利益相关者影响农业水价的机制研究

冯 欣,姜文来,刘 洋

(1.中国农业科学院农业资源与农业区划研究所,北京 100081; 2.中国农业科学院蜜蜂研究所,北京 100093)

农业水价综合改革是以促进农田水利工程良性运转和农业节水为目标,围绕合理农业水价开展的一次系统性的农田水利管理体制改革,具有周期长、面积广、难度大等特性[1]。2016年国务院办公厅印发《国务院办公厅关于推进农业水价综合改革的意见》,明确在全国范围内展开为期十年的农业水价综合改革,通过健全农业水价形成机制,在不增加农民负担、保障粮食安全的基础上,解决农业供水成本倒挂导致的农业水利工程运维管理不足等问题,同时发挥价格的杠杆作用共同促进农业节水[2]。截至2021年底,农业水价综合改革在中国全面开展已有6年,累计实施面积超5亿亩(1亩≈667m2),改革区域农业节水、生产提效和农民增收效果显著[2-4],对提高水资源配置效率和保障国家粮食安全的重要意义凸显。但目前看来农业供水成本倒挂的问题仍未解决,大部分地区农业水价难达运行维护成本,而农民承载力与农业水价提价需求间的矛盾却愈渐突出;同时,全国改革进度也整体偏慢,虽然2018年以来有明显的提速趋势,但粮食主产区、欠发达地区改革任务重、难度大、进度缓,资金短缺、农民承载力不足等问题限制了改革的推进效率,参照当前改革进度若要按计划完成全部改革任务仍面临极大挑战[5]。与此同时,有研究显示,农业水价利益相关者众多,在农业水价综合改革过程中存在明显的利益不相容缺陷[6],成为制约改革高效开展的重要性因素。开展系统性的农业水价利益相关者理论研究,对于突破当前改革困境、推动改革工作有序开展具有重要意义。

利益相关者理论源于美国对企业治理的研究,随着我国市场经济发展引入国内。有研究将其应用于资源、环境和公共政策管理等社会实践研究领域[7-8]。近年来,延伸至农田水利和农业用水管理以及农业节水机制建设等农业用水政策研究中[9]。其中,农业用水管理领域的研究相对较多,围绕利益相关者的互动过程、利益关系、利益诉求、利益冲突和博弈行为以及利益群体的行为逻辑等展开研究[10-13],并有学者提出正确处理各方利益关系能够提升管理效率的观点[11,14]。同时,也有部分文献针对农业水价和农业水价综合改革利益相关者的定义、识别、分类、评价、博弈分析以及利益相容性缺陷等展开研究[6,15-16],为农业水价利益相关者研究奠定一定的基础。但目前来看,相关研究基本呈现“点”状形态,尚未形成完整的理论体系,难以有力支撑和指导农业水价政策制定及农田水利治理实践。因此本研究对农业水价利益相关者进行分类,在详细阐明各方的利益诉求、梳理各群体间的利益关系的基础上,探明了农业水价利益相关者影响农业水价的机制,并评估了各方在改革中的利益状况,初步构建了农业水价利益相关者研究的理论体系,以期为科学合理地制定改革政策、分配改革任务,破解当前农业水价综合改革困境提供有力支撑。

1 农业水价利益相关者分类和利益关系分析

关于利益相关者的定义学术界观点颇多,但普遍认为应从具有利益关系以及影响或受组织活动影响两角度来定义[17]。结合农业水价综合改革与农业水价之间难以割裂的紧密联系,定义“农业水价利益相关者”为参与农业水价综合改革,以及受农业水价影响(影响农业供水成本)的组织和个人,并据此识别确定了15个农业水价利益相关者[1]。为便于分析和梳理各方的利益关系及其影响水价的机制,根据农业水价利益相关者在供用水关系中的角色将其划分为农业用水供给利益群体(7个)、农业用水使用利益群体(4个)和支援服务利益群体(4个)3类,根据参与主体的社会角色,将其划分为政府部门(5个)、农户及自治组织(3个)和社会机构(7个)3类,如表1所示。

