以数据规范助力国土空间治理数字化转型——《国土空间规划城市时空大数据应用基本规定》解读

◎ 刘纪平 戴昭鑫

随着信息技术快速发展，大数据成为国家基础性战略资源。党中央、国务院高度重视大数据战略。党的二十大作出“提高城市规划、建设、治理水平”的战略部署。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035 年远景目标纲要》提出“提高基于高频大数据精准动态监测预测预警水平”的目标任务。推进并规范大数据在国土空间规划中的应用，是自然资源部深入贯彻落实党的二十大精神和党中央、国务院决策部署的主动举措。

当前，时空大数据已在国土空间规划广泛应用，但由于数据产存分散、数据类型繁杂多样、数据处理方式缺乏统一标准等，一定程度上影响了应用效果的科学性。《全国国土空间规划纲要（2021—2035 年）》对大数据规范应用提出了新的要求。制定统一数据规范、加强数据治理，提高行业大数据应用的科学性、准确性和时效性，推动建设全要素、多类型、全覆盖、实时更新的国土空间规划数据库，为规划“编审督”提供数据统一标尺，已成为建设统一规划体系的迫切需求。

自2020 年10 月起，历时两年多，自然资源部组织相关单位于2023 年3 月5 日完成《国土空间规划城市时空大数据应用基本规定》（以下简称《规定》）制定工作并发布实施。该《规定》的出台，是自然资源部履行统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，落实“统一底图、统一标准、统一规划、统一平台”要求，推进国土空间治理数字化转型的一项基础性工作，迈出了新时代国土空间规划时空大数据应用细分领域的第一步，在当下全面提升国土空间治理体系现代化水平的背景下，显得尤为重要。《规定》具有五方面突出特点：

聚焦现状问题，构建时空大数据应用统一规范

聚焦当前国土空间规划领域数据来源不一、使用质量不一、应用口径不一的现状问题，《规定》首次从大数据应用角度出发，从数据采集、数据处理与质量控制、数据融合等层面统一规范了数据使用质量，给出了“数据—质量控制—应用”的全流程解决方案。

一是聚焦数据来源不一问题，构建适用于城市级国土空间规划的数据分类体系。鉴于目前业界对时空大数据概念的不同认识，《规定》综合考虑新时代国土空间规划的数据需求，继承了“广义”时空大数据概念框架，但重点聚焦价值密度低的新型时空大数据进行规范，鼓励使用新型时空大数据开展应用。《规定》根据数据获取方式，梳理了各类时空大数据的属性与特征，构建了包含自然资源数据集、城市运行基础数据集以及城市运行流数据集等在内的数据内容体系，为时空大数据索引、收集、处理和应用提供基础。

二是聚焦使用质量不一问题，兼顾准入性与引导性，构建国土空间规划时空大数据治理与质量控制体系。《规定》坚持科学、简明、可操作思想，全面规范了数据采集→数据处理与质量控制→数据融合的技术要求，确保从基底数据、数据准入、数据准出、数据应用的质量管理。为鼓励新型大数据在国土空间规划领域的使用，《规定》在数据规范粒度上，遵从“基本性”原则，主要从数据获取、处理等关键必要环节进行规范，充分激发大数据在规划应用的积极性；同时根据规划中应用分析重点不同，对大数据的质量提出差异化要求。

三是聚焦应用口径不一问题，坚持业务需求导向，构建城市时空大数据典型应用场景。按照《国土空间规划城市体检评估规程》中战略定位、底线管控、规模结构、空间布局、支撑系统、实施保障的六大评估内容，结合国土空间规划编制和实施监督需要，《规定》提出了城市安全底线、城市人口结构、城市职住平衡、十五分钟社区生活圈、城市区域联系典型应用场景及指标，并对具体指标计算口径与模型方法进行规范示例。通过各类时空大数据的有机融合与相关模型算法的实践，指导城市时空大数据在国土空间规划领域的进一步应用。

