国有企业构建巡察上下联动贯通体制机制研究

吴钦翰 温美洲 陈戈灵

巡视巡察制度是党内监督的重要方式，是推动全面从严治党向基层延伸的战略举措。国有企业做好巡察工作，提高企业内部巡察两级党委上下联动，强化两级巡察上下联动、促进巡察工作高质量发展，需要探索符合国有企业实际的“两级巡察上下联动贯通”工作模式，推进上下联动有形有效，使巡察真正成为党内监督的“前哨”、发现问题的“尖兵”、从严治党的“利剑”。

深化国有企业两级党委巡察的现实意义

1、推动全面从严治党向基层延伸

巡察制度作为全面从严治党向基层延伸的重大战略举措，不仅在市县全面铺开，而且，大型国有企业结合实际，按照巡视巡察制度的精神，也在企业内部自上而下开展巡察实践。国有企业的巡察只有覆盖到管辖的所有党组织、党员领导干部，才能真正发现问题，并推动解决问题，发挥其监督的震慑作用。只有将触角延伸到最基层，才能消除巡察的监督盲区，解决“上面九级风浪，下面纹丝不动”的问题。在国有企业的巡察中，基层党组织在落实全面从严治党责任上还存在一些“上热中温下冷”的现象，落实主体责任主动性和自觉性不强，责任压力层层递减，落实监督责任还存在“宽松软”现象，一些重点领域腐败问题频发、多发，侵害员工权益的“微腐敗”问题突出。而长庆油田探索实践两级党委巡察工作上下联动，把监督触角延伸到基层，能够消除上级监督盲区，切实传导全面从严治党压力，强化各层级党组织全面从严治党责任，推动构建风清气正的政治生态。

2、促进国有企业规范巡视巡察体制机制

国有企业党委开展巡察工作，加强对基层党组织领导班子及其成员的监督，是巡视“利剑”向基层的延伸和拓展，是党内监督和群众监督相结合的有效形式。近年来，国有企业落实党中央关于加强巡视巡察的各项决策部署，全面建立和规范了巡察体制机制。目前，巡视巡察上下联动，主要是指中央-省委-市委-县委四个层级的上下联动。而国有企业的巡察上下联动，主要是针对企业内部的巡察实际，在党委-基层党委-基层党组织这三个层面的上下联动。中国石油天然气集团公司于2018年建立了巡察制度。随后，所属各油气田党委认真落实中国石油天然气集团公司的巡察工作部署，安排巡察工作，提出巡察要求。经过数年的巡察实践，多措并举推动巡察工作高质量发展，不断提升巡察监督质效。在巡察实践中，探索推进油田公司两级巡察上下联动工作格局，是落实党中央和国有企业巡视巡察上下联动政治任务的具体体现。通过建立油气田两级巡察上下联动监督网，能够延伸完善党中央、国有企业巡视巡察上下联动工作格局，打通层级、接通地气，层层传导压力，层层落实责任，形成上下借力、同频共振的良好局面，更大发挥巡察利剑作用，释放“1+1＞2”的叠加效应。

3、有助于推进巡察工作质量

基层巡察是油气田公司巡察的有效补充，要实现公司巡察高质量，同样要推进基层巡察高质量。但基层巡察工作依然存在发展不平衡的情况，比如：有的对巡察工作的重视不够、认识不足；有的对政治巡察内涵理解把握不准确，陷入具体业务，就事论事；有的巡察规范化、标准化要求不高，工作程序不熟悉、标准不统一、方式方法单一；有的把握监督重点有偏离，上下一般粗，发现问题质量不高；有的破解“熟人监督”难题谋划不足、方法不多，一般性问题占绝大多数，典型突出问题较少，很少移交问题线索；有的推动整改不力，存在挂空挡、走过场现象；有的巡察成果运用不到位，该追责的未追责，该举一反三的未开展，该完善制度的未完善。因而，在油气田企业两级党委探索实践巡察上下联动，有利于加强公司党委对巡察工作的统一领导，有利于促进两级巡察工作真正从“形”到“神”有机衔接，有利于整体推进油气田巡察工作高质量发展，有力保障和推动油气田高质量发展。

油气田企业巡察工作中存在的问题及成因分析

1、政治定位还不够明确

油气田企业公司党委对两级巡察工作的定位还缺少制度化、规范化。从近年来公司两级巡察实际运行情况来看，公司党委对二级单位巡察工作的领导、管理和指导还需加强。部分二级单位党委对巡察工作本质的认识存有偏差，有的机械套用上级巡视巡察的模式、方法，既加重了巡察组和被巡察党组织的负担，巡察效果也不明显。

