江苏省养老资源与居家养老需求的落差分析

霍春晓

(南京艺术学院 工业设计学院,南京 210013)

人口老龄化是我国社会面临的重要问题,完善养老服务体系,开发适老化产品,推动养老事业及养老产业协同发展是十四五期间我国经济社会发展的重要目标之一。以江苏省为例,通过发放问卷和访谈开展调研,分析养老资源与养老需求之间的矛盾,尝试在有限的条件下创造性地合理配置存量资源,为解决居民养老问题提供建设性意见。

1 江苏省养老资源概况

江苏省是中国东部地区的经济强省,在养老资源的开发建设方面取得了较大成效,陆续出台了全面放开养老服务市场、提升养老服务质量,建立健全养老服务综合监管制度,制定养老服务发展规划等一系列文件及相关举措,用以规范及推进省内养老事业的积极发展。政府财政资金及民间资本在养老事业方面的投入逐年增加,“十三五”期间,江苏省财政厅累计发放养老服务体系建设资金42.2亿元,全省各级财政的养老投入超过154亿元[1]。

1.1 社会养老资源及养老服务情况

“十三五”期间,江苏省每千名户籍老年人拥有养老床位40张,全省养老机构共2374家,床位数46万张,其中护理型床位29.32万张,占63.74%。全省社会力量举办或经营的床位数为52.01万张,占全省床位总数的70%[2]。可见江苏省在养老设施建设及资源开发方面取得了长足进展,但相对于全省1800多万老年人的巨大养老需求,仍然存在很大的缺口,养老服务从业人员不足、老年服务设施分布不均衡也是目前江苏省养老事业发展面临的突出问题[3]。随着老龄人口总数的持续增长,江苏省各城市对养老资金的需求不断扩大,但在养老服务的效率层面,大部分城市的综合技术效率有所降低[4]。可见单纯依靠政府加大财政投入并不能完全解决老龄人口快速增长带来的养老资源不足问题,也难以有效提升社会养老资源的使用效率。

1.2 居民个人养老资金情况

我国大部分老年人以家庭养老为主要养老方式,其养老支出一般并不与其他家庭成员的日常生活支出完全分开,除低收入独居孤寡老年人外,大部分老年人的养老资金能够保障其日常养老需求。

目前,江苏省城乡基本养老保险参保率达98.24%,城乡基础养老金省定最低标准提高到每人每月187元[2]。在居民养老保险的具体实施过程中,各地区的实际情况不同,居民的缴费金额及相应的养老金金额也有所不同(详见表1)。

表1 江苏省居民养老保险基础养老金最低标准Tab.1 Minimum standard of basic pension for residents’ pension insurance in Jiangsu Province

根据江苏省人社部门公布的数据,2021年,江苏省企业离退休人员893.53万人,基本养老金支出(含丧葬抚恤补助)2859.5亿元,人均养老支出3 2002.2元/年,机关事业单位退休人员108.72万人,基本养老支出1074.11亿元,人均养老支出98 795.9元/年[5],退休人员间收入差距明显,在个人养老的支付能力上也有较为明显的差距。

2 江苏省养老需求情况

根据《江苏省老龄事业发展报告(2021年)》,全省60岁以上户籍老年人口1853.80万,占23.53%;65岁以上户籍老年人口1387.92万,占17.62%[6],老龄化程度超过全国平均水平。江苏省内不同地区的经济发展情况、老龄人口结构、人均收入情况等因素具有明显的差异,使得江苏省的养老问题在全国范围内具有一定的代表性。在这一背景下,江苏省居民的养老需求体现出较为明显的特征。

