论公众共用自然资源的使用:路径转换与权利建构

叶榅平,王怡昕

(上海财经大学 法学院,上海 200433)

引 言

早在人类产生之前大自然就存在,一直以来,人们本能地、非排他性地共用天然的自然资源以求得基本生理机能的满足。而随着人类社会的进步以及自然资源的稀缺,人们开始了自然资源私有化的进程。阶级、阶层和国家的产生,催生了自然资源国有化的过程,继而演化形成自然资源之上的3种类型,即公众共用自然资源、私有自然资源以及国有自然资源(1)一般而言,自然资源包括4种形式,即国家所有自然资源、集体所有自然资源、私人所有自然资源、公众共用自然资源。由于我国现行法律基本上没有涉及私人所有自然资源,可以将我国的全部自然资源分为三类:国家所有自然资源、集体所有自然资源、公众共用自然资源。。伴随着工业化、城市化和现代化的发展,近现代社会的私有资源、国有资源呈现出日益扩大或增多的趋势,但公众共用自然资源在多种形式的自然资源种类中一直保持和占有着一定的比例、份额[1]。事实上,公众共用自然资源是公众基本利益的载体、公众行动自由的物质基础,是人之所以为人,人之所以为生态人、社会人,人之所以得以全面发展的物质基础和基本条件,没有公众共用自然资源就没有公众即人们的基本利益和行动自由。党的二十大报告中亦特别强调“大自然是人类赖以生存发展的基本条件”,保护公众共用自然资源,是促进人与自然和谐共生,不断满足人民群众对美好生态环境需求的必然要求。

然而,在我国的公众共用自然资源管理实践中,公众资源被滥用、公众合理使用的权利被不适当限制甚至被剥夺的现象时有发生。无论是风景名胜区不合理的高票价、随意变更和侵占城市公园用地,还是随意限制公民合理用水、零星取材;无论是在风景名胜区内兴建会所、别墅,还是近年来一些地方以生态修复、民族文化传承的名义,在河湖内开发建设房屋、建设景观工程等(2)参见:人民网.曝光!水利部通报河湖“清四乱”十大典型案例,http:∥finance.people.com.cn/n1/2021/1119/c1004-32287240.html.,本质上都是对公众合理利用共用自然资源权利的侵害。在广袤的神州大地上,原本由公众共用的江河湖海、森林、草原、高原、沙漠、山岭等资源正在被某些政府机关、组织、企事业单位和个人独占或排他性的使用所裹挟,公众可非排他性使用的自然资源越来越少,公众自由行动的公共空间和地域正在变得愈来愈窄,这对于公众来说是不公平的,不符合正义理念。对此,我们不禁要问:公共资源管理与公众合理使用之间为什么会出现这种紧张的关系?其背后的制度逻辑是什么?什么样的制度安排才能更好地在公共自然资源管理和公众合理使用之间实现平衡?公众是否享有合理使用共用自然资源的权利?法律又该如何规定和保障这样的权利?基于以上问题,笔者首先分析了公众合理使用共用自然资源面临的困境及其制度原因,在此基础上提出,为保障公众能够合理使用共用自然资源,应实现从管制路径向权利保障路径的转换,建构“公众共用自然资源使用权”概念,并将其融入现有法律体系,以此为基础形成公众共用自然资源使用权制度,实现公众自然资源管理与公众合理使用之间的利益平衡。

一、 管理权路径:公众共用自然资源使用的困境

公众共用自然资源是指不特定多数人可以非排他性使用的自然资源或者具有公众共用功能的环境要素,如水流、大气、海洋、森林等。公众共用自然资源在人们相互交往的过程中发挥着“舞台”的功能,是人们与大自然联系、接触的地域和空间,满足了人们物质需求,激发了人们的精神追求。

1. 自然资源公有制下公众共用自然资源的使用

我国实行自然资源公有制,《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)第九条规定自然资源属于国家所有和集体所有(3)《宪法》第九条规定:“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源,都属于国家所有,即全民所有;由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。国家保障自然资源的合理利用,保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源”。。国家所有权和集体所有权是公有制的实现方式,根据《中华人民共和国民法典》(以下简称《民法典》)和自然资源单行法的规定,由国务院代表国家行使自然资源国家所有权(具体由自然资源部及各级人民政府行使),由集体经济组织行使自然资源集体所有权。在此基础上,通过所有权与使用权分离制度,社会主体根据法律规定可以以有偿或无偿方式取得自然资源使用权。国有自然资源使用权设立方式为出让和划拨,集体自然资源所有权设立方式为出让;使用权主体为特定的具体的行政事业单位、社会主体、农村家庭及个人;用途为经营性开发利用和非经营性开发利用。对于特定的自然资源,社会主体须取得使用权才能依法使用。而对于非排他性的公众共用自然资源的使用问题,现有法律没有做出专门性的规定,没有明确的制度性安排。在此情况下,公众如何使用共用自然资源呢?从实践来看,主要有以下几种情况可以看作是对公众共用自然资源使用的规定。

第一,根据各自然资源单行法规定需要留出相应的自然资源供公众共同享用。例如,《中华人民共和国水法》(以下简称《水法》)第四十八条规定,“为家庭生活和零星散养、圈养畜禽饮用等少量取水的无须领取取水许可证、缴纳水资源费”(4)《水法》第四十八条规定:“直接从江河、湖泊或者地下取用水资源的单位和个人,应当按照国家取水许可制度和水资源有偿使用制度的规定,向水行政主管部门或者流域管理机构申请领取取水许可证,并缴纳水资源费,取得取水权。但是,家庭生活和零星散养、圈养畜禽饮用等少量取水的除外”。,上述无偿且无须许可用水即属于公众共用水资源。《中华人民共和国矿产资源法》(以下简称《矿产资源法》)第三十五条规定可以进行“零星分散”“为生活自用采挖少量矿产”,实际上也是使用公众共用矿产资源(5)《矿产资源法》第三十五条第一款规定:“国家对集体矿山企业和个体采矿实行积极扶持、合理规划、正确引导、加强管理的方针,鼓励集体矿山企业开采国家指定范围内的矿产资源,允许个人采挖零星分散资源和只能用作普通建筑材料的砂、石、粘土以及为生活自用采挖少量矿产”。。《中华人民共和国海域使用管理法》(以下简称《海域使用管理法》)第二十三条规定“海域使用权人不得妨害其依法使用的非排他性用海活动”,此处的“非排他性用海活动”实际上也指向公众共用的海域资源(6)《海域使用管理法》第二十三条规定:“海域使用权人依法使用海域并获得收益的权利受法律保护,任何单位和个人不得侵犯。海域使用权人有依法保护和合理使用海域的义务;海域使用权人对不妨害其依法使用海域的非排他性用海活动,不得阻挠”。。实际上,上述自然资源单行法是将供公众基本生存、日常需求的小型、偶然、零散享用的自然资源确定为公众共用自然资源。

