少数民族自治县公共服务供给困境和优化对策

少数民族自治县公共服务供给水平的提升是县域治理现代化和高质量发展的重要内涵，也是促进民族地区安定团结的重要保证。本文以T县为个案，分析基本公共服务供给的现状，归纳出供给不足的表现和原因，提出以立足当地实际建设服务体系、发展县域经济保证公共服务投入、创新多元的公共服务供给方式、建立科学的公共服务绩效评价体系为重点的优化对策。

党的二十大报告强调，“健全基本公共服务体系，提高公共服务水平，增强均衡性和可及性，扎实推进共同富裕。”这为今后一个时期推进现代化基本公共服务体系的构建阐明了价值目标和基本遵循。

少数民族地区的经济社会发展一直被纳入国家关注的重点。尽管如此，我国少数民族地区仍有许多发展劣势，大部分处于自然环境极端、区位环境不佳的地域，面积宽广但居住密度低、经济发育不足，这严重影响其吸纳人才和资源的能力，制约了发展。由于受上述因素影响，少数民族自治县政府为人民群众提供教育、医疗、基础设施、卫生文化等公共产品和公共服务的成本高于其他非民族地区，这在客观上影响了公共服务的供给效率，同时也增加了供给难度。经济发展状况与公共服务能力相互作用、互相牵制，造成了少数民族自治县在公共服务水平上与非民族地区、发达地区存在差距的状况，这就为少数民族自治县进一步优化公共服务供给带来了挑战。本文聚焦少数民族自治县在公共服务供给方面的实践，分析其面临的困境，试图寻找出优化路径和对策。

T县是藏族自治县，地处甘肃省中部，行政区划归武威市，位于武威市南部，是新中国成立后的首个实施民族区域自治制度的地区，同时也是由周恩来总理亲自命名的全国第一个少数民族自治县。该县处在西部高寒地带，海拔平均为3000米。该县境内共有28个少数民族，以藏族为主，藏族人口已经达到该县总人口中少数民族人口的97.14%，是全国四省藏区之一——甘肃藏区的重要组成部分。T县全县下辖9镇10乡，176个行政村，18个居委会。从目前来看，乡镇政府已经是该县提供公共服务的主要力量。近年来，T县为实现“幼有所育、学有所教、劳有所得、老有所养、病有所医、困有所帮、住有所居、文体有获、残有所助”的目标，进行了许多尝试和探索，初步形成了与国家基本公共服务体系相适应的基本公共服务体系。

T县公共服务供给的现实困境

（一）T县公共服务有效供给不足的表现

1、公共服务供给的效率欠佳

从T县公共服务状况来看，没有实现公共服务提供的最优解，存在供给效率不高的情况。教育、卫生、就业服务等基本公共服务的提供还是投入型，投入的资金多、人力多，但服务收效甚微，供给效果没有达到预期。T县自然地理位置不佳、经济发展基础不牢、发展水平落后。地域广袤再加上人烟稀少，必然使得公共服务的可达性受到影响，还会增加公共产品和公共服务供给过程的成本。同样，供给成本高，后期对于公共服务设施的维护和后续服务的成本也会很高。另外，人口在一定范围内的稀疏也会导致人民群众对公共服务主动享用的次数远低于预期，对服务主动提出需求就更不可能。同样成本的付出并不能换来同样效率的公共服务供给。

2、公共服务供给的质量未达到最佳

公共服务的供给质量高不高，以群众的获得感为衡量标准。公共服务的供给质量与人民群众的生活水平、社会的发展密切相关，人民群众的获得感增强，才更有信心和热情从事生产生活。目前少数民族自治县在公共服务供给方面还存在着质量不高的问题。从T县的基本公共服务供给情况来看，普遍为基本保障型，而非提升质量型。虽然近年来随着国家宏观政策的倾斜，T县各方面的服务供给情况有了改善，但仍然存在教育质量不高、师资综合素质有待提升、教师队伍不稳，教育教学公共服务基础设施依然不完善，医疗服务体系不健全、医疗服务效果提升慢，社会保障水平和社会化程度低的情况，这都是供给质量不高的具体体现。