表1 农业水价利益相关者分类

根据利益相关者分类及利益关系,绘制了3个利益群体和各利益相关者在农业用水系统中的利益关系图(图1)。

农业用水供给利益群体的核心是水资源所有者国家的代表——中央政府,此外还包括其地方代表——地方政府、地方专管水利的部门——县级水利部门等政府决策部门,以及围绕农业用水供给服务而存在的灌区管理单位、基层水利站等和节水企业、水利经营者等基层一线水利管理机构。各级政府决策部门代表国家行使水资源所有者的权利,是水资源的实际供给方,也是农业水价的实际决策者。基层水管机构是政府为了更好地实现水资源管理、供水服务、维护管理和优化配置而建立或引入的,包含政府所属和私人经营两类,从事实际的水利工程管护工作,与政府决策部门共同构成了农业用水供给利益群,可以通过对相关政策响应行为影响供水成本和用水定价。基层水管机构作为政府的代表,代替其行使提供供水服务、收取农业水费、进行工程管理维护等权利和义务,并以此换取资金或其他的权利。

农业用水使用利益群体,则以用水农户为核心,由“农转非”用水方、农民用水协会和村委会共同构成。农民用水协会和村委会为农户提供参与水利工程管理和乡村治理的途径,以服务农户和农村居民为己任,它们的存在对于提升改革和管理效率有积极作用。其中,农民用水协会在末级渠系管理运行维护和水费收缴中有着重要作用,并作为用水农户的代表与供水方进行协商,争取更优质的供水服务和低廉的水价,以保障农户权益。而村委会则发挥其在乡村治理中的优势地位,协助农民用水协会更好地发挥其协调管理的功能,促进乡村社会稳定发展和改革的有序推进。用水农户与“农转非”用水方均是农业用水的实际使用者,能够获得用水权并创造效益,但从社会生产角色来看二者又分别属于农业和非农系统,故其换取农业用水使用权的方式和价格也有所不同。用水农户直接利用农业用水、享受供水服务并获得实际经济效益,是农业灌溉费用——农业水价的实际承担者,在其提高用水效率后,可节约一定水量交易给非农用水方。“农转非”用水方在农业水权制度发展和农业节水能力提升的背景下产生,是政府为进一步促进农业节水和水资源价值实现而引入的,通过资金、工程、技术援助来交易获取农业结余水量用于工业、生态部门,创造更高的价值[18]。它的参与既能减轻农民水费负担、分担政府在工程建设等多方面的压力,还能缓解其他社会部门水资源供给不足对行业发展的制约和生态安全的威胁。农业水权交易将非农用水方与农业用水关联起来,创造了多方共赢的局面,对于推动改革工作开展具有重要作用。

支援服务利益群体,包括科研机构、金融机构、公益机构和新闻媒体,并未直接参与农业水价改革和实际管理工作,但能够利用科学、舆论、资金和公益援助等方式手段,在一定程度上分担改革成本、消除农户和基层管理人员的抵触心理,发挥对农业水价和改革工作推进的积极影响,并由此成为农业水价利益相关者的重要组成,诸多研究中也将其作为分担改革压力的重要群体[15]。科研机构在政府部门提供的科研经费支持下,开展科学和理论研究,输出改革策略、政策咨询、节水技术等,优化改革路径、节约政策成本、协调政府与农户间的矛盾关系、影响部门决策,进而推动改革开展和用水提价。金融机构可以向各级政府部门、农户、协会等利益相关方提供金融服务,从资金上支持工程建设、设施配套等,缓解改革中的资金短缺问题。公益机构可根据自身能力提供公益性的工程、资金、培训、服务等,在一定程度上分担供水成本、推动改革开展。新闻媒体通过舆论来引导其他群体建立农业节水意识、减少各方抵触心理、营造良好氛围,同时也积极向政府反馈改革问题,推动改革工作落实和政策调整。

2 农业水价利益相关者利益诉求分析

2.1 农业用水供给利益群体

农业用水供给利益群分为政府和社会机构两部分。社会机构参与供水服务以经济利益为第一诉求,而包括中央、地方政府和县级水利部门、基层水利站、灌区管理单位等在内的政府系统则有着更复杂的诉求。不同部门的利益诉求表现出一定程度上的共性特征,但又存在一定差异。明确的从属关系和强劲的约束能力,令各级部门的诉求与中央政府存在一定程度上的一致性。但由于责权范围的不同,又导致了诉求的差异性。

