乡村文化振兴背景下村规民约建设的困境与策略研究

吴 蓉

(中共江苏省委党校社会和文化教研部，江苏 南京 210009)

习近平总书记指出，乡村振兴，既要塑形，也要铸魂。乡村文化振兴是乡村振兴的“魂”之所在，村规民约建设则是乡村文化振兴的重要抓手之一。村规民约在乡村治理体系中发挥着维护乡村社会秩序、提高村民思想道德水平及法治意识的积极作用[1]。2018年民政部等多部门联合出台了《关于做好村规民约和居民公约工作的指导意见》，时至2021年，中国乡村已近乎实现了文件中“2020年村规民约‘全覆盖’”要求，广大乡村地区普遍将村规民约建设作为推动乡村文化振兴的重要手段。然而，当下我国乡村社会所开展的村规民约建设是否符合文件中所提出的“务实管用”标准，实则不尽然。当下村规民约建设存在功能显著、问题显然的困境，并于近2年愈发突出，因此新时期必须着重关注村规民约建设。

国内学界关于村规民约的研究可追溯至晚清民初时期，直至20世纪80年代后才得以进一步发展。现有相关研究主要集中于探讨村规民约的价值、功能、问题、对策等方面，不少学者认为，村规民约依托村民普遍认可，国家法律认同，以及村规民约自身变革调适机制、惩戒监督机制、价值导向机制等[2，3]，可有效发挥教化乡民、传承文化、稳定秩序等多元功能，使得村规民约在当代仍然是实现乡村治理现代化的重要途径[4]。但是，由于村规民约自身建设问题和政府过度干预等诸多缘由[5]，造成当下村规民约建设存在内容不当、执行偏差等问题[6，7]。对此有学者提出，若任由此下去可能导致村规民约在乡村治理中面临被削弱甚至被隐退的境况[8]。围绕如何化解村规民约建设困境，不少学者提出相应的对策，如确保村规民约与相关法律法规、道德要求彼此“回应与互动”[9]，充分发挥村民求荣避辱的道德心理机制[10]，并且注重拓展村规民约的宣传路径等[11]。

通过梳理目前研究发现，学界关于村规民约的研究已取得丰富成果，为本研究奠定了一定的理论基础。但现有研究存在2点不足：较为注重村规民约制定与执行环节的研究，而以全过程视野审视村规民约建设，尤其是关于村规民约自身革新，以及相应配套体制机制等环节的探究则有待深化；学界关于2018年后全国掀起的村规民约建设热潮关注不足。本文立足于乡村振兴战略的新时期背景，基于笔者对江苏省苏南、苏中、苏北村规民约建设实践调研和相关新闻报道资料，剖析当代村规民约建设是否仍然具有治理功能，面临的建设困境及原因，应采取的策略。本文通过对以上问题做详细分析，为新时代推动乡村文化振兴提供理论借鉴和实践参考。

1 乡村文化振兴背景下村规民约建设的价值分析

作为优秀传统文化载体的村规民约，其可依托自身所拥有的整合国家意志与乡土意志，优化基层民主与村民行为，承替优秀传统与现代理念，完善治理工具与治理体系等优势，发挥其契合乡村社会治理需求和国家治理愿景的“治村”功能。

1.1 整合国家意志与乡土意志

以法律法规为化身的国家意志是当下乡村治理创新的基本准绳，但是乡村社会自身所蕴藏的能动性也在一定程度上直接关系着国家意志能否在乡村社会中得以接纳与贯彻，使得以国家意志为准绳的乡村基层治理如何合理有效地尊重与融合乡土意志成为当代中国乡村治理的关键问题，而村规民约则为此提供了良好的应对之策。

相比于代表国家意志的法律法规而言，村规民约因贴近乡土生产生活，体现村民意志和日常经验而在乡村治理中具有更强的适应性和灵活性。村规民约只需在不违背国家意志的前提下便可依托自身乡土性和地域性特征而有效地整合国家与乡土意志，进而通过一种制度化的方式形成契约型规约。可以说，国家借由村规民约而合理介入乡村治理场域并确保自身相关理念予以地方化，同时乡村亦借由村规民约而充分表达自身诉求以此将乡土意志上升为一种国家认可的规范，从而确保基于理性设计的国家意志与基于集体经验的乡土共识得以彼此兼顾与平衡。

1.2 优化基层民主与村民行为

良好的基层民主必然有益于引导和约束村民行为的抉择，而合规有序的村民行为也必然有助于促进基层民主的进步与发展。当下中国乡村治理从行政性整合迈向契约性整合是一种趋势[12]，使得依托契约性整合的村规民约可为优化乡村基层民主和村民生产生活行为提供可行路径。