2.1 老龄人口构成情况复杂

根据《江苏省老龄事业发展报告(2021年)》,截至2020年底,江苏省老龄人口中,60～64岁的占25.13%,65～79岁的占59.33%,80岁及以上的占15.54%[6]。从年龄结构上看,由于生活条件及医疗条件的普遍提高,高龄老年人的数量正在逐步增加。2018年的抽样调查结果显示,江苏省全省60岁及以上的户籍老年人口中,男性占48.32%,女性占51.68%。65岁及以上的户籍老年人口中,男性占47.55%,女性占52.45%。80岁及以上的户籍老年人口中,男性占41.61%,女性占58.39%[6]。各年龄段的老年人口中女多男少的状况越来越明显,这意味着随着年龄的增长,寡居老年人的数量会不断增加。从老龄人口的地区分布看,苏中与苏北地区的老龄化程度明显高于苏南地区,这与不同地区的产业分布及收入状况有较为直接的关系,年轻人口更愿意向经济发达的苏南地区流动,使得苏中、苏北地区的养老看护问题更为突出。

2.2 养老方式多样化

养老方式与老年人家庭结构及收入等因素直接相关,也受文化习俗、国家政策等的影响。根据养老场所及养老服务的提供方进行分类,国内主要的养老方式包括居家养老、社区养老、机构养老等,其中居家养老是目前城乡居民广泛采用的养老方式。以江苏省为例,2021年发布的《江苏省养老方式及服务需求研究报告》显示,老年人中83.3%选择居家养老,8.8%选择社区养老,7.9%选择机构养老[7]。受居民收入、相关服务体系及机构匮乏等因素的制约,乡村地区老年人选择家庭养老的比例要高于城镇地区。江苏省总体经济状况较好,服务业较发达,城镇居民及其中部分低龄老年人对机构养老服务的接受度较高。异地养老、以房养老也是江苏省部分老年人选择的养老方式。老龄人口异地养老主要从高消费地区向周边低消费地区溢出,并有逐渐增长的态势。以房养老的方式由于受到传统观念、政策、风险等因素的影响,并未得到老年人的广泛认同[8]。

2.3 养老成本多层次化

受居民收入水平、居住地物价、消费能力、消费观念、养老方式及养老服务种类等因素的影响,老年人的养老成本呈现出多层次化的特征。对江苏省内13个设区市的老年人家庭养老费用进行抽样问卷调查,发现小于1万元/年的占20.51%,1～3万元/年的占40.17%,4～5万元/年的占16.24%,6～8万元/年的占12.82%,9～11万元/年的占5.13%,大于12万元/年的占5.13%。对省内养老机构的平均支付水平进行调查,发现苏南地区高于苏中地区,苏北地区最低,从城乡居民基础养老金的地区差异来看,苏南地区的养老成本高于苏北地区。可见,江苏省内已形成高中低档养老机构并存、适应不同消费层次需求的养老服务格局。

3 居家养老过程中的需求落差现状

养老需求关注度最高的3项养老资源分别是医疗、陪伴及看护,将陪伴与看护归为养老过程中的人力资源,医疗资源具有明显的地域特性,故重点强调其地理性质。养老资源的结构和分布具有碎片化特征,居家养老过程中养老资源与养老需求之间存在明显的落差。

3.1 人力资源落差

受气候差异、户籍限制、生活环境陌生、跨区域人际交往障碍、异地医疗报销难等因素的影响,老年人通常不愿选择跨城市养老,即使是近年来较多出现的老漂族,其异地养老往往是出于被动原因,如照顾子女、降低养老成本等。城乡青壮年劳动力出于工作需要,常向经济发达城市迁徙,形成较多的空巢老年人家庭,这使得老年人在居家养老过程中主要依靠自我照料或夫妻相互照料。低龄老年人对照料人员的需求较低,而高龄老年人对照料人员的需求则较高,对养老院等看护型养老服务有更大的需求。江苏省部分地区存在养老机构入驻率较低的现象,老年人更愿意选择居家养老,对居家看护人力资源的需求较多,相应需要的养老资金也就更高。但有42.74%的受访者表示老年人的收入不足以支付养老费用,即低收入高龄空巢老年人无法获得所需的养老人力资源,居家养老与人力资源之间的落差在以家庭为单位的微观层面更明显。