第二,根据《中华人民共和国环境保护法》(以下简称《环境保护法》)第二条的规定,将大气、海洋、森林、风景名胜区等自然因素总体(环境)确定为具有公众共用功能的自然资源(7)《环境保护法》第二条规定:“本法所称环境,是指影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体,包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、湿地、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等”。。实际上,上述列举的环境要素(各种自然要素)都是天然的或者经过人工改造的自然资源,这些自然资源在作为环境要素时实际也成了公众共用自然资源,其具有公众共同享有的功能[1]。通过法律的规定将公众共用自然资源与环境要素(自然因素)结合起来,可以为公众共用自然资源提供合法性依据。

第三,根据历史传统、习惯确定公众共用自然资源。我国一直存在着由公众共同使用自然资源的习惯。习惯是作为最基本、最有效的法律渊源而存在的。我国《民法典》中就有关于适用习惯处理法律纠纷的规定(8)《民法典》第十条规定:“处理民事纠纷,应当依照法律;法律没有规定的,可以适用习惯,但是不得违背公序良俗”。。因此,根据《民法典》的规定,在没有明确法律规定的情况下,可以根据习惯对公众共用自然资源予以确定。具体来说,就是习惯上认为公众可以自由、免费地享用自然资源,应该依据习惯确定这些自然资源为公众共同使用的自然资源。

2. 公众共用自然资源使用困境分析

尽管如此,公众共用自然资源的使用仍然存在诸多困境,主要有以下几个方面。

第一,公众共用自然资源管理的行政色彩浓厚,公众使用共用自然资源有赖于行政管理权的“恩赐”。目前关于公众共用自然资源的法律保障主要是以各自然资源单行法中的管理性规定为主,而自然资源行政管理的主要目的是促进公益,但实际上似乎并非如此。自然资源的管理过程中对自然资源权属的确认和审核以及颁发各种自然资源许可证实际上是一种利益再分配,不少地方政府及部门会为了私利挥霍国有自然资源,将原本可以供一般利用的公众共用自然资源进行限制或者改变原有分配形式,阻碍公众共同使用自然资源[2]。

第二,公众共用自然资源使用与自然资源国家所有权之间存在紧张关系,甚至在某种程度上加剧了公众共用自然资源使用的冲突。我国《宪法》《民法典》以及各自然资源单行法等都相继规定了自然资源的国家所有权,并确立了以资源种类为划分依据的物权化的自然资源使用权体系,这一体系建构主要是基于自然资源经济价值属性,对自然资源的生态价值与社会价值缺乏关注,上述权利在行使过程中,容易导致国家所有权和物权化的使用权对公众共用自然资源利益的侵害。一方面,自然资源国家所有权的行使是与社会经济体制密切相关的,由于国家作为权利主体的公私双重法律人格的特殊性,容易导致政府在行使自然资源国家所有权过程中产生行政化、经济化以及任意性等弊端,限制、减少甚至剥夺公众享用共用自然资源权益。实际上,在公有制国家下的国家所有权形态自产生之日起就与行政权紧密结合,并以行政的权威关系从事自然资源的配置,使得自然资源经济化效率和行政干预职能相互混同,最终导致国家所有权行使的畸形和异化(9)从实践来看,我国国家所有权的运行与行政权限结构密不可分,其行使具有行政化特点:一方面,借用行政权限结构系统从事资源的配置追求经济目标;另一方面,行政机关的行政干预和行政保护加重社会任务。如此“政”与“资”的混同与搅和,使得国家所有权的行使发生畸形和变异,原本私权的运转虽披着“私”的外衣,但却装上了行政化的发动机,这种行政化的方式导致国家所有权的行使变得单一与封闭。。另一方面,我国的自然资源资产使用权是以物权化的方式构建的,物权制度的根本目的是对权利人“物尽其用”规则的构建,是立足于市场经济体制下的个体的经济效用的最大化追求,尽管在“绿色原则”的辐射下,相应的权利行使受到“保护环境、节约资源”的外在限制,但也难以真正地兼顾其他不特定多数人的共用自然资源的利益诉求。

第三,公众使用共用自然资源缺乏权利基础,公众无法主张共用资源。公众共用自然资源除了承载公益外,也涉及社会个体利益的诉求表达。社会个体利益作为公众共用自然资源利益不可或缺的组成部分,也是不容忽视的。在环境法学的语境里,公众共用自然资源作为公共物品具有非排他性,而自然人始终作为独立的个体享受公众共用自然资源利益,任何人对自然资源的享用都不能排除他人的享用。目前关于公众共用自然资源的法律保障主要是以各自然资源单行法中的管理性规定为主,其中并没有规定公众对共用自然资源拥有什么样的权利,难以落实公众共用自然资源使用的具体救济。对于以行政权为核心的自然资源行政管理来说,其主要的功能在于回应和促进公共利益,无法从根本上实现社会个体利益的诉求表达,如果缺乏内在的权利生成机制,那么将会使得自然资源行政管理与公众共用自然资源个体利益保护之间存在断层,导致实践中以“公益裹挟私益”并引发利益认知的错乱[3]。