3、公共服务供给的民族特色尚待加强

在漫长的发展过程中，各民族逐渐形成了独具特色和魅力的人文环境、风俗习惯以及民族文化。通过对T县的公共服务供给现状的梳理，发现在现有的公共服务体系下，民族性这一特征没有充分地体现，或者说没有侧重。一是政府没有充分认识到民族地区特别是少数民族自治县的公共服务应体现民族特色。各级在制定政策时层层下推，往往都按照一个标准，没有较为明显的凸显特殊性，精准服务尚未形成。T县以藏族为主，共有28个民族的群众在此生活，“一视同仁”的政策无法满足各民族群众的差异化需求。二是少数民族地区群众对公共服务的参与意识强。由于少数民族生活的区域往往与中心城市或行政中心相距较远，形成了一种较为封闭的文化圈子，对政府行为没有参与意识，人们享用公共服务的质量和效果取决于政府的“责任心”，缺乏主动参与公共服务的认识和根据自身需求提出服务要求的主动性。缺乏民族特点和区域特点的公共服务不能发挥缩短城乡差距、贫富差距和区域差距的社会功能，不能体现社会的公平正义，既是公共资源的浪费，也是民族疏离和民族矛盾产生的原因之一。

（二）T县公共服务有效供给不足的原因

对基本公共服务供给不足的原因进行分析，可以为后续的研究提供一定的参考。T县是少数民族自治县，其基本公共服务供给不足是由多方面原因造成的，具体来讲集中在以下几个方面。

1、投入资金相对有限

公共服务的供给质量和供给效率与资金投入呈正相关关系，而投入资金又与地方财政挂钩，地方财政的多寡决定了公共服务财政资金的多少。长期以来，少数民族自治县的财政收入体量小，增速缓慢，导致公共服务的资金严重短缺。T县过去为国家级贫困县（2020年2月28日退出贫困县序列），既要承担扶贫重任，又要耗费巨大的财政支出供给公共服务，不仅财政支出面临困难，还会影响其他方面的发展。因此，T县政府自然更为重视事关经济效益GDP的发展和项目的建设，而不得不相对放缓对教育、医疗、就业等具有社会效益事業的资金投入。从目前的情况看，T县既有少数民族地区经济落后的特点，又有财政收入来源少的特征，公共服务的支出占总支出的比重偏低。

2、公共服务供给主体单一

近年来，我国已经逐步开放社会资本进入政府公共事业，公共服务供给主体范围在不断扩大，特别是PPP模式在公共基础设施、市政服务的建设中发挥了极为关键的作用，这在发达地区体现的尤为明显。然而在少数民族自治县，政府仍然是绝对的公共服务供给者。当然，这与政府角色的特殊性有关，政府在作为公共服务的提供者时，出于公心，有能力也有责任保证公共服务的普遍可及，以缩小与其他地区的差距。同时，政府作为唯一供给者的主要原因还是为了保证群众在服务使用方面的平等性，担心社会力量进入后破坏公平性。从这个角度来说，政府在公共服务供给的主体地位是不可撼动的，但在效率方面和灵活性掌握上存在劣势。由于目前社会资本有限加入农村公共服务的供给领域，不能产生经济效益但却关乎群众生活发展供给领域和范围，容易被忽略。在公共服务供给方面，T县政府是绝对的主角，并且这一角色毋庸置疑不能改变。政府在提供公共服务时的统筹全局的强势并不能掩盖其在提供公共服务时效率低和灵活性差的弱点。从现在的情况看，政府独揽公共服务供给，导致了机构臃肿，加大了财政压力，另一方面，也把公共服务的效率拉低了。

3、公共服务供给的机制不健全

一是公共服务和公共产品的筹资机制还未真正建立。T县目前的公共服务均由政府全权包揽，供给主体是政府，社会力量还未广泛参与提供和发展公共服务的事业。T县用于公共服务的资金绝大部分来自政府拨款以及转移支付，本来就不多的政府资金难以满足群众对公共服务的需求。二是公众表达公共服务需求的渠道不畅通。由于各乡镇、街道在经济状况、少数民族分布以及人文历史方面的不同，其公共服务供给状况存在差异。一些牧区群众享受到的服务明显不足，而一些乡镇的服务又显得供过于求，造成这种情况的主要原因是“上对下”的渠道畅通，而群众对政府的向上沟通渠道没有建立，这就导致了政府无法及时地了解群众的需求。明显的行政任务和没有调查的主观行为促使政府以政绩论英雄，而非群众的获得感。三是公共服务供给的监督机制不健全。通过调查发现，T县对于公共服务供给的结果没有评估，对过程没有实行有效监督。我国目前公共服务的过程监督主要是以内部监督为主，但是内部监督容易形成事后监督和被动监督，如果有专门机构进行过程监督，也缺乏合法地位。有些地方有侵吞、挪用公共服务专项资金的情况发生，因没有过程监督，发现问题为时已晚。

