粮食安全战略下黑龙江省植物新品种保护的实践进路

王鑫宇 那艳华 张家榕

（东北农业大学公共管理与法学院法学系，黑龙江哈尔滨 150030）

党的二十大报告指出，要全方位夯实粮食安全根基，牢牢守住十八亿亩耕地红线。中国人口总数位居世界第二，每日消耗粮食数量居世界首位，保障国家粮食安全意义重大，是促进高质量发展的关键所在。2022 年1 月农业农村部等7 部门联合印发了《关于保护种业知识产权打击假冒伪劣套牌侵权营造种业振兴良好环境的指导意见》（以下简称《意见》）。《意见》指出，要加快完善法律保障制度，及时制定相关政策，通过加强司法保护，严格行政执法等多项举措，提高植物新品种保护水平，为植物新品种自主创新、种业高质量发展营造良好环境。世界粮食大环境持续恶化也使中国植物新品种保护形势严峻。新冠肺炎疫情、地区问题等因素对全球粮食产业链、供应链造成冲击，单边限制措施进一步加剧全球粮食危机[1]。在世界粮食问题日益严重的背景下，我国的粮食安全也存在着资源约束趋紧、贸易逆差上升等问题。种子安全是粮食安全的根本保障，而粮食安全又在国家农业高质量发展中起到压舱石的作用。在植物新品种同质化严重、侵权案件数量上涨、侵权行为类型增多，植物新品种申请授权数量与日俱增、市场需求增大、中国粮食行业贸易逆差持续上升的背景下，加强植物新品种权保护具有较强的时代意义。

黑龙江省作为全国5 个主要粮食输出省份之一，根据统计局、中商产业研究院整理的数据显示，2021 年粮食产量占全国总产量近12%。作为产粮大省，黑龙江省肩负着保障国家粮食安全的重任。但就当下而言，黑龙江省对于植物新品种的保护短板不容忽视，相关地方性法规亟待完善，政府服务意识、市场转化的引导及对国外优势品种的引进等工作有待加强。在这样的背景之下，坚定落实关于国家总体安全观的要求，回应党的二十大报告专章提出的高质量发展，就显得尤为紧迫。为了加强黑龙江省保障国家粮食安全的能力，促进黑龙江省农业高质量发展，建立更加坚实的粮食安全保障制度，更好地从源头上解决国家的粮食安全问题，保护种子的高质量创新，全面完善黑龙江省植物新品种保护机制，有必要对黑龙江省的植物新品种保护的法律与政策方面进行深入研究。

1 黑龙江省植物新品种保护现存问题

1.1 植物新品种保护法律保障现存问题

1.1.1 植物新品种立法现存问题从立法上看，黑龙江省植物新品种保护存在立法空白的问题。黑龙江省现行关于种子保护的地方性法规仅有2018 年通过的《黑龙江省实施〈中华人民共和国种子法〉条例》（以下简称《条例》），该《条例》的出台早于最新修订的《种子法》。与其他省份的地方立法相比，《条例》在植物新品种保护方面的规定存在滞后与权利真空的问题。最新修订的《种子法》中新增了关于实质性派生品种的相关规定，填补了我国在实质性派生品种方面的空白，保护了原始育种人的合法权益；而《条例》在实质性派生品种规范方面的立法空白，不利于鼓励原始育种人的积极性，更加剧了黑龙江省植物新品种同质化的问题，阻碍了黑龙江省植物新品种保护高质量发展，使得当前黑龙江省种子市场出现了平庸化趋势，对于以创新发展为基石的粮食产业发展极为不利。此外，对于原始育种人对实质性派生品种育种人的授权未能从创新角度进行规定，致使实质性派生品种育种人被迫侵权的状况发生，不能从根本上解决实质性派生品种侵权与实质性派生品种优势之间的矛盾关系，不利于粮食行业创新发展。根据中国种业大数据平台统计，截至2023 年3 月8 日，黑龙江省现有1418 个植物新品种授权保护品种，而《条例》中却没有关于植物新品种保护方面的规定，《条例》中的立法空白无疑是对黑龙江省农业高质量发展的严重阻碍。