第四,缺乏救济途径,进一步阻碍公众使用共用自然资源。在自然资源国家所有权实现的代理链条机制之上,国家的自然资源利益、政府的自然资源利益、公众的自然资源利益难以协调一致,往往公众的自然资源利益会遭受损害。由于目前自然资源管理体制的局限,政府集“运动员”和“裁判员”于一身,难以担负对自然资源开发利用、保护治理等活动的有效监督管理。

上述困境将导致以下不良后果:第一,公共资源被滥用,公有私用。正如本文开篇所举案例,这些年自然资源管理领域腐败案件频发,自然资源成了一些地方、部门和个人的“私地”,破坏和肆意浪费自然资源屡见不鲜,严重侵害了公众共用自然资源的使用;第二,为权力滥用制造空间,加剧了权力异化和寻租,自然资源在政府的手中成了“脱缰野马”;第三,公众生活需要被挤压,公众失去了与大自然联系、接触的地域和空间。第四,自然资源的生态价值被忽视,生态环境遭受破坏。

二、 权利路径:公众共用自然资源使用权的正当性

1. 公众共用自然资源使用权的历史

对公众共用自然资源使用权的历史进行考察,可以追溯至古罗马法中的“乡村役权”。优士丁尼在《法学阶梯》中规定了5种与自然资源相关的乡村役权,它们分别是取水权、饮畜权、放牧权、烧石灰权、挖沙权。具体来说,取水权主要指以满足取水人的生存需要从水源或者井中汲水的一种权利;饮畜权是指权利人的牲畜可以在他人的土地上饮水、通行的权利;放牧权是指权利人可以在他人的土地上进行放牧的权利;烧石灰权是指邻地所有权人可以在供役地所有人允许下在土地上烧石灰的权利;挖沙权是指邻地所有权人可以在供役地所有人的允许下在土地上采挖砂石的权利。这些乡村役权彰显了自然资源的共用原则[4]。

受罗马法的影响,当代一些欧洲国家在立法中对公众共用自然资源使用权进行了规定:第一种情况是直接规定公众对共用自然资源的使用权利,例如,根据《德国联邦森林法》第十四条、《巴登符腾堡州森林法》第四十条之规定,人人都享有进入森林以及采集蘑菇与浆果的权利,而不管森林的所有权属于国家或者私人还是其他公法团体;根据《俄罗斯联邦森林法典》第八十六条之规定,公民有权为自身的生存性需要采集浆果、胡桃以及其他实用森林资源、药用植物等,有权在森林中举办旅游活动和体育活动[5]。第二种情况是不直接规定对公众共用自然资源的使用权,而是体现为一种“进入权”,它更多地指向公民可以自由地进入非其所有的共用的自然资源、自然环境中的一种权利。例如,英国1939年制定的《山区进入法》就确认了一种公众进入风景优美乡村的权利;再如,2009年颁布的《海洋与海岸带准入法》规定了达滨权,保障了公众享有优美海滨环境的权利。实际上,上述这些权利均是人们在自然状态下本能性利用公众共用自然资源进行活动的权利,其不仅包括基本生存性的利用,如取水、捡拾柴火;也包括适应性生存的利用,如探寻自然奥秘,获得休闲、消遣、娱乐等。

2. 公众共用自然资源使用权的理论依据

实际上,早在古罗马法中就有关于共用自然资源的规定。古罗马法中主要将物分为神法物和人法物,其中人法物中包括公有物、共有物、私有物和不属于任何人之物。共用物主要是指空气、流水、大海即海滨等自然资源,主要侧重于公共使用的目的。根据马尔西安《法学阶梯》的论述:“于自然法而言,包括空气、海洋、流水等皆属于一切人共有之物”[6]。实际上,“我们应该有这样的一种确认,即对于像上述这些人力难以排他性支配利用的自然资源,我们应该尊重自然规律,根据不同的情况将它们确定为公众共用自然资源”[7]。

法国的公产理论对公众共用自然资源使用权的发展产生了重大的影响,其主要包括对公产的界定和划分,将公产划分为供公众直接使用的公产、公务用公产、和公产接触的物体,其中部分公众共用自然资源作为“供公众直接使用的公产”被规定其中,如海洋、河川湖泊等公产。公产作为一种特殊的财产,适用专门的财产规则。公产之上的所有权不同于《法国民法典》中的国家所有权,更多地强调一种公所有权。除此之外,德国公物理论也推动了公众共用自然资源的使用权的发展。德国公物法有关于自然公物的划分,而自然公物主要指向天然的公众共用自然资源。与法国公产专有的财产规则不同,德国公物权利归属主要适用修正的民法财产权规则[8]。与此同时,公共信托理论同样为公众共用自然资源使用权的建构提供丰富的理论土壤。受普通法灵活财产权影响,美国通过公共信托理论协调自然资源之上公共信托所有权(或公共权利)与私权性所有权(私人权利)两种权利[9]。

3. 我国建立公众共用自然资源使用权的正当性

前文业已指出,在自然资源所有权的理论框架下,自然资源使用权制度和管理制度很难保障公众对共用自然资源的使用,甚至会成为公众正当使用共用自然资源的妨碍。那么是否可以另辟蹊径?一切权利都是需要的产物,都出自人类的自我设计。党的二十大报告提出“促进人与自然和谐共生”,其核心要义即是顺应、促进、建构和保护人与自然和谐共生的关系。公众共用自然资源使用权是生态文明建设的产物,是人民日益增长的美好生活需求价值的权利表达。构建公众共用自然资源使用权是消解上述自然资源国家所有权困境的路径选择,更为重要的是彰显生态文明建设社会转型时期下环境法治的价值诉求,实现公众共用自然资源利益的更为全面的保障和救济。