2.1.1中央政府

其利益诉求要从社会、经济和生态3个角度来描述。①社会诉求。社会诉求中最重要的就是保障粮食安全,《国务院办公厅关于推进农业水价综合改革的意见》(国办发〔2016〕2号)中也明确指出农业水价综合改革要紧紧围绕这一点。②经济效益。首先,合理的农业水价能够保障国家所有者经济权益;其次,农业水价综合改革推动了农业产业发展,促进农业增产、农民增收;最后,农业节水使有限的水资源,更多地转投工业和社会部门,以获取更大的经济效益。③生态效益。这要从节水和生态服务两方面来论述。一方面,农业节水对于保障国家水资源安全、解决过量用水产生的生态环境危机有重要意义;另一方面,农业灌溉具有改善气候、调节气温、涵养水源、优化周边生态系统等生态服务功能[19]。

2.1.2地方政府

因受中央政府监督、管理和约束,地方政府的利益诉求包含中央政府的诉求,但同时也有着区别于中央政府的自身诉求。在粮食安全方面,地方政府更希望发展经济作物,以促进农业农村发展、带动农民增收;在促进节水以发挥生态功能时,地方政府需要投入更多的资金用于工程建设、技术推广,投入大、效益却不明显,很难自发向这个方向发展;在提高水费、落实水利工程运行维护工作方面,地方政府更希望农村社会稳定发展。但中央政府的行政约束,迫使地方政府不得不为了国家利益放弃地区利益,对此就需要中央政府通过政策和资金的倾斜来补偿地方政府的损失、激发地方政府改革的内生动力。

综合来说,改革中地方政府的利益诉求主要有3方面:①按标准完成改革任务,并在上级政府对其履职情况的考核评估中达标;②获得中央政府给予的政策和资金扶持,以满足地方在经济发展方面的诉求;③水资源利用效率的提升和地方农业及非农领域的发展,带动经济社会的发展。

2.1.3各级水利部门

受上级政府部门约束,各级水利部门(县级水利部门、基层水利站、灌区管理单位)按照上级政府部门要求完成改革任务,获得经费维持人员和管护支出。上级政府部门拨付人员工资和运行维护费用,委托各级水利部门开展供水管理和工程维护等工作,代替履行政府在农田水利管理中的职责,是利益互换的过程。各级水利部门的利益诉求就是完成上级部门的要求和任务,获得上级部门好的评价,并得到足够多的人员和运行维护经费。

2.1.4节水灌溉企业

单指没有直接使用农业用水并获得经济效益的企业,农业合作社或利用农业用水进行生产并获得经济效益的企业,则统一算在用水农户中。近年来,政府部门通过购买服务、招标、授权等形式,与节水灌溉企业在多个领域展开合作,在推动改革工作落实和促进农业用水提价等方面发挥重要作用。企业以追求经济利益最大化为根本诉求,同时在经济效益之外,还会考虑完成其年度计划、风险、地方政府要求以及扩大影响力等次级效益[20]。

在针对某节水灌溉企业区域负责人的访谈中获得相关信息,基本能反映节水灌溉企业在当前改革中实现利益诉求的基本路径。目前资本投入农业或者水利行业的回报途径,主要有两种:一种是土地,企业通过投资获得农业土地的使用权和经营权,通常能获得较好的收益,但是由于当前土地审批较为严格,现阶段这一利益诉求很难得到满足。另外一种途径是在合理农业水价的基础上收取水费,但这需要以农业用水商品化为基础,目前农业水价仍难体现成本,更无法实现盈利。这也使得社会资本在对农业和农田水利工程的投资中并不积极,不利于改革工作的推进。

2.1.5水利经营者

本研究中的水利经营者主要指经营水利工程的非政府机构。随着用水农户对农田水利工程供水服务需求的提升,出现了由非政府机构或个人承包经营、代替政府部门提供供水服务和工程运维管理的水利经营形式。农业水价综合改革的开展为私人水利经营者提供了更多机会,政府通过招投标的方式获得农业供水工程的水资源使用权和工程管理权,为用水农户提供供水服务,并收取一定的费用。而他们通过自身运营管理、优化配置以及政府的补贴,在提供优质供水服务的基础上,获得一定的收益。对于这样的水利经营者来说,其利益诉求便是利用高效的经营管理方式和优质的供水服务,换取其期待的经济收益。