在当代，村规民约经相关法律的正式授权，在遵循法律法规和地方习俗的前提下，以民主有序的协商方式明晰村民日常生产生活中的权利与义务，注重依靠道德力量教化和约束民众行为、规范乡土秩序[13]，使得村民彼此认同且乐于遵守的行为规约以文本的方式显性化地呈现于众，以此均衡乡村社会各种利益关系和化解村民纠纷矛盾，进而沿袭村规民约作为乡村治理规范的角色与功能。可以说，良好的村规民约对于村民乃至整个乡土社会而言是一套清晰明确且愿于诺行的“权利义务书”和“道德准则”[14]，不仅优化基层民主效能，也规约着村民个体的行为抉择和角色扮演。

1.3 承替优秀传统理念与现代理念

维系稳定的社会秩序必然面临如何解决发展过程中价值理念的“破旧”与“立新”问题，而此问题的实质是传统与现代理念的历史性问题如何在共时性的时代背景下得以融合与承替。当下现代化思想不断重塑乡村社会的价值理念，并且现代化思想在村民诉求中日益凸显，村规民约依托自我调适的特性而具有化解乡村传统与现代理念矛盾、冲突的作用。

村规民约作为乡村传统文化的当代表现形式之一，使得村规民约治理功能的释放深受其能否动态化地平衡乡村传统与现代文化关系，如此便倒逼村规民约必须适时地吸纳现代化的价值理念以及推动传统文化的现代化转型。可以说，村规民约的功能释放依托于对优秀传统文化与现代价值理念的转化与承替，在一定程度上使得乡村社会与现代文明相互融合、共同发展。

1.4 完善治理工具与治理体系

村规民约凭借其乡土性和草根性而成为乡村自治、法治、德治“三治融合”的集中体现。由于国家法律主要着力于维护底线伦理而难以有效应对道德层面的现实矛盾[15]，再加上在现有的乡村治理体系中基层政府权限被清晰明确地予以限定，使其在一定程度上对不违法却有违道德的行为则无力管控，而向来注重遵循地方道德伦理的村规民约则可有效发挥“治村”作用，进一步优化乡村治理工具的作用空间。

同时，面对眼下乡村高流动性带来的不可控性和复杂性，村规民约通过自身创造性的转型和创新性的发展，已然成为乡村社会健全治理体系的重要载体。当下，村规民约可有助于化解一些法律难以及时应对和有效覆盖的新问题或新情况[16]，契合乡村治理的动态化调整需求，是一种集聚地方特色和时代需求的新型治理规则的体现。

2 乡村文化振兴背景下村规民约建设困境的实践表达与原因分析

村规民约是一种发掘于传统文化资源并加以现代化建构以此试图达成一种还“权”于民的乡村治理创新，被国家和地方治理主体就推动乡村文化振兴和实现乡村治理现代化而寄予厚望。但是，在中国几千年封建传统社会中发挥重要作用的村规民约却在当代乡村社会遭遇“滑铁卢”一般的境遇。审视当下乡村文化振兴背景下村规民约建设现状发现，村规民约建设主要存在“上墙标语”的虚置化，“显隐条文”下的新旧之争，“独角戏文”下的“孤立化”等3种困境。

2.1 “上墙标语”下的虚置化

所谓村规民约的虚置化困境是指因基层政府或村级组织过于重视国家意志而在一定程度上忽略乡土诉求，造成村规民约文本内容乡土性、日常性式微，难以真正予以执行，从而使得村规民约逐渐虚置化，并沦为“上墙标语”。

2.1.1 少数地区村规民约因乡土性式微而面临虚置化困境

村规民约内容与乡土生产生活实际需求存在一定的脱离，导致村规民约逐渐虚置化。目前，大多数村规民约的文本内容以近期国家发展目标和乡村治理愿景为准绳加以制定。但是少数地区村规民约在实践中受到行政力量的较大干预[17]，使得一些村规民约主要内容以宏观性话语为主，导致村规民约在一定程度上与农民日常生产生活衔接性较弱。也正是因为一些村规民约抹除了乡土性而沦为形式化条文范本与墙上装饰品[18]。如，江苏苏北某些乡村地区为了契合国家主流话语而将中国梦、社会主义核心价值观、社会主义荣辱观、共同富裕等宏观政治性话语作为当地村规民约的主要内容，这些内容确实是所有华夏儿女都应予以信守和践行的标准规范，但必须承认的是，如果村规民约的主要内容过于脱离村民日常生产生活中的实际问题或脱离乡土特色风情民俗，则在一定程度上导致村规民约难以真正得以实施。

除此之外，一些地区农民对村规民约的认同程度较低。由于少数地区未重视民主合意，甚至村规民约的一些内容与乡土集体诉求相违背却被强行列入村规民约，使得少数村规民约缺乏民众认同基础而沦为一种“无根”之约。如，江苏苏北某村村规民约要求“结婚不乱贴红纸，多挂彩旗中国结”“文化看戏不出庄”，然而该村不少村民对此条文并不予以遵行，最终该条文成为虚文一条。

