特许经营，只许一家？

文 ‖ 杨万莉 徐 博 刘晓峥

管道燃气特许经营评估在规范我国城镇燃气发展的同时，有助于推动燃气市场一体化、规模化经营。

日前，河南省住房和城乡建设厅发布《河南省管道燃气特许经营评估管理办法（试行）》，规范管道燃气特许经营行为，强化管道燃气特许经营评估管理。

事实上，此前浙江、福建、河南、湖南、江苏、广西、重庆等均已发布了管道燃气特许经营评估方案，还有部分地市也出台了相关政策。这将给管道燃气行业带来怎样的变数？

评估势在必行

管道燃气特许经营评估是规范管道燃气特许经营运行，健全和完善管道燃气监管体系，并将评估结果与燃气费用支付和价格调整挂钩的管理制度。自2004 年5 月1 日《市政公用事业特许经营管理办法》施行，国内城镇燃气的发展进入了以管道燃气特许经营权为重点的“跑马圈地”阶段，在客观上促进了城市管道燃气的快速发展，取得了很好的成果。

但是，这种以抢夺管道燃气特许经营权为特征的增长带来了一系列问题。比如，许多地方频频出现特许经营权区域不明确、重复授权，由此导致特许经营权争议。再比如，燃气经营企业普遍规模小，资金技术实力弱。

●供图/视觉中国

据最新统计，目前我国各类燃气公司超过5000 家。因为规模小，部分燃气企业气源站建设进程缓慢，储气能力不足，没有能力执行燃气规划，信息化、自动化水平偏低，网络安全问题突出。特别是近几年燃气安全事故多发，引起国家高度重视。多地开展新一轮管道燃气特许经营评估势在必行。

要求大同小异

综合各地新出台的管道燃气特许经营评估管理办法，具体评估要求大同小异。一般包括三个方面。

一是评估主体。建立由政府统筹，各部门协同合作的工作推进机制。一般成立由市政公用事业（燃气主管）、综合执法、公安、发改、财政、市场监管、应急管理等部门组成的评估工作领导小组，并制定具体评估工作实施方案。

二是评估内容。包括特许经营协议完整性评估和经营情况评估两部分。特许经营协议完整性评估内容包括协议条款的完整性、协议条款的合法性、应急预案的完整性和临时接管条件的完整性四个方面。企业经营情况评估内容包括合约履行及供应保障能力、安全防控及应急救援能力保障、服务质量及用户投诉受理情况三个方面。

三是评分细则。企业经营情况评估采用百分制计分，75 分及以上为“合格”，75 分以下为不合格。评估意见为“不合格”的，应责令燃气经营企业立即整改。拒不整改或整改不到位的，应由各地人民政府进行临时接管。特许经营协议完整性评估不通过的，市县人民政府应积极采取补救措施，可协商重签或签订补充协议。

此外，大部分评估方案中包括所谓的“一票否决”项，也就是有下列行为之一的，直接依法取消特许经营权，在实施临时接管的基础上由较大燃气企业并购。例如，擅自转让、出租特许经营权的，擅自将所经营的财产进行处置或者抵押的，因管理不善发生重大质量、生产安全事故的，擅自停业、歇业严重影响到社会公共利益和安全的，以及法律、法规禁止的其他行为。

促进整合重组

管道燃气特许经营评估确实能够起到规范我国城镇燃气发展，提高行业整体效益的作用，但其最重要的作用是有助于推动燃气市场一体化、规模化经营，提升整合后区域公司的管理水平、减少安全事故、优化气源调整，可以强化政府主管单位整个区域内的统一管理，统一口径。

管道燃气特许经营评估其实是手段，实现燃气行业“一城一企”是目的。通过评估，不仅可以“一票否决”部分燃气企业特许经营权，而且可以整改那些规模小、效益差、技术实力弱的中小燃气企业，使其通过协议转让、联合重组、控股参股等多种方式与大型燃气企业合资合作。

实际上，早在2018 年8 月，《国务院关于促进天然气协调稳定发展的若干意见》中就指出，“推动城镇燃气企业整合重组，鼓励有资质的市场主体开展城镇燃气施工等业务，降低供用气领域服务性收费水平”。2022 年5 月10 日，国务院办公厅《城市燃气管道等老化更新改造实施方案（2022—2025 年）》指出，“支持燃气等行业兼并重组，确保完成老化更新改造任务，促进燃气市场规模化、专业化发展”。与此同时，浙江、广东、河南等多个省份制定了地方性“一城一企”实施方案。

综合来看，各地在城镇燃气企业整合重组模式上大致相似，坚持由政府推荐或牵头（比如政府推荐或指定某家国企为主导方），大型燃气集团整合中小燃气公司，一个城市保留一家特许经营企业或一个城市“一张网”。

具体来看，如果地区内燃气企业存在明显强弱差异的，采用并购模式；企业各有优势的，采用合作重组模式。在整合的合规方面，依据《反垄断法》的要求，重视“经营者集中申报”。有些省份还组成改革指导小组，对各区（县市）改革全过程进行指导，确保改革各项工作合法合规。

以规模化提升效率

在管道燃气特许经营评估的助力下，城镇燃气企业之间“化散为整”和“大吃小”正在发生。以浙江为例。

● 我国城镇燃气行业必将驶向规模化。

根据浙江省住建厅2023 年1月公开的《浙江省城镇燃气改革工作情况介绍》，截至2022 年12 月，浙江省上报有规模化改革任务的18 个县（市、区）中，已有13 个县（市、区）完成整合，4 个已签订整合框架协议。全省通过规模化（扁平化）改革减少管道燃气企业22家。从整合情况来看，杭州市临安区由5 家整合成1 家，温州市瑞安市由6 家整合成2 家，其他地区多为2 家整合成1 家，或3 家整合成1至2 家。

笔者相信，通过管道燃气特许经营评估，我国城镇燃气行业运营将进一步规范化，在此基础上推动行业重组。长期来看，我国城镇燃气行业必将通过规模化经营提升效率，从而带动行业整体实现能耗强度下降，并反哺、助推其他领域碳减排行动。

此外，规模化经营有利于在统筹运作的前提下，通过区域间的合理搭配组合，适度带动经营基础欠佳的地区加快发展。具有经营优势的燃气企业，可依托规模化整合，推进产业链深度协同，进一步提升成本竞争力，形成良性循环。