1.1.2 植物新品种执法现存问题从执法上看，黑龙江省植物新品种保护存在执法力度不足的问题。在植物新品种申请数量日益增加、侵权事件多发的背景下，执法角度单薄、执法方法不足在一定程度上不利于阻止侵权行为的发生，更是为侵权人制造了可乘之机。不但被侵权人无法保护自己的合法权益，同时也会促使植物新品种权侵权行为的规模化、产业化，使种业市场陷入混乱，阻碍粮食产业的发展，不利于黑龙江省深入落实完成“当好国家粮食安全压舱石”的战略任务。

1.1.3 植物新品种司法现存问题从司法上看，黑龙江省植物新品种保护存在司法实践不足的问题。以“植物新品种权”为关键词在中国裁判文书网上进行检索（检索时间：2023 年3 月8 日），共检索得到1532 篇裁判文书，其中22 篇为黑龙江省发布，占比仅为1.44%。这说明司法机关在审判时，可能存在因实践不足致使经验匮乏的问题，不能对植物新品种相关案件及时有效地做出公平的判决。除此之外，黑龙江省植物新品种司法制度尚不健全，在植物新品种侵权案件类型多样化的当下，司法制度不健全必将致使司法效率出现问题，进而导致植物新品种权保护不到位。

1.2 植物新品种政策制定现存问题在中国的知识产权保护实践中，形成了行政保护和司法保护“两条途径、并行运作”的知识产权保护模式[2]。为了完善对植物新品种的保护，黑龙江省政府发布了《黑龙江省2022 年种业市场监管工作方案》《黑龙江省“十四五”知识产权保护和运用规划》等文件，对植物新品种的保护起到了积极作用，但在植物新品种授权数量与日俱增、市场需求日益增大的背景下，政策仍存有明显不足，主要体现在以下3 个方面。

1.2.1 政府服务意识有待提高随着黑龙江省植物新品种授权数量日益增加，权利主体的数量也日益增长，这意味着权利保护的必要性与力度也需要随之加大。但是，黑龙江省政府对植物新品种相关权利主体的服务却未能达到相应水平，出现了对于植物新品种相关权利主体的需求未能及时回应、政府服务工作未能到位、服务意识有待加强等问题。政府服务不到位导致政府工作效率不足，为植物新品种权相关权利主体维护自身合法权益增添了困难，进而对于植物新品种的创新发展造成了阻碍，不利于黑龙江省切实维护国家粮食安全。

1.2.2 市场转化不足作为产粮大省，黑龙江省政府多次就种业知识产权保护制定并实施政策，有效地保障了种业市场的良性发展。但是黑龙江省现有政策主要聚焦于种业套牌侵权以及制售伪劣种子等，缺少了鼓励植物新品种转化运用的政策。保护植物新品种的最终目的就是为了完成科技创新向生产力的转化，植物新品种在市场中发挥效用才是农业发展的核心要义。根据种业商务网的抽样数据显示，黑龙江省植物新品种的权利主体多为学术机构或者企业，且学术机构主体、企业主体、学术机构和企业联合主体的数量之比约为2∶1∶1。上述数据侧面说明了植物新品种的权利主体大多数是学术机构，反映出种子企业研发积极性不足。这样容易致使植物新品种向市场转化的过程中缺乏自主动能，导致植物新品种的研发不能充分地服务于市场生产。在市场转化的实践中，学术机构主体、企业主体常存在法律意识薄弱和维权能力不强的问题。在植物新品种市场转化不足的现状下，黑龙江省相关政策的缺失，反映了政府的引导效用不足，不能打通市场与研发之间的信息壁垒，也更加延迟了育种主体对市场信息的反应速度，进一步加剧了市场转化不足的问题，加大了植物新品种研发与市场转化的距离，使保护植物新品种的根本目的得不到实现。