2.2 农业用水使用利益群体

2.2.1用水农户

用水农户作为理性人,其利益诉求同样从自身出发,希望以尽量低的农业水价来换取自身追求的收益。在改革中用水农户支付水费主要希望获得两方面的回报,分别是灌溉的经济效益和更好更便利的供水服务。一方面,用水农户支付水费后获得了农业用水使用权,用于农业灌溉并产生可观的增产效益(即灌溉经济效益),研究显示灌溉对农业增产有明显促进作用[21]。另一方面,还要追求更好的供水服务,首先要求供水方能够提供及时有效的灌溉保障,而随着灌溉工程和技术发展,用水农户会产生“省时、省工、省力、省钱”等诉求。

2.2.2农民用水协会

作为用水农户的代表,农民用水协会是用水农户参与农业水利工程管理也是维护自身利益的重要途径。因此在利益诉求上,农民用水协会与用水农户存在一致性。农民用水协会通过与政府部门和供水机构的协商和博弈,为用水农户争取更好的供水服务和更优惠的农业水价,以保障农户利益为己任,追求农业生产效益的最大化。同时,构成协会中的成员作为一个自然人,承担了末级渠系的运营管理维护工作,也希望获取一定的经济收益,来补偿个人付出的人力成本。

2.2.3村委会

村委会的职责涉及维护村民利益、促进农村经济发展、管理集体财产、维护社会治安、完成社会保障等多个方面,这也决定其在参与和推动改革这件事上具有天然优势和内生动力。村委会在农村具有稳定的群众基础,以及较强的权威性和影响力,能够帮助农民用水协会与用水农户建立更加稳定的合作关系,因此在参与改革工作有着天然的优势。农业水价综合改革是影响农民生活、农业生产的重要制度变革,其根本目的是改善灌溉条件、促进农业增产和农民增收,从长远角度来看有利于推动农村地区的经济和社会发展,这说明改革的开展和落实符合村委会的利益诉求,因此村委会对参与和推动改革具有内生动力。同时,改革是一个利益再分配的过程,势必损害一部分群体的利益,并由此引发一定的社会矛盾,为保障区域稳定、社会关系和谐,村委会也不得不承担其协调各方利益关系的责任,维护辖内社会稳定和谐。

从村委会的职责和权力出发,分析认为其利益诉求主要表现在两方面:一是农村地区的经济增长和社会发展,二是随着改革的落实,村委会在协调关系、促进区域发展中作出贡献,能够进一步提升村委会在乡村治理中的公信力,有利于其他工作的开展。

2.2.4“农转非”用水方

在农业水价制度的变革中,“农转非”用水方通过不同形式的水权交易活动,如提供资金、节水灌溉工程建设、节水技术推广等,获得农业用水使用权并用于非农领域,创造更高的经济、社会和生态等效益。他们不关心农业用水的实际价格,基本诉求是支付合理的交易费用后获取尽量多的农业用水使用权,并希望农业水价政策行之有效,努力促进农业系统产生更多的节余水量。“农转非”用水方的参与缓解了政府在资金、节水工程建设和技术推广上的压力,一定程度上分担了农业供水成本和改革压力,间接影响到农业水价,对于农业水价改革、农业节水有推动作用,同时也拓展了水资源价值的实现路径,带动农业用水到其他社会生产部门促进经济发展。

2.3 支援服务利益群

2.3.1科研机构

尽管科研机构利益并不受农业水价高低影响,但改革为相关领域科研机构的发展创造了新契机,而其在输出政策建议、管理策略、科学技术、优质人才等方面的功能也为改革提供了重要支撑。对科研机构能力的评价多从科研成果、人才培养、社会公信力和盈利等出发,对其利益诉求的论述也从这几点出发。改革具有较强的政策性,故应从政策建议影响的政府层级以及被采纳的程度两方面评价其科研成果,研究认为科研机构提供的政策建议所影响的政府部门级别越高,被采纳程度越大,那么其科研成就也越高。从人才培养的角度来说,其培养的人才对于促进改革推进、区域发展做出的贡献越大、影响力越强,那么该科研机构的能力也越强。随着科研成果和人才的输出,科研机构在改革和社会中的公信力和实力也越强。当然在科研成果转化、政策咨询服务等工作开展的过程中,也会带来一定的经济效益,但对于科研机构来说其规模和重要性远不及成果、人才和公信力。

