关于粤港澳大湾区视域下肇庆市老年产业供给侧改革的调研报告

粤港澳大湾区建设为肇庆市老年产业供给侧结构性改革带来了新机遇、新起点、新平台。肇庆市老年产业发展面临供需结构失衡、“六难一少”瓶颈的严峻挑战，要按照中央要求、湾区所向、港澳所需、广东所能、肇庆所优的指导原则，以土地、医养结合、人才、体制机制、金融、房养结合、科创、交通等为抓手，统筹推进肇庆市老年产业供给侧结构性改革，竭力打造老年产业高质量发展的肇庆样板。

习近平总书记亲自谋划推动的《粤港澳大湾区（以下简称“大湾区”）发展规划纲要》（以下简称《规划纲要》）的发布，标志着国家战略之大湾区建设从开局起步转向全面铺开、纵深推进阶段。肇庆结合本市实际贯彻落实《规划纲要》，把老年产业供给侧改革作为参与大湾区建设的重要一环，满足大湾区养老需求。针对这一重大课题，课题组进行了深入调研，结果发现：肇庆市老年产业供给侧改革既具有比较优势，也面临系列问题，针对存在的问题，课题组提出了可操作性的对策建议，供市委市政府决策参考。

大湾区视域下肇庆市老年产业

供给侧改革的比较优势

与大湾区其他城市相比，肇庆市具有天时地利人和，条件得天独厚，其老年产业供给侧改革具有土地空间优势、地缘优势、生态优势、成本优势等，有利于肇庆市打造世界级银发康养生态旅游名城。

1、土地空间优势

大湾区包括港澳和珠三角九市，总面积5.6万平方公里。其中，肇庆市国土总面积1.49万平方公里，占大湾区总面积的26%，土地开发强度仅6.5%，肇庆新区拥有大湾区为数不多的连片完整可开发土地达500平方公里。根据第七次人口普查结果显示，2022年初，肇庆市常住户籍人口约为411.36万人，人口密度为每平方公里约276人。在大湾区城市群中，肇庆市国土面积最大，环境承载力最大，人口密度最小。因此，肇庆市具有推进老年产业供给侧结构性改革的土地空间优势。

2、地缘优势

《规划纲要》明确指出，要发挥大湾区对西南地区以及东南亚的辐射引领作用，使大湾区成为“一带一路”建设的重要支撑。而肇庆市是大湾区唯一连接大西南的枢纽门户城市，这种地缘优势决定了肇庆必须担负起国家东部战略和西部战略交汇点的重要使命，[1]大力促进东部与西部、国内与国外两个市场、两种资源的有效对接。

3、生态优势

肇庆是大湾区最美的生态绿洲，森林覆盖率约为70.6%，境内西江水质长期保持地表水Ⅱ类，被评为国家森林城市、国家园林城市、国家卫生城市、国家环境保护模范城市。这为老年人健康养老提供了一个得天独厚的良好生态环境。

4、成本优势

降成本是供给侧改革的重要任务之一，而肇庆人力成本在大湾区最低，工业基准地价、工业厂房租金、工业水价仅为珠三角核心区的三分之一，是大湾区产业成本最低的城市。因此，肇庆市可以承接大湾区核心城市老年产业链的延伸和产业溢出效应，从而大大降低大湾区老年产业的成本。

鉴于此，肇庆市以大湾区国家战略作为百年一遇的新机遇新起点，通过大湾区新平台的合作创新，把上述比较优势转化为推进老年产业供给侧改革的后发优势，实现绿色崛起、湾区新秀的现代化目标。

大湾区视域下肇庆市老年产业

供给侧改革面临的挑战

1、供需结构失衡

老年群体购买力、需求和养老服务业发展不成正比，供需结构失衡是肇庆市老年产业发展最大的短板。当前，随着绿富同兴的推进，肇庆正从未富先老走向边富边老，大湾区老年人群的消费水平也越来越高。现如今，老年金融、老年科技、老年智能穿戴、老年饮食文化、老年大健康产业、老年旅游、老年宜居环境、老年房地产、老年教育、老年保险以及其他衍生品等市场需求也越来越大，然而消费市场的有效供给却严重不足，不能满足大湾区不同层次老年群体日益个性化和多样化的需求。