首先,上文所述自然资源国家所有权和物权化的自然资源使用权两种法定强权利会对相对较弱的公众的自然资源利益造成侵害,亟须在法律的层面强化“公众共用自然资源利益”的保障水平,并将其上升为法定的权利。与此同时,公众共用自然资源使用权建构恰好健全了自然资源权利体系,弥补缺失利益的法律关照。构建公众共用自然资源使用权是立足于“公众共用自然资源”与“自然资源资产”的合理区分,是对自然资源整体生态性、社会性价值的充分彰显。实际上,如果将自然资源作为一级概念,则公众共用自然资源与自然资源资产属于二级概念。自然资源资产主要是指产权(物权)边界清晰且主体明确的具有经济价值属性的排他性、稀缺性的以自然资源形式存在的物质资产。而公众共用自然资源是指不特定多数人的、可以非排他性使用的自然资源或者具有公众共用功能的环境要素。现有的自然资源资产产权(物权)制度改革更多地从自然资源资产的经济利益切入,往往忽视了自然资源生态性、社会性利益。“公众共用自然资源使用权”与“自然资源资产产权”的“双轨制”,可以保障自然资源的多元价值利益得以实现。

其次,随着我国社会矛盾由人民日益增长的物质文化需求与落后的社会生产之间的矛盾转向人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾,公众共用自然资源使用权实际上是人民日益增长的美好生活需要价值的权利表达,凸显当下中国环境法治的价值需求变化[10]。与此同时,公众环境意识的觉醒,使得在法律层面确立这种独立的公众共用自然资源使用权利成为新法治时代的呼唤,是一种生态文明法治建设内在价值的彰显。

最后,基于已有的自然资源权利体系来保障公众得以使用共用自然资源的权利基础是不合理的。事实上,对自然资源这一客体我们一直主张拥有权利,只不过这些权利关注的都是自然资源的经济价值,更多地强调其财产权的属性,是否有必要承认人对自然资源的生态价值拥有一项权利?这项权利既不是财产权,也不是人身权,而是一项新的、独立的权利?公众共用自然资源是人类生存发展的外在客观条件,几乎人的所有权利都会和其发生关系,公众共用自然资源的破坏也必然会损害人的权利,如财产受损、人身伤害等。基于此,学者认为运用已有的权利就足以保障公众共用自然资源使用权,没必要单独作为客体而创建出新的权利类型[11]。通过主张人身权或财产权,要求停止侵害并赔偿损失,停止侵害就是间接保障公众共用自然资源的目的。然而,事实并非如此。就现有人格权进路来说,虽然公众共用自然资源利益的损害经常会累及人的生命、健康、休息甚至尊严等人格利益,但对公众共用自然资源利益的不可侵性早于人格利益的不可侵性[12]。纵观当今时代变化的主旋律,“生态主义”“可持续发展”都是核心的关键词,公众共用自然资源使用权如同其他也已被逐步认识和确立的新型权利一样,已经具备产生的条件,我们不能违背现实和历史规律阻碍其产生。

三、 理论阐释:公众共用自然资源使用权本体论

1. 权利构造:主体、客体和内容

事实上,鉴于权利路径下可能会在一定程度上延缓人们对新事物的认知进而造成误导的弊端[13],目前学界有部分学者对通过权利路径解决环境资源问题持批判态度,其主张通过确立国家的环境资源保障义务来维持公众共用自然资源的可持续供给。有学者提出通过明确国家的环境保护目标条款,确定国家的3种义务:现状保持义务、危险防御义务、风险预防义务[14]。但问题是,如何保障在国家整体义务下的公众的具体利益得以实现?某种程度上说,目前所面临的权利批判并不是说权利路径不好,而是无法解决权利内涵与边界的模糊性。本文旨在通过明晰权利具体内涵,构建符合权利特点的、能以权利的方式得到调整与保护的公众共用自然资源使用权。本文所构建的公众共用自然资源使用权是指不特定多数人非排他性使用公众共用自然资源的资格、自由、力量和利益。公众共用自然资源使用权本身就是一种法律关系,即公众共用自然资源使用权法律关系,这种法律关系也由主体、客体和内容构成[15]。

(1)公众共用自然资源使用权的主体

公众共用自然资源使用权法律关系中的主体即是公众,作为主体的公众具有开放性、不特定性的特征。从文义上理解,“公众”有“作为个体的公众”和“作为整体的公众”两种可能。应该采取哪一种方式定义公众共用自然资源使用权的主体,不能一概而论。由于公众共用自然资源使用权具有整体性权利与个体性权利混合的特质,在不同场域中,对权利主体作个体性理解或整体性理解均具有一定意义。一方面,理解作为个体的“公众”,个人享有的个体性权利理论是主流权利理论,公众是由不特定多数的个体组成集合性概念。当公众被理解为每个具体的个人时,才可以将抽象的概括性权利转化为具体的个体享有的个体性权利,个体才有可能是该公众共用自然资源的实际权利享有者和义务承担者。个人可以依据其不同偏好,选择不同时间、不同地点享用不同的公众共用自然资源,个人与个人之间的关系构成了公众共用自然资源使用权中各个权利享有者之间的关系。另一方面,理解作为整体的“公众”,此时的“公众”作为权利主体其主要对应的义务主体是国家、行政机关、自然人以及由其构成的联合体,更多的作用在于宣示意义,有助于从整体主义视角关注和保护公众共用自然资源。从现实意义来看,可以将公众共用自然资源使用权主体理解为“作为个体的公众”。毕竟个体是公众共用自然资源利益的直接的实际享有者,也有利于依托个体性权利体系维护公众共用自然资源使用权。

至于公众共用自然资源使用权的主体是限制在自然人还是包括企业、国家等主体,这就需要进行广义和狭义的区分:广义的公众共用自然资源使用权的主体包括上述3种主体;本文所使用的是狭义的公众共用自然资源使用权主体,其仅仅指向自然人,因为企业、国家等作为主体时享用的主要是自然资源资产,通常表现为需要经过许可或缴纳税费作为使用的条件,从这一角度上看,此类主体不应是公众共用自然资源使用权的一般主体。