1.2.3 对国外优势种质资源引进不足为了丰富黑龙江省种质资源，加快建设黑龙江种子基因库，黑龙江省政府出台了系列政策，大力促进了植物新品种的创新发展，在植物新品种研发方面卓有成效。但是黑龙江省现有政策主要聚焦于增强本国创新动力，而忽视了对国外优势种质资源的引进，未能做到有效利用国外优势种质资源。黑龙江省对国外优势种质资源引进政策的缺失，一定程度上致使黑龙江省不能充分利用国外优势种质资源加快本土植物新品种研发工作，在一定程度上增加了农产品贸易逆差的同时，也减缓了黑龙江省种子基因库建设的步伐，阻碍了粮食市场良性竞争关系的构建，进而影响了黑龙江省农业高质量发展。随着国际化程度的日益提高，应在政府的政策扶持下，引进国外优势种质资源并利用其填充我国种子基因库，真正实现国外优势种质资源为我所用，进而扶植本土粮食企业，在中国粮食市场中建立起良性竞争秩序，这对于保护国家粮食安全意义重大。

2 完善黑龙江省植物新品种法律制度的对策建议

知识产权保护制度的完善是激励植物新品种研发的核心，法律制度的完善有利于为植物新品种保护提供法治保障，可以激励人们投身于种子的研发活动，促进相关产业的资金流入，增强权利主体创新动力。建议在《种子法》与《植物新品种保护条例》的制度框架之内，结合黑龙江省粮食产业的发展现存问题，建立体系化的植物新品种权的法律保护制度，从科学立法、严格执法、公正司法的角度出发，全方位增强《条例》的实践价值。

2.1 推进科学立法健全的法律制度是保护植物新品种权、促进种业发展的重要手段，也是依法治国的重中之重。根据黑龙江省的立法现存问题，主要提出以下2 点建议。

2.1.1 增设实质性派生品种制度增设实质性派生品种制度，有利于填补黑龙江省现有立法空白，使得立法体系更加科学化。实质性派生品种是对原始品种进行略微修饰后育成的衍生品种[3]。一方面，针对原始品种的缺陷进行微修饰可以加大品种优势，提高市场占有率，延长原始品种的寿命；另一方面，实质性派生品种还能促进创新增长及品种多元化推广，提高原始亲本的遗传贡献，提升产量，有利于提高农民福利[4]。实质性派生品种保护规则的出现主要是为了解决原始育种屡遭剽窃的问题，减少后育种人对原始育种人植物新品种权益的侵害，激励原始创新，促进种子知识存量的积累。UPOV1991 文本对于实质性派生品种制度首次做出了规范，我国也于2021 年通过对《种子法》的第4 次修改，增添了关于实质性派生品种的制度，规定对实质性派生品种进行商业活动或获得收获材料时要经过原始品种的植物新品种权人同意，为保护原始育种人利益与社会经济利益、促进原始创新和创新改进之间提供了一个平衡位点和制度路径。黑龙江省拥有丰富的种质资源，原始育种人与实质性派生品种育种人之间容易产生利益分配不均的问题，建议增设实质性派生品种制度，并注重对农民利益的实际保护。在实际落实时可以利用黑龙江省的种质资源，进行基因大数据分析，评定不同植物实质性派生品种与原创性品种之间划分的阈值，建立符合黑龙江省粮食产业要求的实质性派生品种鉴定体系，完善黑龙江省植物新品种的法律保护体系，刺激市场的资金流入，推动行业高质量创新发展。

2.1.2 增设强制许可制度单方面对实质性派生品种的育种人赋予义务，的确可以保护原始育种人的合法权益和创新积极性，但是不利于优势明显、缺陷甚微的实质性派生品种的种植推广，阻碍了粮食产业的实质发展。为了鼓励粮食产业创新发展，可以参照《专利法》第五十六条的规定，进行符合农业发展需要的变动，对于原始品种进行强制许可。参照《专利法》，实质性派生品种与原始品种相较，具有显著产量、质量优势，政府相关部门根据实质性派生品种权利人的申请，可以给予原始品种的强制许可，强制许可实质性派生品种进行商业活动或获得收获材料，实质性派生品种权利人对原始育种人给予相应费用。考虑到市场秩序与农业发展的现实需要，取得实施强制许可的单位或者个人不享有独占的实施权，并且无权允许他人实施。强制许可制度仅是在实质性派生品种育种人与原始育种人双方之间进行植物新品种权的开放，并不针对社会公众。增设植物新品种强制许可制度，有利于黑龙江省的作物创收，助力黑龙江省实现粮食强省的战略目标。