2.3.2金融机构

改革中需要投入大量资金用于开展工程建设和设施设备配套,仅靠政府部门难以承担,需要金融机构提供贷款服务。金融机构又分为商业性和政策性。对于商业性的金融机构来说,其追求的是投资的安全性和高回报率,若投资水利设施建设或提供贷款服务,则要在尽快回收投入资本的同时赚取可观的收益,但农田水利投资需求大、收益低、回收周期长,因此限制了商业性金融机构的参与。政策性金融机构与之不同,它的投资具有政策性和公共性,基本诉求为“保本微利”以及推动社会发展过程中薄弱环节发展,以求实现社会和国家利益最大化[22],但这类机构提供的金融服务受国家政策影响显著,且当前农业农村政策性信贷业务的开展仍较为有限,导致农户、组织和小型企业贷款仍存在较为明显的制约[23]。

2.3.3公益机构

公益机构是以社会公众为服务对象的社会组织类型,将为公众提供广泛性救助和支援服务为特定使命和宗旨,多具有专业性、灵活性和社会性,在传达群众意见和提供公共服务方面具有一定优势[24]。公益机构的利益诉求,取决于成立之初致力达成的目标或状态,与商业组织不同公益机构的关注点在于改善其受众群体的状况[25]。围绕改革,其诉求可包括改善灌溉条件和农村生产生活条件、促进节水和农业发展、保障粮食安全和农民收益等内容。

2.3.4新闻媒体

新闻媒体作为社会的重要构成,在社会生活中发挥着信息传递、影响公众意识的作用,而改革中基层管理人员和农户节水缴费意识的形成,需要新闻媒体通过不断地传递与之相关的信息来引导支撑。而在这个过程中,新闻媒体的利益诉求包括获取新闻素材、引发社会关注和提升自身影响力等。

3 农业水价利益相关者影响农业水价的机制

基于多年调研实践经验和相关资料,绘制农业水价利益相关者影响农业水价的机制图,如图2所示。总体来说,政府部门对农业水价定价有着绝对的主导权,最终水价取决于政府意愿;同时政府部门在改革和资金利用方案的决策,能够影响农户最终承担的水价规模。用水农户的意愿是政府定价决策中必须考虑的重要因素,其中协会和村委会可以发挥沟通协调作用调整影响供用水双方意愿和决策。包括基层供水方(公/私)的意愿和管护行为,能够影响工程的运行维护成本,并作为政府定价决策的重要参考依据。社会机构在管理效率、专业化程度和资金投入等多个方面具有优势,社会机构的参与对于分担农业供水成本、提升管理效率有着积极作用,可在一定程度上影响农业水价。

图2 农业水价利益相关者影响农业水价的机制

同时,图2也能够反映农业水价利益相关者对农业水价的期望。其中,各级政府部门和社会性的供水服务机构(企业和私人供水方)作为农业用水的供给方和收费方,期待提升农业水价,更好地弥补供水成本,并从中收获各自的利益。农户作为用水方和付费方,则更期待较低的水价。协会的角色比较复杂,作为付费方希望总体水价能够降低,作为收费方承担末级渠系维修和水费收取工作,则希望水价提高到运维成本,保障协会运营经费。对于包括“农转非”用水方、科研、金融和公益等的社会机构,农业水价的高低不会直接影响其利益,因此其对农业水价也不会表现出较明显的期待。

3.1 政府部门

3.1.1中央政府

中央政府作为改革的主导者,其最终目标是适度提高农业水价,多种手段并行的条件下实现供水运维管护成本。在实际改革中,中央政府和有关部门只向地方政府提供政策导向、划定约束条件,不会直接决定改革方案和执行水价,但其意愿态度会影响地方政府决策;其在农田水利工程建设投入以及奖补资金分配等方面的行为,会影响农田水利工程的供水成本,进而对农业水价产生影响。不考虑其他因素时,中央政府投资越高、奖补资金分配越多,农户实际承担的水价也会越低。

3.1.2地方各级政府部门

地方政府和县级水利部门是改革的实际实施者,拥有对于改革方案和农业执行水价的最终决策权,其对农业水价的主观意向影响最终定价。对中央资金的分解落实以及地方财政的资金配套情况,影响奖补资金规模,也决定了农户实际承担的农业水价。同时,其政策、方案和制度的设定也会间接影响农业水价,如奖补方案和定价方案影响农户用水行为和支付意愿,管护方案影响运行维护成本,政策行为影响改革的执行成本。