(2)公众共用自然资源使用权的客体

公众共用自然资源主要是指不特定多数人的可以非排他性使用的自然资源或者具有公众共用功能的环境要素,其不同于自然资源,亦不同于自然资源资产(10)公众共用自然资源不同于自然资源,也区别于自然资源资产。如果将自然资源作为一级概念,则自然资源资产和公众共用自然资源从属于二级概念。自然资源资产是指以自然资源形态存在的资产。从法律上讲,资产属于财产的范围,资产是与产权联系在一起的概念,产权是一种排他性权利,资产一定是具有排他性的产权的客体。自然资源资产是指产权(物权)主体明确,产权(物权)边界清晰,具有排他性、稀缺性和经济价值,以自然资源形式存在的物质资产。,主要划分为两类:第一类,大气、海洋等独立形态的公众共用自然资源,即我国《环境保护法》第二条规定的作为环境要素的具有公众共用功能的自然资源[16]。实际上,伴随着自然资源与环境或者生态愈来愈紧的结合程度,二者逐渐从分立状态走向一体化过程,自然资源是环境,环境也是自然资源,二者普遍存在。第二类,自然保护区、国家公园等自然生态空间功能向度的公众共用自然资源。面向整体自然观,需要加强对自然要素的整体性、系统性的关联,将公众共用自然资源扩展到自然保护区、国家公园等自然生态空间功能向度的公众自然资源类型上,可以强化公众共用自然资源类型表达的周延性和功能向度完整性[17],更好地实现对生态、文化、精神、娱乐等公众共用资源利益的保障。循此,自然资源部等5部委印发的《自然资源统一确权登记暂行办法》提出对国家批准的国家公园、自然保护区、自然公园等各类自然保护地优先作为独立登记单元划定(11)《自然资源统一确权登记暂行办法》第三条规定:“对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域、无居民海岛以及探明储量的矿产资源等自然资源的所有权和所有自然生态空间统一进行确权登记,适用本办法”;第十四条规定:“国家批准的国家公园、自然保护区、自然公园等各类自然保护地应当优先作为独立登记单元划定”。,从而使“自然生态空间”这一本不具有法律意涵的资源功能体进入了自然资源改革的法律视域(12)根据《自然生态空间用途管制办法(试行)》第二条的界定,所谓自然生态空间,是指具有自然属性、以提供生态产品或生态服务为主导功能的国土空间,其典型表现为国家公园、自然保护区、自然公园等各类自然保护地以及湿地、水流、海域、矿藏等。,为更好地实现“山水林田湖草沙生命共同体”的法律意蕴创造了基础条件[18]。党的二十大报告再次强调“山水林田湖草沙一体化保护”,说明将自然保护区、国家公园等自然生态空间功能向度的公众共用自然资源作为客体进行整体保护具有重大价值,为公众共用自然资源使用权客体的界定和建构提供了思想源泉和依据。

(3)公众共用自然资源使用权的内容

按照对公众共用自然资源使用的程度或方式的差异,可以区分为一般使用和习惯使用。公众共用自然资源一般使用权是指公众个体无须特别批准、许可即可径行无偿使用,如对清新空气的呼吸、对自然景观的欣赏,等等(13)一般使用在公物理论之下的性质存在反射利益说和公权说两种。具体来说,传统的观点认为公众对共用自然资源自由使用属于一种反射利益。随着平等权构成论、自由权构成论、诉讼利益扩大论以及信托理论的发展,开始有学者持公权说。德国、日本、韩国等国倾向于将公物的一般利用视为公法上的权利或者法律上的利益。我国台湾地区的部分学者根据依赖利用和事实利用来甄别共用物自由使用中的权利或者反射利益。当切断某种公众共用自然资源的使用会导致使用者面临基本生活困境时,则使用权人与公众共用自然资源之间形成一种依赖关系,如居住在海边的渔民被限制捕捞养殖,那么渔民的生计就难以得到保障,此种使用就叫依赖使用。而对于一般并无依赖关系的自由使用,就称为事实使用。。公众共用自然资源的习惯使用权是一种基于自然形成的对自然资源的继续性占有使用,如沿岸居民对河水的使用。而实际上,不论是公众共用自然资源的一般使用权抑或是公众共用自然资源的习惯使用权,其均指向的是不特定多数人(公众中每一个人)非排他性地使用公众共用自然资源权利(资格、自由、力量和利益),也指向不特定多数人(公众中每一个人)的义务。一方面,公众中每一个人都有非排他性使用公众共用自然资源的权利,权利内容应根据主体的不同状态予以区分:当主体处于静态时,其是一种使用的资格;当主体处于动态时,其是一种具有对抗或者排除阻碍的力量;当主体处于决策状态时,其是一种是否使用的意志自由;当主体处于完成使用时,其是一种利益得以实现的圆满状态。另一方面,公众中每一个人都有保护公众共用自然资源的义务,这种义务是非排他性使用本身所蕴含的义务,不然非排他性使用就会变成排他性使用。

2. 公众共用自然资源使用权的特征

公众共用自然资源使用权的特征在于非排他性,有两层指向。一方面,作为非排他性的公众共用自然资源使用权,不同于我们一般意义上民法所说的由所有权派生出来的具有排他性的使用权。《民法典》中的物权(所有权和用益物权)具有排他性,而本文所指公众共用自然资源使用权并非权利人依法对“特定物”享有的直接支配和排他性的权利。本文只讨论公众共用自然资源使用权,不涉及公众共用自然资源所有权,理由在于:公众共用自然资源使用权无须与公众共用自然资源所有权这种排他性的物权挂钩,因为讨论公众共用自然资源所有权这种排他性的物权没有意义。具体来说,公众共用自然资源使用权的非排他性可以从时空和功能维度进行阐述:其一,从时空维度来说,排他性使用是基于长期性、固定性、常态性的使用,而非排他性使用主要是指短暂性、临时性、偶尔性以及轮流性的使用;其二,从功能来看,排他性使用主要是对全部功能、所有组成成分的使用,而非排他性使用是对个别功能、个别组成成分的使用。对公众共用自然资源的非排他性使用可以是在同一地点的不同时间使用,也可以是在同一时间的不同地点使用,还可以是在相同时间相同地点对不同功能、组成成分的使用。例如,公众对某个自然景点的使用,可以是从不同位置、不同角度、暂时性、偶尔性、临时性的使用。