2、“六难一少”瓶颈

大湾区视域下，制约肇庆市老年产业发展主要存在“六难一少”的瓶颈。一是产业融合难。大湾区“一个国家、两种制度、三种货币、三种法律制度、三个关税区和四个核心城市”的格局，是老年产业融合最大的难点。在一国两制条件下，让湾区城市形成老年产业融合发展态势，破除行政和制度壁垒，让要素顺畅流动，资源优化配置，形成有机整体以提升效率、释放更强功能，[2]是面向大湾区推进肇庆老年产业供给侧改革面临的最大挑战。二是用地难。老年产业用地涉及宅基地、厂房租用、养老综合用地等方面，错综复杂，实践推动比较困难。三是融资难。缺乏有效融资渠道，养老服务融资难。四是运营难。老年产业整体发展乏力，实践发展道路相当艰难。五是政策落地落实难。老年产业政策经过各级政府传导后，“政策红利”逐级递减，难以在基层落实。六是盈利难。由于老年产业福利性、微利性的特点，当前肇庆市民办养老机构空置率达50％，处于亏损状态。七是专业技術人员少。[3]目前肇庆养老从业人员呈现“三低三高”（社会地位低、流动性高，收入待遇低、劳动强度高，学历水平低、平均年龄高）的特征，[4]养老服务专业技术人员紧缺。

基于大湾区视域的肇庆市老年

产业供给侧改革之对策

肇庆市要增强湾区意识，举全市之力，以土地、医养结合、人才、体制机制、金融、房养结合、科创、交通等为抓手，统筹推进老年产业供给侧结构性改革，突破“六难一少”瓶颈，实现养老服务供需平衡，竭力打造老年产业高质量发展的肇庆样板。

1、面向大湾区，以土地推进肇庆市老年产业供给侧结构性改革

据悉，港澳养老事业发展有行业经验，但港澳存在人多地少、养老成本高、人手短缺、养老服务需求大等问题。而肇庆恰恰相反，地广人稀，养老成本低，借助大湾区政策辐射，在人口老龄化日益严重的情况下，肇庆将成为承载大湾区老年群体的集中地。故要利用肇庆丰富的土地资源，与港澳共建老年产业飞地。飞地经济模式打破原有行政区划限制，通过跨空间的行政管理和经济开发，实现两地资源互补、协调发展的区域经济合作。[5]要根据肇庆区域发展新布局，与港澳共建老年产业飞地。由港澳进行招商引资和管理，肇庆提供用地等便利服务。探索建立肇庆所有、港澳所用，肇庆管理、港澳开发，肇庆发展、港澳拓展的养老服务合作新模式。[6]

2、面向大湾区，以医养结合推进肇庆市老年产业供给侧改革

老年人由于身心功能衰退，是各种疾病的高发群体，面临衰老和疾病的威胁。所谓的养老，既是养命，又是养病。广大老年人具有疾病治疗、康复保健的特殊需求。然而，“看病贵、看病难、看病危险”问题突出，一些老人“小病拖，大病捱，病危才往医院抬”的现象较普遍。[7]因此，必须以医养结合推进肇庆市老年产业供给侧改革。医养结合是化解养老困境的有效途径，老年人病情变化快，治疗和康复周期长，到大医院看病并非最佳选择。[8]应尽快发展符合大湾区现状的医疗养老体系，由政府主导，社保、卫生、民政等部门共同配合，综合医疗机构和养老机构，打破机构之间的服务界限，提高社会服务体系的健全、公共服务设施的完善程度，避免浪费有限的家庭、社会、医疗资源，最终达到“病有良医、医养结合”的效果。