统一数据基底，服务国土空间规划全周期管理

新时代的国土空间规划将是可感知、能学习、善治理、自适应的“智慧规划”，而统一时空基准的数据是规划的“生态”基础。在建立国土空间规划体系和实施监督过程中，建设国土空间规划的数据底座，以数据“穿针引线”，形成从规划编制到审批、实施监督全生命周期的管理闭环，成为今后规划编制和实施监督的关键。整个管理闭环体系下，无论是用数据支撑规划编制，还是用数据进行定期的评估和规划监督，统一时空基准的数据都起到非常关键的作用。

《规定》及时响应了新时代国土空间规划工作对时空大数据的应用需求，将有效避免由于城市时空大数据来源途径、口径不一，处理方式存在差异，计算结果缺乏校核等导致的业务偏差问题，为规划方案推演、实时监督、动态调整和执法监督等环节实现定量化分析的“智慧规划”提供支撑。

坚持“开门”做标准，强化《规定》科学性与落地性

《规定》编制过程中注重了多学科、多部门交叉融合，组建了涵盖规划、通信、测绘和遥感等领域国务院部门、事业单位、高校、企业的跨界团队，融合了先行城市和头部企业等多方向的应用实践，多次组织专家论证，保证了《规定》的前瞻性和适应性 ；《规定》中关于数据质量的定量化要求，通过城市实地调研、大量实验与专家论证等方式，进行可行性的反复校验和修正，保证了落地的实操性。

通过向社会公开征求意见，收到来自工业和信息化部、交通运输部等部门，地方自然资源主管部门，有关高校和科研院所、头部企业提出的意见建议76 条，其中63 条完全采纳、13 条部分采纳。

兼顾效率与公平，鼓励数据公益性服务应用

新时代国土空间规划明确要“坚持上下结合、社会协同，完善公众参与制度”，强调了做好战略引导，充分发挥社会公众及相关企业的主体作用。为更好促进各主体合作，激发行业内各类主体时空大数据的规范化应用与拓展，《规定》在业务服务中明确“收集公众数据而形成的时空大数据，应公益性支持国家层面（省部级以上政府机构）决策研究及政务服务应用”。

通过鼓励公益性服务应用，不仅创新了公共服务和社会运行方式，同时有助于政府机关与企事业单位更加有序且充分地参与时空大数据的建设活动，推进数据遵循相应的管理机制与技术评价准则，为国土空间规划提供更加丰富、高效、准确、新鲜的城市时空数据服务，实现全产业链的繁荣发展。

落实以人民为中心，高度重视个人信息等数据安全

随着移动互联网、物联网等领域数据在国土空间规划应用的深度和广度扩大，数据采集多样化和数据集聚规模化程度不断加深，数据和个人信息保护的压力也越来越大。党的二十大明确要求“加强个人信息保护”，《规定》深入落实党的二十大精神要求，坚持统筹“应用发展和数据安全”并重的原则，明确“严格遵守国家的相关法律法规进行城市时空大数据的获取、处理、存储、传输、应用、服务等，营造良好的数据运行环境，注重防范用户隐私泄露风险，不得侵犯个人隐私”等工作原则，规定互联网位置服务数据和手机信令等数据的“去实名化”信息采集，要求“应依照法律法规，对在履行职责中知悉的个人隐私、商业秘密、保密商务信息等数据依法予以保密，不得泄露或者非法向他人提供”等应用原则，确保时空大数据处于有效保护和合法利用的状态。

《规定》在大数据蓬勃发展但数据质量短板突出的背景下，按照 “急用先行”思路，在数据采集、数据处理、应用场景等方面做了前瞻性探索，开启了时空大数据规范化应用的新起点。整个研编过程时间紧、内容多，难免存在一些局限性，如随着数据感知手段和人工智能技术的发展，数据分类、治理方式、质量要求和应用场景方面也在不断变化和完善，新鲜度与多元性呈现巨大未知空间，未来还需要全社会各行各业群策群力，共同完善形成与我国国土空间规划进程相适应、动态优化的应用技术标准，合力打造“共建共治共享”的国土空间治理新生态。