另一方面,由于公众共用自然资源使用权明显的非排他性,其具有如下显著特征:第一,径行取得性。公众共用自然资源的非排他性决定了公众可以自由进入、享用该自然资源,不需经过政府的许可,这也意味着任何主体不能设置各种各样围墙、门卡、铁丝网和禁止牌阻断公众使用共用自然资源[19]。第二,无偿取得性。鉴于公众共用自然资源的非排他性属性,公众共用自然资源使用权的取得不需支付任何对价。而作为景区的门票费实际上也并非对享用风景资源的对价支付,仅仅是针对景观维护者或者服务设施建设者的一种额外补偿。第三,人身附随性。公众共用自然资源使用权是权利人享有的权利,不可转让,也不可继承。同罗马法上具有人身性的人役权颇为相似[20],公众共用自然资源使用权只可以原始取得,与权利人所处的领域(一定范围自然环境)密切相关,只要进入该领域内,就可以自动取得,一旦离开该区域,就会丧失。

3. 公众共用自然资源使用权的性质

综上分析,本文认为应将公众对共用自然资源的使用权定位为具有公共性人格面向的权利[21]。从公众共用自然资源的公共性原理出发归纳公众共用自然资源使用权的性质,其具有3大本质:公共性与个体性的统一、基本权利属性、人格性。

(1)公众共用自然资源使用权是公共性与个体性的统一

一方面,公众共用自然资源本身具有公共性,但是公共性并不意味着公众共用自然资源利益只是一种公共利益,而不能是个人权利[22]。公众共用自然资源利益虽然是公共利益,但“公共”又是由无数个“个体”组成,公众共用自然资源利益的增进、减损涉及每一个个体的利益,因此赋予私主体以享有公众共用自然资源的权利,通过权利的行使方式保障公众共用自然资源的可持续供给,是公众共用自然资源利益保障的又一制度进路。另一方面,公众共用自然资源使用权的公共性说明其在某种程度上是一种带有公益性质的扩散性权利,旨在增强人们的福祉,但并不能抹杀公众共用自然资源使用权的个体性。

(2)公众共用自然资源使用权的基本权利属性

德国联邦行政法院认为,共用物一般使用权的内容是一种“基本权利性质的担保给付”,其核心内容规定在《德国基本法》第二条第一款“人格自由开展的权利”、第三条第一款“平等权”和第十四条第一款“财产权”之中。本文认为,德国共用物一般使用权主体涉及自然人,这里的共用物包括本文所称的公众共用自然资源。所以,从《德国基本法》的规定来看,公众共用自然资源使用权与《德国基本法》第二条第一款更契合,该款规定:“每个人在不侵犯他人的权利的基础、不违反宪法和习惯法制度之上有人格自由开展的权利”。所以,公众共用自然资源使用权具有宪法位阶和宪法基本权利的属性,并为一些国际人权公约所承认和保护。

(3)公众共用自然资源使用权的人格性

就公众对共用自然资源的使用权的性质而言,其本质不是财产权,而是具有人格面向性。即使是公众在使用共用自然资源中获益,如自然人可以采摘浆果、野花等,虽然权利人对采摘后的浆果、野花等客体享有所有权,但是,其“采摘”行为本身并不是基于财产权,而是基于人格而作出的。因为,公众共用自然资源使用权的本质是自然人基于生态、文化、教育、娱乐等目的而亲近共用自然、利用共用自然,这是为了保障人们的基本生存以及人格的养成、发展,因此,也可以将公众共用自然资源使用权界定为“人格性用益权”。“人格性用益权”是指公众基于人的生存性和适应性需求对公众共用自然资源的非财产性使用权[23],例如,公众享有呼吸干净的空气、欣赏优美的景观、获取洁净的水源等权利,其不同于一般意义上物权法上所称的对他人之物的以排他占有为前提的非消耗性财产使用的用益物权[24]。

四、 规范表达和解释:公众共用自然资源使用权的法律基础

1. 宪法依据

公众共用自然资源使用权具有宪法位阶,那么如何通过解释现有的宪法条款生成公众共用自然资源使用权呢?

第一,我国《宪法》中没有关于公众共用自然资源使用权的明文规定,但从第九条第一款中的规定可以挖掘出“公众共用自然资源使用权”存在的空间,即从社会主义公有制角度阐释自然资源的全民所有(14)《宪法》第九条第一款规定:“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源,都属于国家所有,即全民所有;由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外”。。我国是社会主义公有制国家,社会主义公有制本身蕴含了保障公民对生产资料共用、共享的可能性。换句话说,公民对生产资料的公众共用是社会主义国家的典型特征。宪法规定国家所有即全民所有。“全民所有”不仅代表一种经济所有制,而且还决定着公民的权利体系。在“全民所有”的公有制结构中,每一位公民都依据其成员的身份获得一项“公有权”。在公有制理论下,公有权是指每一个社会成员都能成为公有资源的所有者,拥有共同占有的权利。如果从所有权的角度来理解,“全民所有”的公有权意味着除了个人所有之外,还存在与他人共同拥有的资源,个人所拥有的公有权需要与其他一切人的所有权相结合时才有效。因此,“公有权”并不能理解为私法上的所有权,此处“公有权”更应理解为一种使用权,即每一个社会成员都对国有共用财产享有平等、自由、非排他性的使用权,该使用权也并非是由私法所有权派生的用益物权[25]。