3.1.3基层水管部门

灌区管理单位和基层水利站作为基层水管部门,对农业水价的影响可以从3个角度来看。①灌区管理单位根据灌溉骨干工程运行维护成本的核算结果,综合考虑政府和农户意愿后初步确定农业水价定价方案,但没有决策权,需要由政府最终批复定价。②灌区和基层水利站负责相关工程的运行维护管理,其人员支出、运维方案、管理体系建设、资金利用效率等工作实践对供水运维成本产生影响,并影响实际水价。③作为灌溉供水服务方,其行为决定了灌溉供水服务水平,而研究显示灌溉供水服务水平能够明显影响农户对灌溉水费的支付意愿和接受程度[26],进而影响改革进展和农业水价定价。

3.2 农户及自治组织

3.2.1用水农户

用水农户是水费的支付方,其缴费意愿和水价承载能力一定程度上影响政府决策。具体要从两方面来分析:一方面,农民的缴费意愿和响应行为能直接影响政府决策,若实际收费过程中农户因水价偏高拒绝缴费或是不再进行农业生产,必然会迫使相关部门做出反应,通过降价或补贴的形式降低农户的最终缴费额度。另一方面,农户可以通过农民用水协会,与政府和供水部门协商,影响对方的定价决策。

3.2.2农民用水协会

农民用水协会影响农业水价的机制相对来说更为复杂,它是用水农户参与农田水利工程治理的有效途径,但同时也有自身的利益诉求,既有自身更低的农业水费支出,又有获取足够完成末级渠系运营人员支出的水费。这其中的矛盾关系决定了协会影响农业水价的方式:一是通过与政府和供水方的协商影响骨干工程执行水价的定价;二是在末级渠系运维管理中,通过行为和策略决定末级渠系的运维成本,并影响末级渠系水价。矛盾的诉求限制了协会的运行和发展,近年部分协会出现空心化、僵尸化和解体等问题,其参与改革分担政府压力、提升管理效率的功能难以有效发挥[27-28],对此还需要政府部门对协会进行扶持、引导和补贴,发挥其在改革中的作用。

3.2.3村委会

村委会作为农村基层自治组织,以维护农村地区的稳定和发展为己任,既能够协调协会与农户间的关系、支持协会运行,也能更好地传达政府部门的意愿、影响农户实际行为,帮助农户争取利益。虽然不会直接参与农业水价定价,但在其中作为“润滑剂”发挥积极作用,间接影响农业用水定价。

3.3 社会机构

各利益相关者在农业水价综合改革中的角色、任务和利益关系各有不同,社会机构对于农业水价的影响机制也要分类进行讨论。一类,包含节水灌溉企业和水利经营者在内的农业用水供给方,其行为会直接影响供水成本,进而影响农业水价定价;另一类,包含“农转非”用水方、科研机构、金融机构、公益机构和新闻媒体在内的其他社会机构,不会直接决定或影响农业水价,但能通过不同方式分担农业供水成本,间接影响农业水价。

3.3.1参与管理的社会群体

改革工作繁重琐碎,为了分担改革和管理工作压力,通过授权经营管理、合作和购买服务等形式,将部分工程的运行维护管理任务交予部分社会群体。这些社会群体的非政府部门的身份,决定其在供水过程中追求自身利益的最大化,希望提升农业水价的同时降低运行维护成本,以扩大利润规模。他们对农业水价的影响可以从意愿和行为两角度来分析:意愿上,他们希望农业用水提价,但他们并不介意提价部分由政府还是农户来承担,因此执行水价的定价权仍在政府手上;行为上,他们能够通过高效的管理、专业化的维修养护和健全的运营体系降低运行维护成本。市场行为在提升效率方面有着明显高于政府部门的能力[29],私营业者的参与对改革的推进和管理体系的优化有着重要的积极作用。但农业用水不计利润的原则也打击了社会部门参与其中的积极性,还需要政府部门在资金政策上的扶持、激励和引导。

3.3.2其他社会群体

其他社会群体与农业水价的定价没有直接利益关系,但是其行为能够在一定程度上影响供水成本,而当前阶段农业水价定价基本以运行维护成本为标准,这也使其对农业水价产生影响。“农转非”用水方和公益机构多可通过修建工程、提供节水技术、支付资金等方式实现对农业供水成本的分担。科研机构能够通过政策建议、人才和技术输出在不同角度间接地影响农业水价:完善政策体系,节约政策执行成本,缓解农户抵触情绪;培养人才,健全农田水利管理体系、提升管理效率,节约管理成本;提供技术支持,实现节水降费。金融机构可以通过调整贷款利率和偿还期限,直接降低供水成本;同时还可以通过开发金融产品,推动民间水利建设和自治管理体系的发展,提升运维管理效率、降低供水成本。