2、责任落实两级巡察工作格局还未形成

“统一领导、分级负责、纵向联动、横向贯通”的两级巡察工作格局还未形成。目前，公司两级巡察虽然由公司党委统一领导，二级单位分级、分类实施开展，但局部的巡察责任履行渠道尚未打通、机制不够完善、载体不够丰富，监督资源还需要进一步整合。

3、组织实施存在各自为战上下一般粗问题

两级巡察还存在各自为战、上下一般粗的问题，公司党委对二级单位内部巡察的了解跟踪、指导督促还需要进一步加强，公司党委巡察的示范带动作用有待进一步挖掘，尤其是在“以巡促巡”“联动巡察”等方面实践不足。

4、贯通融合一体贯通监督机制不够完善

巡察与纪检、组织、审计以及其他职能部门一体贯通的监督机制不够完善，沟通协作的深度不足，对接的情况还浮在面上，向巡察组提供的多为一些众所周知的普通问题，沟通协作的方式还较为单一。

5、成果运用上下结合统筹运用局面尚未形成

从成果运用来看，巡察成果“上下结合、统筹运用”的局面尚未形成。一是巡察整改监督责任压的不实。二是部分职能部门对巡察成果运用的措施手段还不够丰富。三是公司两级巡察成果运用一定程度上彼此孤立。

6、队伍建设一体培养联动使用的局面尚未形成

从队伍建设来看，两级巡察队伍“一体培养、联动使用”的局面尚未形成。一是巡察“熔炉”作用发挥不够。二是两级巡察机构建设短板突出，从事专职巡察管理工作的人员力量单薄。三是两级巡察人员日常培训组织载体不够丰富。四是两级巡察人员培养交流、互联互通、一体管理使用的机制尚未完善，巡察干部考核评价体系尚未建成。

7、基础建设共创共建共享共用不够完善

从基础建设来看，两级巡察“共创共建、共享共用”的基础建设不够完善。公司两级巡察制度衔接、报备等工作还处于起步阶段。公司两级巡察工作信息化建设目前还处于空白，面对日益庞杂的巡察工作数据、资料，建设一个安全、科学、高效、系统的巡察工作数字化平台迫在眉睫。

改善国有企业巡察上下联动工作、

提高巡察工作质效的主要措施与对策

1、定位联聚，提升两级巡察工作针对性

明确两级巡察职能定位。油气田企业公司党委在统筹推进两级巡察工作，构建上借下力、下借上势、同频共振、油气田上下“一盘棋”上发挥主体作用，公司巡察是枢纽，发挥承上启下作用，二级单位内部巡察是油气田企业公司党委巡察的有效补充。

加强对两级巡察工作的集中统一领导。“统一领导、分级负责”是《中国共产党巡视工作条例》确定的巡视巡察基本原则。强化公司党委对巡察工作的领导。公司两级党委及巡察工作领导小组加强对巡察工作的领导，形成一级抓一级、层层抓落实的良好局面。强化党委巡察工作主体责任。公司两级党委要把巡察工作作为落实全面从严治党主体责任的重要抓手，列入年度工作要点，加强组织领导。强化公司党委对二级单位巡察工作的督促指导。建立指导督导工作机制，公司党委巡察机构根据需要派出现场指导督导组，了解各二级单位工作开展情况，指导规范工作，促进提高巡察质量。

加强对两级巡察工作的统筹谋划。公司党委层面，科学合理安排任务，是确保巡察取得良好成效的关键。应做好四个环节工作：摸清底数、科学分类、匹配方式、动态调整。二级单位层面，作为巡察上下联动战略格局的重要一环，在公司党委两级巡察监督体系中处于基础性地位。做好支持配合、对标谋划工作、接受工作统筹、强化联动保障，积极做好巡前信息提供、巡中问题处置、巡后情况上报等工作。

2、重点联谋，提升两级巡察工作精准度

准确界定公司党委巡察监督重点。公司党委将“部分单位党委政治意识、大局意识欠缺，贯彻执行上级党组织决策部署不力；部分单位治理能力和治理体系不完善，关键领域重大风险防范化解不及时、不到位”等五个方面的突出问题作为今后巡察监督的重点。

明确二级单位党委巡察监督重点。各二级单位党委紧盯被巡察党组织职能责任，注重发现和推动解决基层党组织存在的突出问题，着力避免巡察重点不突出、重点把握不准、结合基层实际不够的情况。