3、面向大湾区，以人才推进肇庆市老年产业供给侧改革

人才是肇庆市老年产业发展的第一资源。要解决老年产业从业人员专业“缺位”和人才“断层”的问题，务必做好人才的培养、储备和激励等工作。从长远来看，为避免人才短缺、“断层”和无证执业。首先，肇庆各高校要调整专业和学科结构，培养大批熟悉养老服务的技能人员。对养老专项人才可采取边学边用的模式进行培养。要将广东华南健康养老产业研究院、市老年学会打造为肇庆老龄化智囊机构和综合性养老服务人才的摇篮。其次，要搭建养老机构和高校产学研合作与交流平台。再次，应实行养老服务人员持证上岗制度，以提高养老服务队伍的技术含量。[9]

4、面向大湾区，以体制机制推进肇庆市老年产业供给侧改革

新制度经济学认为，制度的内涵与质量是影响甚至决定经济长期绩效最重要的因素。当前，肇庆市老年产业发展中遇到的诸多问题都可深入到体制机制层面上找原因，制度变革与制度创新刻不容缓。要消除肇庆市老年产业供给侧所存在的一系列体制机制障碍，让供给侧焕发出新的生机和活力，并能及时适应需求侧的变化。实现老年产业供给侧结构性改革的根本途径是深化改革，即通过深化行政管理体制改革，打破垄断、健全要素市场，使价格机制真正引导资源配置。[10]

一是要进一步加快“放管服”行政审批制度改革，促进老年产业投资项目“双容双承诺”直接落地；二是要优化合法经营、公平竞争、高度法治的市场环境，引导生产要素向民营老年服务机构流动。[11]要推动软环境从拼资源、拼优惠、拼政策向比效率、比服务、比配套升级，加强政府对老年市场的监管和规范。三是要增加养老公共产品和公共服务的供给，健全城乡养老保障体系，保障老年人的基本生活与医疗需求。

5、面向大湾区，以金融推进肇庆市老年产业供给侧改革

老年产业的供给侧改革，特别需要完善的金融服务体系参与其中，发挥金融机制在社会资源配置中的调节作用。[12]要立足肇庆，面向大湾区，引入多元主体，全面放开养老服务市场，支持大湾区社会力量投资肇庆老年产业，提供多样化的老年金融产品，实现保养结合，助推老年产业发展。要完善配套措施，吸引金融机构支持老年产业，包括提供财政贴息，强化金融政策工具运用，加快老年产业资金筹组，推广政府购买服务模式，加强征信体系建设等。

6、面向大湾区，以房养结合推进肇庆市老年产业供给侧改革

近年来，肇庆市房地产业呈井喷式发展，一座座楼盘如星湖名郡、一品湖山、华英城等拔地而起。现如今，随着房住不炒的提出，房地产市场逐步降温，肇庆市房价明显下跌，很多楼盘闲置率已经较高，房地产去库存的压力越来越大，发展宜老适老的老年房地产势在必行。通过对部分房地产属性、经营方式等做出适当调整，既能有效消化库存，又能更好地满足大湾区居民的养老需求。要借鉴美国的太阳城中心、凤凰城和日本港北新城的成功经验和成熟模式，针对大湾区不同人群的养老需求，發展综合性养老社区，业务转型类养老公寓、主体养老社区、旅游度假型养老公寓及“候鸟式”养老房地产项目，[13]实现肇庆市房地产业的转型升级。

7、面向大湾区，以科创推进肇庆市老年产业供给侧改革

当今世界正处于高科技迅速发展的时代。因此，在老年产业供给侧改革方面，要利用高新技术的发展，构建以科创为基础的新型养老模式。要面向大湾区，深度参与大湾区城市科创合作，以“互联网+”作为老年产业技术创新载体，共建大湾区老年人信息库系统，为每位老人建立健康档案，实现对老人档案的电子化动态管理，及时为服务机构提供信息积累，并为政府老龄主管部门动态性查阅和使用相关数据、进行科学化决策提供依据，[14]从而为大湾区老人提供精准、全面、专业、优质的服务。此外，还要利用互联网，与大湾区城市共建养老服务应用系统和监督系统。