T县优化公共服务供给的对策建议

深刻剖析T县公共服务供给不足的表现和原因，其优化路径和对策建议的提出，同时对其他少数民族自治县也有借鉴意义。

（一）立足当地实际，建设服务体系

一是充分考虑少数民族地区的特殊需求，在国家标准的框架内，建立和完善基本公共服务体系及标准，要对公共服务内容的特殊性、形式的特殊性给予更多关注，将民族特殊文化、宗教信仰、生活方式融汇于政策原则、体系构建的过程中，同时注重体现覆盖广、易操作、便利便捷等特点。二是贴合当地实际情况综合考虑本区域内政治、经济、社会、文化、生态、交通等各方面的因素影响，不能随意复制照搬，要体现全局性、计划性、前瞻性以及科学性。三是在原本经济条件有限、公共服务不足的基本现状下，更要注重将比较有限的公共服务提供给最迫切需要的群体，侧重考虑公平性。

（二）发展县域经济，保证公共服务投入

县域经济是国民经济的重要组成部分，处于宏观经济发展与微观经济发展的结合点，城市经济与农村经济的结合部，对县级公共服务的供给有着十分重大的影响，几乎决定着公共服务供给的财政保障的多与少。县域经济包括县、乡、村三级的经济个体和组织，也包括多种所有制形式、各种经济类型。一是充分利用民族地区地域特色，制定促进经济实体、民营企业发展的政策，培育本区域特有的民族品牌和龙头企业。二是找到本区域内的主导产业，充分发挥区位、资源、成本优势，找准定位，主动向发达地区取经，争取融入区域经济圈；三是打破县域发展壁垒，冲破行政区划藩篱，促进各类资源和人才良性交流和互动，加强信息资源共享。

（三）创新多元的公共服务供给方式

无论是新公共管理理论还是公共选择理论，都提倡社会资本和社会力量参与公共服务的供给。一是保证政府提供公共服务的主体地位不变，在负担起供给重任、履行好供给义务的前提条件下，统筹好全局。二是充分调动起社会力量，引导企业在经营营利的同时树立社会责任意识，号召社会资本参与社会事业，进入公共服务供给领域，逐步建立起多元化的供给机制。三是对政府和社会力量在公共服务供给中所起的作用进行清晰的界定，由政府提供普遍性、基础性的公共服务，社会力量则起到补充和辅助的作用，提供个性化和定制服务，在供给公共服务的过程中不断找到合作的契合点。

（四）建立科学的公共服务绩效评价体系

树立效果意识，建立公共服务绩效评价体系，倒逼公共服务供给数量的增加和质量的提高。一是确定评价的主体。政府机构内部的评价，以上级主管为评价主体；群众是公共服务的直接接收者，对公共服务的效果最有发言权，可作为主要评价人；可引入专业的第三方评价机构，这种机构具有较强的独立性，评价方法相对科学，评价过程干预的可能性较小，会使得评价结果较为客观和公正。二是确定合理的评价指标。完善评级指标，把群众对公共服务的满意度作为重要指标选入指标体系，同时根据经济社会发展更新指标。三是确定科学的评价程序。在开展评价时，可邀请公共管理领域的专家对程序进行科学评价，邀请群众和干部对过程进行监督。

结 语

基本公共服务的普及、普惠，是推进少数民族地区迈向共同富裕的重要指征。T县依照国家标准建立了基本公共服务体系，但较国内发达区县市还有一定的距离，还需要从多方发力，相信通过努力，建立现代化的公共服务体系已在不远的前方。

參考文献

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作者简介

张莎莎 中共甘肃省委党校（甘肃行政学院）公共管理教研部副教授，研究方向为政府治理和公共服务