2.2 加大执法力度为保护植物新品种权相关权利主体的合法权益，应当加强对于植物新品种权侵权行为的监督，提升政府执法的主动性。首先，市场监督管理局、农业农村厅等部门应当加大执法力度，充分尽到自己的管理职责，根据黑龙江省的地理位置与气候状况，顺应种子的生理周期，及时掌握市场信息，深入基层了解种子实际研究与经营情况，变通执法做法，及时做出相应对策。其次，在进行执法活动时，要加大对执法行为的监督力度，使执法发挥其应有的效用，使执法力度落到实处，避免懒政问题的出现。对于侵权行为做到及时发现、及时处理、及时止损，降低侵权行为造成的影响后果与范围，打消侵权人的侥幸心理，从根源上减少侵权行为的发生，保障植物新品种权相关权利主体的合法权益。

2.3 增强司法实践能力对于植物新品种权的保护，黑龙江省出现了司法实例过少与制度不健全的问题。在植物新品种权侵权纠纷发生之后，审判人员司法实践经验不足、司法制度不健全，一定程度上降低了司法审判效率。为了增强司法实践能力，提升司法审判效率，建议分类保护植物新品种权、革新司法制度。

2.3.1 对权利进行分类保护针对目前多发的侵害植物新品种权的侵权行为，为了提升司法审判的效率，使审判更加适宜，建议法院在进行审理的时候将涉及植物新品种权的案件分为两类进行审判。（1）针对植物新品种生产、繁殖的权利进行制度保护。通过对案例进行分析，上述过程中容易产生仿制冒制、盗取亲本等未经权利人许可进行生产繁育种子的情况。（2）针对植物新品种的销售进行制度保护。目前假冒套牌、以次充好进行销售的侵权行为频繁发生，严重破坏社会秩序，侵害植物新品种权利人的合法利益。司法应针对上述情况进行分类保护，全方位保护权利人合法利益，提升司法效率，保护行业秩序，促进行业高质量发展。

2.3.2 进行司法制度革新在党的十八大以来持续推进司法改革的背景下，建立和加强知识产权司法保护机制，应当坚持司法改革的基本方向，充分地吸纳现有司法改革成果[5]。对植物新品种司法保护的制度进行革新，利用好现有的司法改革成果，要注意案件、部门以及程序等方面的衔接，对植物新品种权形成更加全面的保护。

首先，针对目前植物新品种权侵权案件的数量与种类与日俱增的现象，黑龙江省应当建立行政执法和刑事司法衔接机制，深入推进民事、刑事、行政案件“三合一”审判机制改革，完善衔接程序。将民事、刑事、行政案件集中于知识产权审判庭进行统一审理，能够整合司法资源，加大司法保护的力度，提升植物新品种权的司法保护专业程度，使植物新品种在知识产权的框架之下得到更加完整的保护。此外，“三合一”模式审判权运行机制是否可以运行顺畅，制度是基础，机制的执行者才是关键[6]。对于“三合一”模式下的审判人员，要进行专业的法律培训，对植物新品种的专业知识进行了解，使“三合一”审判机制的效用得到充分的发挥。

其次，根据《黑龙江省关于保护种业知识产权打击假冒伪劣套牌侵权行动的实施方案》的规定，应当建立由农业农村局、人民法院、人民检察院、公安局、市场监督管理局（知识产权局）分工负责的植物新品种知识产权保护机制，实现部门之间全面的案件分流移送、信息互通，相互配合，相互监督，全面打击对于植物新品种的侵权行为。

最后，应当建立起从行政处罚到司法诉讼的移送机制，可以参照环境行政公益诉讼中检察建议的手段，即检察机关与行政主体会通过特定的前置程序即检察建议来进行沟通，通过司法能动的提前介入来解决问题，同时可以节约司法资源[7]。在打通行政司法之间处罚壁垒的同时，也有利于法律秩序的统一。