8、面向大湾区，以交通推进肇庆市老年产业供给侧改革

交通是城市的脉络，它见证着一座城市的发展，也关系着老年人对幸福生活的感受。交通基础设施建设是肇庆加速融入大湾区的前提，也是肇庆市老年产业供给侧改革的基础。“十三五”期间，肇庆投入1100亿元打造“十横八纵”的交通网络，基本确立大湾区连接大西南交通枢纽地位，肇庆开通了直达香港的高铁，增开到深圳的高铁班次，并争取广湛、深江肇、珠江肇等高铁项目，协调推动肇庆到佛山西城轨公交化。[15]但这些还不够，肇庆交通运输的便捷度依然有待提升。

9、面向大湾区，以旅养结合推进肇庆市老年产业供给侧改革

新时代是旅游大众化时代。要充分发挥肇庆的文旅资源优势，促进肇庆旅游产业与养老服务业深度融合发展，要与大湾区核心城市养老机构、旅行社和相关服务组织联营，整体联动、加盟共享“旅游式”养老服务。大力开发港深肇三日游、怀集农家乐等具有湾区品牌、肇庆特色的“夕阳红”休闲旅游项目，推出一批“旅居养老”品牌线路，制定科学合理的接待服务方式，吸引大湾区内外老人来肇庆度假养老，以旅养结合推进肇庆市老年产业供给侧改革。近年来，肇庆市着力发展全域旅游，通过打造府城保护复兴项目、“请到肇庆过大年”“肇庆马拉松”等项目，创新“旅游+文化”“旅游+农业”“旅游+体育”等模式，与大湾区城市共建世界级旅游目的地，吸引更多大湾区内外的银发游客“来了不想走，走了还想来”，实现旅游业与养老服务业的双赢。

综上所述，肇庆市要以市场为导向，以供给侧改革作为老年产业发展的关键一招，以大湾区建设作为新时代改革开放的总牵引，把老年产业供给侧和需求侧结构性改革结合起来，并做好相关配套改革，实现资源优化配置和老年产业创新——协调——绿色——开放——共享发展，满足养老需求，为建设健康湾区、休闲湾区、和谐湾区、幸福湾区作出肇庆贡献。

参考文献

[1]聂康：《基于共生理论的旅游企业绿色GDP共创行为研究——以粤港澳大湾区为例》，中山大学博士学位论文，2022。

[2]郑宇劼：《粤港澳大湾区：起点、痛点与奇点》，载《经贸实践》，2017（8）：47-48页。

[3]陈益华、张石峰：《肇庆市老年产业市场化发展探究》，载《贵州商学院学报》，2016（4）：58-61页。

[4]吴心越：《照料劳动与年龄困境：基于养老机构护理员的研究》，载《妇女研究论丛》，2021（4）：83-96页。

[5]彭伟斌、丁伟伟：《逆向飞地经济的扶贫模式研究——基于金磐扶贫开发区的案例分析》，载《西部经济管理论坛》，2020（5）：51-64页。

[6]陈洪超、唐建宁：《肇庆融入粤港澳大湾区机遇、挑战与策略研究》，载《广东经济》，2018（7）：78-83页。

[7]陈益华等：《论肇庆市应对人口老龄化的“十大支撑”》，载《内蒙古科技》，2017（4）。

[8]周辉：《我国老年生活保障体系研究——以无锡市为例》，南京大学博士学位论文，2014。

[9]黄子源：《“医养结合”的养老服务模式探讨——以B市某老年护理院为例》，载《经济与社会发展》，2016（2）：58-64页。

[10]曾兴：《新中国价格体制变迁史研究——基于制度视角》，四川大学博士学位论文，2021。

[11]柏萍：《广东养老服务供给侧改革研究》，载《城市观察》，2017（2）：116-122页。

[12]杜波：《供给侧结构性改革的政治经济学分析》，四川大学博士学位论文，2021。

[13]金世斌：《发展老龄产业培育经济新增长点》，载《唯实》，2016（5）：22-26页。

[14]陈益华：《居家养老供需主体协调发展机制分析》，载《新西部》，2017（1）：10-11页。

[15]于敢勇等：《深化与大湾区城市科创产业合作》，载《广州日报》，2019-03-15（A5）。

作者简介

陈益华 广东工商职业技術大学马克思主义学院副教授，研究方向为思想政治教育