深化巡察工作规律性认识。党的十八大以来，国家巡视重点从“四个着力”向“六大纪律”“六围绕一加强”“四个落实”“三个聚焦”转变，根据国家反腐形势演变，从油气田党风廉政建设和反腐败实际出发，持续完善巡察监督的重点，使巡察工作思路越来越清晰，监督重点越来越聚焦。

推进两级巡察重点有序衔接、形成联动。巡察重点联动，对标上级要求，公司党委结合油田发展形势，以“四个落实”为框架，以“十二个着力发现”和“155个是否存在”为监督重点，探索制定“四个落实”巡察模块化清单，基层单位探索制定二级单位巡察“三个聚焦”模块化清单。公司党委一体推动两级巡察有序衔接，指导巡察组使用清单中的方式方法，直击“病灶”，直达“堵点”，有效解决巡察过程中巡的不准、不深、不细的问题。

3、方式联创，提升上下联动实际成效

两级巡察灵活运用组织方式。優化改进公司党委巡察方式方法，坚持“常规+专项”，辅助开展“回头看”“督导”，确保巡察工作走深走实。探索创新二级单位党委巡察方式方法。二级单位党委坚持因地制宜、分类实施的思路，在体量相对较大的采油、采气单位实施自主巡察，巡察方法以“常规+专项”为主。

探索创新两级巡察方法。“12+N”是中央巡视工作条例明确的巡视工作方法。不断创新谈话方法，坚持“六必谈”，并针对谈话对象不同表现，讲究技巧。积极探索搭建巡察微课堂。通过制定课程计划，请被巡察单位的“一把手”和各部室主要负责人给巡察干部上课培训，帮助巡察干部全面掌握被巡察单位的主要业务和工作情况，迅速提升发现问题能力和水平。开展二维码无接触线上调研。制作二维码调查问卷，采用无接触方式，开展线上调研，只需“扫一扫”，即可实现“一键登录”参与问卷调查。设立“数字举报信箱”，将二维码张贴在被巡察单位和居民比较集中的场所，群众反映问题反映情况“一键直达”巡察组。

推进两级巡察方式方法形成联动。公司党委要强化顶层设计，拟定巡察工作框架和工作规范，公司党委巡察办公室常态化对二级单位开展内部巡察工作情况进行指导，同时建立对各二级单位巡察工作开展情况的考核评价工作，将基层巡察工作开展情况纳入年底考核指标。督促各二级单位党委严格落实报告报备制度，即各二级单位对巡察制度修订情况、领导小组调整等情况向油田公司党委巡察办公室进行报备，接受巡察办的审核指导，实现巡察过程的上下联动。

4、成果联享，提升两级巡察工作综合效应

加强成果运用领导。为压实巡察整改责任，成立巡察成果运用领导小组，组长由油气田企业党委书记担任，对巡察整改工作全面负责，定期听取班子成员、职能部门、基层单位巡察成果运用工作汇报，对暴露出的问题进行研究审议，推动问题整改销项。

系统推动问题整改。抓好问题整改是成果运用很重要的一个环节。按照立行立改、全面整改、举一反三等三个方面，细化整改责任和整改要求。

协同推动成果运用。建立纪委-组织人事部门-巡察办联动监督、督促整改机制，对整改挂空挡、走过场、虚假整改的，三个部门联合提出问责建议并移交处理。定期将工作推进情况向巡察整改领导小组汇报，以强有力的巡察整改监督推动问题整改。同时，党委组织部门要积极地把巡察成果作为干部考核考察使用的重要依据，将巡察整改情况纳入干部考核评价指标，推动成果运用。基层党委：抓好公司巡察反馈问题整改；把公司巡察反馈问题整改作为内部巡察监督重点；对照公司成果运用机制，扎实做好本单位内部巡察成果运用。

5、监督联通，提升巡察工作合力

实现巡察监督与其他监督贯通融合，首先必须从思想、责任、组织等方面推进。推进思想贯通。以习近平总书记重要论述统领贯通融合，形成贯通融合共识。推进责任贯通。健全责任体系，实施“清单化”管理，研究建立“巡视巡察与其他监督贯通融合责任清单”。推进组织贯通。强化贯通融合组织建设，加强对贯通融合各环节工作的统筹谋划和组织协调，充分发挥党风廉政建设和反腐败工作领导小组作用。