4 基于专家咨询和Mitchell评分法的利益相关者评价

为了更好地探究各利益相关在改革中的利益情况,基于Mitchell评分法设计问卷,围绕利益相关者的“合法性”“权威性”“紧急性”3个属性,设置决策权、管理权、收益使用/所有权、水资源使用/所有权和其他权利5个指标,进行合法性的评价;设置影响水价定价和水费收取2个指标,进行权威性评价;设置各方意见的重要性及采纳程度指标,进行紧急性评价。对科研机构、政府部门(中央/基层)、节水灌溉企业等参与农业水价综合改革研究或实践工作的30位权威专家发放问卷,共回收问卷25份,因空缺项过多和评分差异性不足等,剔除3份问卷,共获得有效的专家评分结果22份。通过对专家评分结果求算数平均数、中位数和加权平均数后再求平均值计算评价结果,利用变异系数法求得上述8个指标权重分别为0.092、0.105、0.076、0.096、0.052、0.037、0.142、0.279,对评分结果进行处理和统计,结果如表2所示。

根据评分结果,确定农业水价利益相关者的利益排序为:“中央政府>地方政府>县级水利部门>灌区管理单位>水利经营者>基层水利站>用水农户>农民用水协会>村委会>科研机构>‘农转非’用水方>节水灌溉企业>新闻媒体>金融机构>公益机构”。根据对农业水价利益相关者的分类,明确各利益群体的利益排序为:“农业用水供给利益群>农业用水使用利益群>支援保障利益群”“政府部门>农户及自治组织>社会机构”。由此证明,政府和农户才是农业水价综合改革的核心利益相者,也应该是农业水价综合改革任务和农业水费的主要承担者,若能高效有序地推进农业水价综合改革,政府将是最大的受益者。同时也反映出供水方对于农业水价的极重要的影响力,但其中政府部门才关注社会效益和综合利益的最大,因此农业水价的定价权和相关工程的核心控制权必须掌握在政府手中。

此外,针对科研工作者和改革实践工作者两类专家对利益相关者利益情况判断的差异性进行了探讨。其中,科研工作者均长期从事水资源价值、农业水价和农业水价综合改革研究,是领域内的权威学者;改革实践工作者则来自部、市、灌区等各级政府部门及相关企业,他们长期从事农业水价综合改革实践工作,对于改革过程有着更为具体的认识。值得着重关注的是两方对于“中央与地方政府”“用水农户与自治组织(农民用水协会、村委会)”之间的利益评价存在较为明显的差异(表2),在分析产生差异的原因前,先要区分权力和权利两个词的不同内涵,其中权力是一个政治概念,而权利是一个法律概念。利益评价中,科研工作者认为“中央>地方,农户>自治组织”,实践工作者的观点则相反,这与双方工作性质上的差异有关。科研工作者多从理论出发注重改革过程中客观的权利归属(法律概念),而实践工作者则多从实践出发更注重工作中实际权力的归属(政治概念)。这也一定程度上反映出在农业水价制定和改革工作开展过程中社会和制度环境的复杂性,改革的各项工作受多重因素影响,科学研究中的理想情景与实践操作仍存有一定差距,所以相关研究的开展和成果的应用还需要以实践为基础。

5 结论与建议

a.利益相关者研究对指导政府决策有重要意义,处理好利益关系有利于突破改革困境。农业水价利益相关者研究可以为政府决策提供重要支撑,对于推动改革开展具有重要意义。作为农业用水管理体制的一次重要革新,农业水价综合改革是改变我国农业用水方式、提高农业用水效率、缓解水资源危机的重要手段。但全国近10亿亩有效灌溉耕地的改革任务繁重,改革过程中又触动多方利益,同时面临资金不足、管理难度大、意识不到位等诸多问题,需要各方的共同参与、配合和努力。政府决策过程中,要正确处理各利益相关者间的利益关系,从利益诉求和影响水价的机制出发设计改革方案和推进策略,为克服改革困境、激励各方配合参与、推动改革开展提供了一条可行路径。同时在实践工作中,也要注意科研成果与实践经验的有机结合,加强对科研成果的科学应用,更好地发挥科研对实践的指导作用,推动改革工作有序推进。

