策和各种补贴共计1万亿元以上。另据财政部发布的《2022年中国财政政策执行情况报告》，2022年，耕地地力保护补贴政策，安排补贴资金1204.85亿元；分三批向实际种粮农民发放补贴400亿元。

然而，1600亿元耕地地力保护补贴与实际种粮补贴分到5亿农村人口、18亿亩耕地头上，只是一点“胡椒面”，激励种粮效果并不明显。《财经》记者了解到，不同地区、不同作物的补贴不同，每亩大多在几十元到400元区间。

马晓河指出，农产品价格上涨速度大幅慢于成本上涨速度，农民的收益得不到保障。此外，补贴的结构错位，许多钱给到握有承包权的农民手里，而真正包地种粮的农民不一定能拿到补贴。

而且，花在地上的钱约是向实际种粮农民发放补贴（400亿元）的两倍。据《2022年中国财政政策执行情况报告》，2022年下达864.98亿元资金，支持全国新增建设高标准农田8000万亩，占同期全国高标准农田建设任务总量的80%；支持东北地区实施黑土地保护性耕作超8000万亩；支持启动全国第三次土壤普查工作，优先开展盐碱地普查等。

“这是一个悖论，国家调控不允许粮食涨价，然后再去强调保持18亿亩耕地，肯定就会有撂荒的，本来能种双季稻的也只种一季稻了，这是个死循环。农民没有种粮的积极性，随你怎么样，你给他多少地，他不种；或者即使种，他是忽悠你去种，随便应付、撒几粒水稻不管有没有收，因为我们没有规定他一亩要产多少产量，对不对？”一位农技专家说。

然而，以每亩3000元成本粗疏估算，成都绕城建设10万亩耕地，需30亿元；陕西省榆林市定边县王滩子村6267亩抛荒的高标准农田，开发改造花8000余万元；东海县演马村抛荒的草莓大棚总投资5000万元……倘若这些资金也用于直补农民种地，粮食产出又会如何？

实际上，即便是城里人，也计较种地成本。成都复垦后，为了解决“谁来种地”的问题，龙泉驿区大面镇的打石凼区域开辟出了一片上百亩的QQ农场。5月19日下午4点，烈日当空，《财经》记者看到，一对60岁左右的城里夫妇开着白色小轿车来种地，还带上了电锄。

彼时远远打量，土地尚且荒凉，一个个小人影在硕大的地里晃动。一块块土地里種着小葱、茄子苗、番茄苗。有的作物已经晒焦，叶子一碰就碎。家住保利小区的赵慧芳用长袖、长裤、草帽，将自己捂得严严实实，卖力地举起锄头，“这个种起来太恼火了，石头多得很”。

也可花50元钱雇挖掘机帮忙挖石头，但赵慧芳说，“种出来收不收得了50块钱，还是两回事。”她决定亲自挖，还带上了一个闲置的油桶来接水。一位工作人员对记者说，“这个主要是图好耍或者为了小朋友体验农耕文化，算上种子、肥料、农具这些物力费用，二三十个平方的地，你能种好多菜出来吗？没有哪块地能把成本找回来。”

成都是平原，政府开明、信息公开、市场化程度高、市民爱休闲，探索QQ农场模式无可厚非，或许也能行之有效。但更广袤的山野之地复耕后，土地究竟由谁来种？倘若收支不平衡，还能持续吗？

马晓河认为，不适合耕作的土地，没有农民愿意去种，建议尽早恢复原状，还草还林，涵养水源，保护金山银山。而可以耕作的土地，要通过提高种粮补贴、提高政府最低收购价，激发农民种地的积极性。尤其，增量补贴要向实际种粮者倾斜，让种粮的农民真正领到补贴。

马晓河告诉记者，全国13个粮食主产区，农民拿到的各种补贴只有种粮成本的10%左右。然而，美国农民收入的40%来自政府补贴，日本占50%，韩国占30%，欧洲也占30%多一点。

根据WTO（世界贸易组织）《农业协定》规则，农业补贴政策分成红箱、黄箱和绿箱政策。对农产品贸易没有产生影响或仅产生微小扭曲的补贴属于“绿箱”政策，允许成员国可以自由使用。黄箱政策措施是对农产品贸易产生扭曲的，使用时有严格限制。蓝箱政策是WTO允许一个国家给予那些被要求限制生产的农民以某种直接支付，这些补贴与农产品限产计划有关，成员方不须承担削减义务。当下，许多农业专家认为，中国绿箱政策和蓝箱政策的补贴空间仍然没有用足。今年2月，在一场农业界的公开研讨会上，农业农村部农村经济研究中心副研究员高鸣建议，应当在不越线的前提下，充分发挥补贴对粮食安全的保障作用，把政策效用最大化。

2023年，农业农村部公布的早籼稻、中晚籼稻和粳稻最低收购价分别为1.26元/斤、1.29元/斤和1.31元/斤，小麦最低收购价为1.17元/斤，较2022年均只增加两分钱。马晓河认为，最低收购价的升幅也应适当调高，跟生产成本挂钩。一些观点担心，提高最低收购价会导致市场粮价上涨。对此，马晓河解释，最低收购价并非最终销售价，国家抛售粮食时主要按市场规则运行，比如两块钱收一斤，可能一块五卖出去，也可能两块钱卖出去，主要看当时市场供求竞标情况，不一定造成粮价上涨。

但稳妥起见，马晓河建议，长期来看，政策还是应该以增加农民补贴为主，辅以提高最低收购价，更为合理。此外，还要提高农民的养老保险、医疗保险待遇，消除种粮农民的后顾之忧，提高种地积极性。

中国农民这么多，拿得出这么多钱吗？“那就要看财政的决心了，要保障粮食安全，就要有必要的成本支付，支付的成本界限是让农民获得应得收益。另外，农业资金使用也要科学合理，比如，把现有资金是用在高标准农田建设上，或者用在撂荒地的改造治理上，还是为了一时的其他需要去搞毁林毁果还田，造成水稻上山，这是需要认真思考和严肃对待的问题。”马晓河对《财经》记者说。

6月13日，自然资源部发布《关于在经济发展用地要素保障工作中严守底线的通知》，禁止在25度以上陡坡地、重要水源地15度以上坡地开垦耕地。严禁不顾果树处于盛果期、林木处于生长期、鱼塘处于收获季等客观实际，强行拔苗砍树、填坑平塘；严禁只强调账面上落实耕地进出平衡，不顾后期耕作利用情况，造成耕地再次流失。

耕地政策纠偏已至，但确保粮食安全是个长期的系统性问题，制度设计能否走得更远？

（应被访者要求，詹青、赵晓、陈楚、赵慧芳为化名；《财经》研究员刘丁对此文亦有贡献）