推动监督贯通融合，构建完善机制是保障。建立健全日常工作互通机制。年度计划任务适时互通，共同谋划“同步式”联合监督检查或“接力式”深入监督检查，实现监督优势互补。建立健全重点情况通报机制。按照时限要求和任务分工，保持推进情况互通，提升各自监督工作的针对性和实效性；建立健全巡前情况对接机制。工作方案对接，重点信息对接，组建队伍对接。建立健全巡中专业支持机制。复杂情况联合研判，重点领域协同检查，重要问题快移快办，边巡边移边查、边巡边报边调、边巡边反边改，充分发挥巡察利剑作用。建立健全整改监督协同机制。整改督促共同抓，整改过程共同促，整改成效共同评，探索建立巡察机构和其他监督主体共同参与的“多方联评”机制。建立健全巡后成果运用机制。成果移交联动，线索处置联动，问题整治联动，及时向相关监督主体通报，提出意见建议，督促开展集中整治或专项治理。

实现四个共享，建立一个载体，提升贯通融合的质量效果。实现信息共享。明确共享内容、拓宽共享方式、建立共享平台、设置共享权限、严格权限管理。实现资源共享。共享政策资源、共享专业资源、共享系统资源。实现力量共享。力量合理匹配、骨干交叉锻炼、后备联合培养。实现成果共享。监督报告互用、重要建议互报、经验做法互鉴。以数字化平台为载体，构建公司上下联动、横向贯通的两级监督体系，织密公司监督工作网络。

6、制度联建，提升两级巡察规范化水平

持续完善制度体系。公司党委通过广泛征集基层意见建议，编制巡察工作五年规划，制定巡察工作领导、沟通会商、约谈监督、督办回访、人员管理、队伍建设、巡察组作风纪律情况评估等制度，修订巡察工作办法、巡察成果运用等为主要内容的工作制度体系。做好立改废释，及时清理废止、修订完善、填补空白，进一步扎牢织密制度笼子，为实事求是、依规依纪依法开展巡察工作提供制度支撑。强化制度执行。聚焦“关键少数”，对标公司制度体系建立完善巡察制度体系；因地制宜灵活编制一些务实管用的制度机制；将成熟的机制固化形成制度。

7、队伍联育，提升两级巡察人员综合能力

强化两级巡察干部队伍建设。公司党委要加强巡察干部队伍建设，建立健全准入、管理、监督和激励机制，为巡察工作健康有序发展提供坚强组织保障。建好三支队伍。选好用好专职干部、相对固定的借调干部和临时抽调干部“三支力量”。

强化两级巡察队伍能力素质建设。加强政治建设，加强教育培训。完善培训内容，开展政治理论、政策法规培训、巡察业务培训，创新培训形式，通过送教上门提升公司党委巡察培训水平、推进网络化培训。加强实践锻炼，以干代训、下派挂职。

强化两级巡察队伍的监督管理。强化党组织建设，加强考核评估，严格纪律要求，对巡察干部违纪违法问题要零容忍，及时严肃处理。

完善两级巡察队伍一体化建设、一体化培养、一体化使用机制。公司党委统一建立巡察人才库，强化对巡察人员的集中统一管理，一体化组织集中培训，建立一体化考核机制，支持巡察干部大胆履职尽责，切实发挥巡察工作熔炉作用。

8、“三个加强”进一步提升两级巡察联动效能

加强巡察机构建设。公司层面加强巡察机构建设，配齐配全巡察人员，提升巡察队伍力量；统筹考虑采油、采气等主要生产单位的规模，设置巡察机构，配置专职负责巡察工作人员。

加强和优化巡察人员激励机制。公司建立健全巡察人员选用、考核、激励机制，搭建有效载体平台，夯实巡察工作基础；将巡察工作作为干部选拔任用的前置程序，对优秀的巡察人员推荐优先提拔使用，真正发挥巡察工作“熔炉”作用。

加强巡察信息化平台建设。公司党委统筹考虑，从经费、人员、设备等方面给予信息化平台建设支持，推动油气田企业巡察信息化发展，为巡视巡察信息化提供经验，发挥国企担当。

参考文献

[1]中共中央宣传部：《习近平新时代中国特色社会主义思想学习纲要》，北京：学习出版社，人民出版社，2019。

[2]张学龙：《整体性治理视角下的党内巡视巡察联动研究》，载《理论与改革》，2019（06）：82-89页。

[3]徐虹：《国有企业开展内部巡察工作的实践与思考》，载《现代国企研究》，2019（06）：240頁。

作者简介

吴钦翰 长庆油田公司党委巡察办公室综合室副主任，研究方向为党委巡察

温美洲 长庆油田公司长北作业分公司党群办公室副主任，研究方向为党建、企业文化、内部巡察

陈戈灵 长庆油田公司第二采气厂纪委办公室科员，研究方向为党建、纪检、内部巡察