第二,我国《宪法》没有公众共用自然资源使用权的明文规定,但有几个涉及环境与资源保护的条款:一是《宪法》第九条第二款国家自然资源合理利用保障条款(15)《宪法》第九条第二款规定:“国家保障自然资源的合理利用,保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源”。,二是第二十二条第二款有关历史文化遗产保护条款(16)《宪法》第二十二条第二款规定:“国家保护名胜古迹、珍贵文物和其他重要历史文化遗产”。,三是第二十六条有关环境保护条款(17)《宪法》第二十六条规定:“国家保护和改善生活环境和生态环境,防治污染和其他公害。国家组织和鼓励植树造林,保护林木”。。从规范的性质来看,上述3个条款应该属于“环境政策”条款,只是规定国家应该履行的资源与环境保护义务,并非是赋权性条款[26]。但是,如果采取非原旨主义的宪法解释方法,亦可从“环境政策”条款引申出公众共用自然资源使用权。例如,从《宪法》第九条第二款“国家保障自然资源得到合理利用”的规定来看,公众对共用自然资源的合理利用是国家保障公民基本权利实现的必然要求[26]。事实上,从比较法视野下考察,也是可以找到可资借鉴的先例,例如,在1997年罗马尼亚的一个案件中,罗马尼亚最高法院就从政府的环境保护的宪法义务中推导出健康环境的宪法权利。同样地,虽然在《希腊宪法》中并未明确一项宪法权利,仅仅是规定国家的保护环境职责,但是希腊的最高行政法院认为从国家保护环境义务可以推导出个人享有一项基本权利。

第三,我国《宪法》第二章“公民的基本权利与义务”中并没有关于公众共用自然资源使用权的明文规定,但人权条款可能成为公众共用自然资源使用权的“寄居条款”。根据《宪法》第三十三条第三款的概括性条款,即“国家尊重和保障人权”可以为公众共用自然资源使用权等新兴基本权利的保护提供规范支持。公众共用自然资源使用权承载的主要是公众个体本能性生存、适应的基本利益,此种生存、适应的基本利益是公众共用自然资源与当地居民的原初利益关系,这种利益关系具有天赋人权的不可侵犯性,其原初状态是几乎用不着申明这是我的或这是我们的。即便是法律中没有明文规定,公众在自然状态下基于本能生存性、适应性需求也可以对公众共用自然资源进行非排他性使用,例如,捡拾生活所需的柴薪、呼吸干净的空气、欣赏优美的景观等。此种旨在保障生存基本利益的公众共用自然资源使用权基本上属于公法上的基本权利,此种权利的实施应通过作为政府或者国家的义务来保障实现[27]。

2. 民法规范及解释

公众共用自然资源使用权的民法表达就是借用“权利”的话语体系来实现自然资源利益的民法保护[28]。那么,民法如何表达公众共用自然资源使用权呢?本文认为有立法论和解释论的两条路径。

第一,立法论路径。实际上,在《民法典》编撰过程中,有学者就主张应在《民法典》物权编中对公众共用自然资源使用权设置专门规定,主要理由是:《民法典(草案)》物权编中规定的物权客体范围过于宽泛,将法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂之外的矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源都规定属于国家所有,如此一来,不仅会造成国家管理自然资源的负担过重,而且会导致地方政府因实际掌控自然资源而不恰当地剥夺公众享受共用自然资源的权利。但是由于存在较大争议,《民法典》最终没有采纳这一建议,没有对公众共用自然资源使用权做出专门规定[29]。

本文认为《民法典》没有规定公众共用自然资源使用权的理由在于:非排他性公众共用自然资源使用权不同于具有排他性的物权,在《民法典》中规定会造成现有物权体系的严谨制度设计受到冲击。因此,为了更好地实现公众共用自然资源使用权的法律保障,未来可以通过制定“自然资源统一立法”对公众共用自然资源的使用进行规定。具体方案为:可以在《自然资源基本法》中规定公众共用自然资源使用权行使规范或者在《公物管理法》中设定法律规范,调整公众共用自然资源使用关系。

第二,解释论路径。事实上,立法论路径是比较理想的选择,但是现有的《民法典》物权编并没有采纳“设权式”的路径增纳公众共用自然资源使用权条款,在目前的情况下对《民法典》进行修改的可能性也不大。基于《民法典》具有滋生权利的开放式构造,可在解释论层面进一步释明公众共用自然资源使用权在《民法典》人格权编中的生成路径和存在样态。如前文所述,公众共用自然资源使用权因其具有的非排他性特征难以融入现有的用益物权体系,但其具有的明显人格面向性可以使得通过扩张解释的路径对《民法典》中的人格权进行绿化而获得适用空间。《民法典》第九百九十条第二款规定的一般人格权可以为公众共用自然资源使用权的民事立法提供规范的接口(18)《民法典》第九百九十条第二款明确规定:“除前款规定的人格权外,自然人享有基于人身自由、人格尊严产生的其他人格权益”。这一抽象性、总括式的人格权益被理论界称为一般人格权。,即通过对“人格利益”的扩张解释将公众共用自然资源使用权的人格面向性内容纳入“人格利益”的范围。

自然资源对人的影响是一个历史概念,在人类社会发展的不同时期受到关注的水平存在明显差异,此种差异会带来两个方面的影响:一方面是对人的财产利益方面的影响,这部分主要涉及自然资源资产物权;另一方面则是对人身利益的影响,这部分影响又可以再细化为物质性的人身利益和精神性的人身利益,分别对应以健康为核心的公众共用自然资源使用权和以精神层面利益为核心的公众共用自然资源使用权。具体来说,一方面是以健康为核心的公众共用自然资源使用权的法律表达,根据近代民法的物质性人格权与精神性人格权的划分,可以将这部分权利划入物质性人格权的范畴之中。公众共用自然资源承载着保障以人身健康为核心的物质性人格利益,即自身生命安全、身体健康以及生理机能正常等。根据马斯洛的需求层次理论,人从最低层次即生理上、安全上的需求,然后产生情感,逐步过渡到一种更高的归属、尊重和自我实现方面的需求,显然,人的需求满足是以物质层面的以健康为核心的利益得到保障为前提的。公众共用自然资源对人体健康的影响表现在其作为外部条件发生结构和功能的不利改变给人带来的不利影响,影响公众个体生理机能正常运行和功能的发挥,而这些变化对人身的影响从无害变为有害的临界点就是该权利的边界范围。