2.1.2 少数地区村规民约因缺乏实际操作化标准而面临虚置化困境

一些地区的村规民约并没制定相应的操作化指标，使得这些村规民约难以在乡村治理过程中予以真正实施。在调研时发现，大部分村规民约主要以扫黑除恶、婆媳邻里、生态环保、移风易俗等通用性较强、宣传性较高的内容为主，相关内容缺乏具体评判的标准，抑或笼统地编撰成“十讲十做”“十不准”等文体类型，造成村规民约文本内容操作性较差。

2.2 “显隐条文”下的新旧之争

当前少数地区村规民约存在一种新旧之争的问题。乡村治理主体按照国家法律规定而对村规民约加以优化，剔除一些不合法、不合规的内容，而少数被剔除的条款内容却颇受部分村民支持，使得村规民约在发挥其乡村治理作用过程中不得不面临所谓的现行的“显性文本”和过去的“隐性文本”之争。

而造成少数乡村地区还存在所谓的“新旧之争”，主要原因是由于在乡村市场化过程中权利话语和民主话语发生程度不一的变异，以至于很多农民契约精神逐渐消弭。与此同时，当下村民利益诉求更趋向于多元化，使得村规民约的制定合意成本显著提高[19]。而这些少数地区受其自身强凝聚力的群体意识影响，相关治理主体在治理惰性的驱使下，为规避因强硬执行“新”条文而引致不稳定事件的可能性，故而将村规民约“新旧之争”予以搁置而不加以化解，从而使得“新旧之争”往往难以遏制。如，在一些地区原先“出嫁女不分地”“出嫁女不分红”变相演化为被少数乡村隐性认可的“出嫁女分不好的地”“出嫁女少分红”，即便此类条文已无法在村规民约中得以呈现，却依旧出现在少数乡村的日常“治村”过程中。

2.3 “独角戏文”下的“孤立化”困境

当前部分村规民约面临一种孤立化现象。所谓村规民约的孤立化困境是指，村规民约因缺乏相应的保障机制而与其他乡村治理机制衔接性不强，陷入“独角戏文”的困境。不少乡村治理主体缺乏治理工具体系化的思维，存在就村规民约而论村规民约，对村规民约相关配套机制和衔接机制重视不足，使得村规民约难以有效融入当地乡村治理体系之中。

2.3.1 由于忽视村规民约自身所需的配套机制建设而造成“孤立化”困境

一些乡村地区就执行村规民约的相关工作停滞不前，片面地认为优化与完善村规民约的内容便可确保村规民约“治村”作用的发挥，与此带来的便是忽视了村规民约相关配套机制的建设工作。如，在调研走访中发现，虽然江苏省不少乡村以“积分激励”机制而推进村规民约的实施，但普遍存在难以长效化维系的问题，这是因为缺乏其他激励约束机制而仅依靠物质激励，难以对大部分村民特别是中青年村民产生吸引力，由此反映出村规民约“治村”相关配套机制欠缺问题。

2.3.2 因忽视村规民约与其他治理制度合理衔接的工作而造成“孤立化”困境

不少乡村治理主体并未真正重视村规民约与其他治理制度的衔接工作，故而不可避免地造成村规民约“孤立化”的境地。如，在调研中发现，江苏南京某村村规民约建设与新时代文明实践站的工作制度衔接仅仅限于“夜话会”“谈话会”层次，缺乏更深层次的机制互动。除此之外，一些乡村地区尽管注重了村规民约的相关配套机制建设，但是村民对此衔接机制仍存在质疑。如，浙江省衢州市某村将“公筷公勺”使用情况跟个人在当地农商行的征信额度、贷款利率等挂钩。这种看似较好地完善了村规民约惩戒机制，但是却依旧难以有效规制那些不需贷款、难以贷款的中老年群体，并且部分年轻村民并不认同此类所谓的激励举措。

3 乡村文化振兴背景下村规民约建设困境的纾解策略

针对村规民约建设所存在的困境及其缘由，应通过重视执行、重视协商、重视衔接等3大纾解策略加以积极应对，以此有效提升新时代下的村规民约建设效能。

3.1 重视执行：政府有限介入与培育执行组织

面对当下村规民约建设面临的虚置化困境，应采取有限介入和培育组织加以化解。

3.1.1 基层政府以转变治理理念和合理让渡权力达成有限介入

在符合相关法律法规规定的前提下，基于村民的共识而产生的约束力是村规民约的重要基石[20]。基层政府应积极践行“以人为本”的治理理念，宏观把控村规民约的备案审查、监督评估等程序性事务，充分尊重农民主体性地位，确保广大村民和乡村基层组织成为村规民约建设的主导力量；通过采取一系列宣传讲解、案例示范、动员参与等方式让农民和村两委等乡村主体意识到村规民约建设价值与作用，使其形成“为自己制定”“为自己搭台子唱戏”的认知，强化农民对乡村社会的价值认同，注重培育村民民主自治的能力，以此激发农民的主体意识和自治意愿，确保村规民约在尊重相关法律法规的前提下与乡村生产生活、乡土风俗习惯、广大农民群体意愿相衔接。