3.2 地理落差

老年人的拓展性社会活动较少,日常活动范围集中在以居住地为中心的购物场所、休闲场所等区域,生活轨迹有明显的规律性和地域性特征。老年人对医疗资源的需求迫切度与其年龄增长呈正相关性,目前江苏省各设区市内的优良医疗资源大多集中在中心城区,居住在非中心城区的老年人的就医出行成本与身体压力较大。以南京市为例,其优良医疗资源主要集中在鼓楼区、秦淮区,这些区域内的医院常年有老年人排队就医,大部分老年人存在就医难问题,医疗需求落差明显。研究养老服务设施的空间分布格局与可达性,发现城市中心区域用地紧张,扩大养老服务设施的供给规模存在一定困难,面对庞大的老年人口入住需求,居住在中心城区的老年人需要克服更大的距离阻力去寻找外围地区的养老服务设施[9],居家养老需求与养老资源之间存在较为普遍的地理落差。

4 解决养老资源与居家养老需求间落差的策略

养老资源在一定时期内的增长受土地、政策、市场等诸多因素的影响。在土地方面,受城市化进程和养老资源可达性的影响,可拓展空间受到较大限制。在政策方面,养老资源受政府财政收入、社会发展总体规划及社会发展现状的影响,具有长期性、稳定性及一定的滞后性。在市场方面,需求是养老资源增长的主要刺激因素,受人口、收入等因素的影响较多。近年来,在政策引导与市场投入的作用下,江苏省养老资源呈现较为稳定的增长态势,但从老龄人口总数及养老家庭需求调研来看,资源总量与供给效率仍有很大的提升空间。

养老资源供给与老龄化程度是否匹配关系到养老资源的配置效率及老年人均等享受相关服务的福利水平。即使在资源总量充足的情况下,分布若与养老需求不匹配,也会在时间和空间上呈现资源不足的情况。在养老资源总量一定,增长预期较为平稳的条件下,解决居家养老需求落差的关键是对资源进行合理的动态调配。

4.1 提升养老资源的流动性

居家养老的特点之一就是养老活动的地理稳定性,老年人及其看护人的活动范围主要集中在居住地周围,该区域的养老资源是否充足直接影响老年人的养老体验。居家养老的地理要素对于个体而言较难改变,可通过调动餐饮、看护、医疗、交通、休闲娱乐等资源,使之围绕养老主体流动,根据不同区域养老需求的变动进行灵活调配。从养老服务需求调查结果来看,餐饮、看护、医疗属于非常迫切的需求。从资源流动性来看,餐饮、看护、交通位居前列。将二者进行叠加比较可发现,老年人最关心的餐饮及看护服务的需求落差问题可通过提高资源流动性加以解决,医疗服务则可通过构建家庭医生、社区医疗及医院医疗的多层医疗体系加以解决,提升养老资源的流动性可在一定程度上解决养老资源的需求落差。

4.2 建立合理的调控机制及平台

依靠市场配置实现养老资源的流动是不够的,企业的市场活动以盈利为主要目的,而中低收入群体才是面临养老资源问题的主要群体,通过市场完成的养老资源调配通常更倾向于向中高收入群体流动,难以照顾到低收入群体的需求,养老资源的公平性难以兼顾。在考虑养老资源调配问题时,应优先考虑这一人群的需求,这是对社会福利公平性的必然要求。可建立合理的调控机制及平台,在市场调节的基础上对养老资源进行进一步调配,使之既具有微观上的高效率,也具有宏观上的公平性,使碎片化的养老资源在空间层面合理流动,从而有效解决养老需求落差问题。可利用大数据技术精准识别高需求区域,将周边餐饮、看护、交通等服务通过外卖等形式快速送至需求者所在地,使受限于空间条件的养老资源满足更广泛的居家养老需求。