另一方面是以精神层面利益为核心的公众共用自然资源使用权,其旨在保障人身精神性利益的诉求。自然资源对人身利益的影响不仅局限在物质性方面,还体现在对人的精神层面的影响,主要指向生态效用下公众个体的一种自然环境利益。公众共用自然资源对人精神层面的影响经历一个从正面切入到负面切入的过程。从古至今,大自然一直是人重要的心灵归宿和感情寄托,文学作品中也有大量对自然环境的讴歌赞美。

事实上,就社会整体而言,人身精神性利益一直代表着人对较高的精神境界和理想生活的不懈追求,是一种精神层面的审美享受。公众共用自然资源使用权正是以保障这种精神利益和审美享受为核心价值,可以通过民法上人格自由等精神性人格权的解释进路予以实现。具体而言,这种精神利益和审美享受内含于人格自由之中,借由人格自由,公众可合理地享受公众共用自然资源赋予人类的精神利益和美好环境,自然资源权利主体对公众共用自然资源使用权人合理享受此种精神利益和审美环境负有容忍义务,非经法律明确规定,不得禁止,不可剥夺[29]。

3. 环境法表达

根据前文所述,公众共用自然资源使用权不仅具有物质性的人身利益,还具有精神性的人身利益;不仅具有基本性的生存利益,还具有适应性的生存利益。将上述利益进行梳理,即可类型化出第一种具有基本性生存利益的公众共用自然资源使用权和第二种具有生存性人身物质利益的公众共用自然资源使用权以及第三种具有适应性人身精神利益的公众共用自然资源使用权。

第一种以基本性生存利益为基础的公众共用自然资源使用权在我国现有的自然资源单行法中已有零星体现。例如,我国《水法》第四十八条规定为家庭生活和零星散养、圈养畜禽饮用等取水;《矿产资源法》第三十五条规定为生活自用采挖少量矿产等。未来可考虑在“自然资源统一立法”中或者“环境法典”的编纂中对公众共用自然资源使用权作一个一般性的规定:“公众可为基本生存、日常需求的小型偶然零散自由、习惯使用共用自然资源”[30]。

第二种具有生存性人身物质利益的公众共用自然资源使用权和第三种以适应性人身精神利益为内涵的公众共用自然资源使用权在我国目前法律中是缺乏规定的,尤其是在《宪法》和《民法典》中均未对公众共用自然资源使用权进行规定。那么目前正在编纂的环境法典应当回应上述利益的诉求,确认其法律地位。而实际上,上述两种公众共用自然资源使用权的内涵与环境权具有一定的内在关联性,在一定程度上可借由环境权的表达实现规范内涵续造。

长期以来,我国的环境权研究中存在泛化的现象,环境权似乎成了模糊的无所不包的“权利托拉斯”,难以提供坚实的学理支撑。实际上,环境权是主体享有的一定环境质量的实体性、自然性的权利,并不包含企业、事业单位等主体的自然资源资产开发利用的权利,也不包含程序性的权利。对环境权展开的研究应建立在类型化的基础之上[22,31],不同的学者依其见解不同展开不同的类型化研究(19)不同的学者依其见解不同而展开不同的类型化研究:有学者按照权利的位阶差异将其划分为宪法基本权利和具体的法律权利;有的学者以对环境状况不同要求作为标准,将环境权分为“基本环境权”和“非基本环境权”;有的学者则依据环境权的民法逻辑将其在《民法典》中通过“环境公共地役权”“环境人格权”以及“环境获益权”予以展开。。立足于环境法典的立法角度应进行环境权的“一体两翼”的类型化建构[32],其中“一体”是指一般良好环境权,“两翼”主要是指两大板块的(污染防治、自然资源保护)“健康环境权”和“自然享有权”。这里的“健康环境权”是指通过指标测算将大气、水、土壤等环境的污染水平控制在一定限度之内,使公众获得免于生活在污染之中权利(20)《“健康中国2030”规划纲要》所列举的“健康中国建设主要指标”包含了“健康水平”“健康生活”“健康服务与保障”“健康环境”和“健康产业”5大领域,其中“健康环境”包括“地级及以上城市空气质量优良天数比率”和“地表水质量达到或好于Ⅲ类水体比率”两项指标。,具体包括清洁空气权、清洁水权等。“自然享有权”指公众对于自然环境、自然资源、自然空间的非排他性的使用权,具体包括对自然空间的进入权利,对景观的观赏权利等(21)日本律师联合会1987年在世界人权拥护大会上提出了自然享有权论,即对于公共性的自然资源来说,无论其所有权属于谁,个体的公众均有基于生存、娱乐、消遣等目的非排他性使用的权利。。事实上,“健康环境权”正是第二种具有生存性人身物质利益的公众共用自然资源使用权的规范表达,即通过生活在免受污染的共用自然资源之中来保障公众个体生理机能的正常运行和功能发挥。“自然享有权”正是第三种以适应性人身精神利益为内涵的公众共用自然资源使用权的规范表达,即公民享有享受公众共用自然资源的权利,通过积极进入草原、森林、海洋、湖泊等自然空间获得观赏、休闲、消遣等精神愉悦的享受。

总之,在现有法律没有明确规定的情况下,可以以环境权为核心,通过科学、合理的体系性解释,将环境法律体系中的上述相关规定作为公众共用使用权的法律基础,在执法和司法中,根据这些规定为公众共用自然资源使用权提供法制保障。

五、 结语

公众共用自然资源在人们相互交往过程中发挥着“舞台”的功能,是人们与大自然联系、接触的地域和空间。与大自然联系、接触是人们对美好生活追求的重要方面,应从法律上保障人们合理使用公众共用自然资源的权利。构建公众共用自然资源使用权是落实党的二十大报告关于“人与自然和谐共生”的必然要求,也是实现“人与自然和谐共生”的重要法律路径。应将公众共用自然资源使用权界定为不特定多数人非排他性使用公众共用自然资源的资格、自由、力量和利益,是一项独立、新型的权利,具有公共性质的人格面向性和宪法位阶性。在具体路径上,公众共用自然资源使用权可以借由宪法化的解释路径、民法上的“权利”话语构造以及环境法的规范表达实现其法律基础的建构。