3.1.2 成立合理的村规民约执行组织和制定权责机制

乡村社会应成立权责分明的村规民约执行组织，并受村两委管理，其中组织成员应由各村民小组组长和其他自愿参加的村民共同组成，并制定权责分明的机制以此规制组织行为。并且，由乡村执行组织收集和反馈村规民约执行情况，依据当地实际情况定期优化村规民约操作性标准，如此才能从根源上解决村规民约可操作性的问题，从而通过一系列“组合拳”提升村规民约的民众认同水平和可操作化水平。

3.2 重视协商：创新协商方式和构建评估机制

面对当下村规民约建设存在的新旧之争，应以民主协商和机制优化为切入点加以应对。

3.2.1 创新多元主体协商机制

应以满足村民合理的共性需求和问题为导向，积极采取多样化、信息化、智能化的意见协商方式，针对村民普遍关注的诸如集体资产、土地整治、人际关系、非法集资等问题而给予积极回应，夯实村规民约的乡土认同基础。尤其是，面对当下大量村民外出务工的现实情况，乡村主体可以创新采取“线上”“线下”相结合的协商沟通方式，力争厘清广大农民群体对村规民约的真实意见，剖析“旧”村规民约仍获得村民支持的根源，并以此为基础与相关村民精准协商沟通，彻底瓦解不合规、不合法的“旧”村规民约原有的民众认同基础。

3.2.2 构建共担共责的动态内外部评估机制

积极推动基层政府、村委会、村民代表、村规民约评议会等主体动态化参与相关评估工作，尤其关注村规民约内容是否与时俱进，是否破旧立新，是否契合民情民意，并就此形成明确的评估意见。与此同时，身处乡村社会外部的基层政府也应组建相关工作人员、专家学者等主体对本辖区村规民约进行评估，并给予一定的评估意见。最终综合考虑内外部评估意见再决定村规民约是否需固守或革新。

3.3 重视衔接：优化配套与精准联动

面对当下村规民约建设面临的孤立化困境，应采取多维衔接策略，即优化村规民约自身的配套机制建设，并加强村规民约与其他乡村治理机制的精准联动工作，从而改善村规民约与其他乡村治理机制衔接配套问题。

3.3.1 完善村规民约所需的配套机制

村规民约需要通过国家建构，在一定的条件和机制下才能转换为乡村社会的实质运转秩序[21]。完善村规民约的制(修)订工作规范，有条件的地区可以借鉴浙江省2020年出台的《村规民约制(修)订工作规范》，以此为辖区内村规民约“治村”工作的开展提供重要指导，同时可以引入乡村法律顾问、乡镇基层协调员参与村规民约合法性审查工作，为村规民约工作提供专业的法律法规指导；创新村规民约宣传载体和激励惩戒手段，积极鼓励利用戏曲、快板、说唱等贴近乡土文化形式的方式宣传村规民约，最为重要的是应明确在合理范围内加以赋权村规民约建设所需的物质激励和精神奖励权限，对此可借鉴四川省民政厅出台的“村规民约‘红黑榜’”的乡村治理创新举措，通过遵循“知榜—评榜—管榜”治理方式加以有序推进。

3.3.2 精准推动村规民约与其他乡村治理机制的多维联动

基层政府需加强推进相关的机制联动工作，针对多元机制联动所涉及的职能部门，应树立“责任在我”的意识，积极推动相应机制的联动建设；积极加强相关的宣传联动，着力推动村规民约与乡村民主议事会、道德评议会、乡贤促进会、法治宣讲课等“三会一课”活动平台，以及“院落板凳会”、法治宣传栏、乡村微信群、微信公众号等“线下”“线上”的宣传联动，不断推动村规民约内化于民的层次；积极加强相关的组织联动，村规民约建设可以与当地新时代文明实践所(站)、当地司法所、律师事务所推行“所所联动”，提高村民对村规民约的认同水平，并为村规民约提供法律保障。除此之外，村规民约评议组织还可以与老年促谐会、妇女维权服务工作站、书画学习社等乡村社会组织加以合作，乡村社会组织可基于自身组织特性认领村规民约相应条款的宣传与督促工作，以此实现乡村多元社会组织联动治理。