b.改革中必须强调政府的主体作用,以此实现国家综合利益的最大化。改革涉及诸多利益相关者,且各方均有着自身的利益诉求,其中政府部门的利益诉求最全面、收益最显著,同时其权威性、承载能力和宏观调控能力也最为突出,因此改革中政府部门必须发挥主导作用。一方面,改革能够满足政府部门在经济、社会、生态等多方面诉求;另一方面,农田水利工程供给具有准公共物品的特性,需要政府主导实现对社会资源的有效调控,通过政策扶持和宏观调控,政府部门可以有效克服“搭便车”的问题,实现工程的有效供给及资源的优化配置,其强大的财力也能满足相关产品供给中的资金需求;此外,政府主导能保障国家综合利益的最大化而非单纯的经济效益,可在综合考虑粮食安全、农民福祉等因素后,将工程和服务供给价格控制在合理范围。

c.各级政府部门利益诉求存在差异,扶持补贴和考核激励双管齐下才能推动改革落地。中央、地方政府部门的诉求存在一定的共性,但也有明显的差异,甚至一定的利益冲突。为了更好地推动改革工作开展,实现国家利益的最大化,一方面,上级部门可以通过政策扶持和资金补贴,在一定程度上补偿下级部门的短期利益损失;另一方面,也要通过健全监督考核和奖励惩罚机制,强化上级政府对下级部门的约束,利用制度手段将各级部门的利益诉求统一起来,切实推动改革工作落地,加快实现改革的最终目标。

d.从各方利益诉求出发制定政策完善制度保障,鼓励和吸引社会机构参与改革。从企业、金融机构等社会机构的利益诉求出发,吸引社会机构参与农业水价综合改革,一方面,能够缓解政府部门在改革资金投入中的压力,推动改革开展;另一方面,私人部门的参与,能够克服公共治理中的政府失灵,提升产品供给的质量。准公共物品的公共特性,令农业供水和农田水利工程供给市场难以满足私人机构对经济利益的诉求,限制了社会机构参与改革提供水服务和工程供给的热情,这是造成相关产品供给的不足。但其不完全的非竞争性和非排他性,也为私人部门的参与创造了可能,不过私人部门的参与要建立在产权明晰、激励有效、制度健全的基础上。

e.农民用水协会具有参与改革的内生动力,但需政府扶持以保障其发挥应有作用。农民用水协会一直被认为是用水农户参与管理、提升基层水利管理效率的重要机构,这也符合对其在改革中利益诉求的分析。协会作为末级渠系的管理者和供水方,希望稳定收取足量的水费;同时也作为用水农户希望获得低廉的水价和优质的服务。这样的双重利益诉求,使其在农业用水和农田水利工程管理中,自发向高效、低价、优质供给方向发展,协会在改革和管理中的积极作用已在诸多研究中得以证实。但目前受协会人员构成、管理维护能力、基层政策环境和资金供给形势等多重因素影响,协会的应有功能难以充分发挥,不利于末级渠系的运维管理、也制约了改革工作的推进。因此,政府部门要加强对于农民用水协会的扶持,包括资金、培训、授权和监管等,以此来提升管理能力、丰富工作内容、保障协会运行,发挥好协会在农业水价综合改革中的重要作用。

f.农业水价综合改革从根本上符合用水农户诉求,优化服务、加强引导可消除抵触情绪。用水农户承载力不足和对改革的抵触,是阻碍改革工作开展的重要因素。改革的目标是促进农田水利工程的良性运转、合理农业水价,但总体上不增加用水农户负担;而用水农户的诉求则比较直接是省钱、省力、省工,追求利于自身的有利外部条件。若能保障优质的供水服务、总体支出不增加以及农业的可持续发展,实际上改革主导者与用水农户之间便不存在利益冲突,甚至可说从根本上来看农业水价综合改革是符合农民利益诉求的。因此在改革过程中,一方面,要切实提升农业供水服务水平,同时配合好节水设施技术和奖励补贴政策,总体上不增加用水农户水费负担;另一方面,也要通过示范、宣传、培训,让用水农户切实感受到改革带来的便利和增产增收效果,认识到节约用水对农业可持续发展的重要意义。