3 制定黑龙江省植物新品种保护相关政策的对策建议

为了更高效地服务植物新品种相关权利主体，黑龙江省应当制定相关政策，明确政府部门的职责，对黑龙江省植物新品种形成更加有力的保护，促进粮食产业的高质量发展。

3.1 建立服务型政府中共十九届五中全会提出了“十四五”时期经济社会发展六方面的主要目标，对深入探索高质量的以人民满意为中心的服务型政府的建设提出了更高的要求[8]。对于植物新品种的保护，政府要进行不断探索改革，对政府权利进行优化配置，使各方利益得到充分保障，使相关权利主体的意志能够得到充分表达，为植物新品种发展寻找出更为高效简洁的治理模式，为黑龙江省植物新品种的知识产权保护提供多维支持。

首先，政府应当完善政务服务机制。在政府管理方面，应当建立一体化政务服务平台，在植物新品种的申请与确权过程中，政府可以为其开放绿色通道，进行专业指导，并对黑龙江省植物新品种进行统一管理，简化申请与授权流程。在政务公开方面，政府应建立信息联通共享的植物新品种信息服务平台，公开植物新品种的相关研发信息、市场动态、相关认定监管处罚政策；对于违法行为的处罚结果或者判决意见，发布在统一的政府信息发布平台上，以此提升政府执法的透明度，降低植物新品种知识产权保护的社会成本。服务型政府应当跟踪评价新品种的种植与产量状况，及时做出推广种植、撤销新品种或者改良栽培方法的建议并向社会公布，针对相关风险及时预警，为黑龙江省的植物新品种发展提供全面、有效的信息渠道。

其次，政府应该提升综合治理能力。政府应做好黑龙江省植物新品种统计分类工作，落实基因溯源工作，以此对植物新品种进行基于遗传资料的分类管理。这样的工作有利于育种主体的研究，能够解决原始性与实质性派生品种界定的前置纠纷。

最后，政府应该建立利益分享机制。政府可以建立以高质量发展为基础、以黑龙江省经济发展为目标的植物新品种权利益分享机制，以此平衡育种者、申请者、种植者与社会公共之间的利益，使各方的利益得到保障。在具体落实中应注意推动植物新品种知识产权保护的基层化，切实保护农民利益，促进黑龙江省农业高质量发展。

3.2 出台激励转化的政策促进植物新品种的发展，从根本上来说就是提高各主体进行植物新品种研究的积极性。政府相关部门要在研究创新、成果转化等各个环节制定相关扶持政策，提升各主体的知识产权保护意识，引导其进行内部的知识产权保护体系建设，营造良好的知识产权保护环境。

首先，促进植物新品种向市场的转化。从黑龙江省2022 年植物新品种申请数据来看，目前黑龙江省的植物新品种研发仍是以学术机构为主导，企业研发为辅助。这种研发模式不利于育种工作和市场需求相契合，也在研究成果与市场转化之间产生了障碍，容易发生产需偏离的问题。在育种创新之前，政府应引导育种主体迎合市场需求，针对我国目前对于玉米、大豆的产需缺口，结合黑龙江省相关的产业优势，鼓励育种主体开展相关方面的研究，充分满足党的二十大报告中有关高质量发展的要求。在育种过程中，政府应以植物新品种法律保障制度为核心，以市场导向为纽带，建立学术研究与企业生产相配合、选育生产经营相结合的植物新品种发展路径，鼓励企业自身研究机构的发展。高校、研究院联合企业形成产学研合作模式，可以解决传统农业合作长期以来的弊端，企业规模小、研发能力弱与高校研究院科研资金不足进行对冲，合作竞争达到双方利益最大化[9]，同时为其科研融资提供优惠政策与便利条件。在育种完成后，政府还应利用自身的影响力与公信力，深入农村基层，推广适宜当地气候状况、性状优良的新品种，建立现代化农业生产结构和区域布局，加速植物新品种权向经济效益、优势成果的转化，使植物新品种研究成果的知识优势转化为实际粮食生产优势，增强农产品供应链韧性。除此之外，政府还应促进植物新品种权的流动，支持植物新品种权的许可、转让、质押，并为其制定相关的规范政策，注意对各方利益的均衡分配，实现植物新品种的市场价值化。

其次，要加强学术机构与企业的植物新品种权维权能力。学术机构与企业作为植物新品种权的权利主张主体，其在享有权利的同时，也有责任对侵权行为进行及时制止、申请公力救济。但是根据黑龙江省植物新品种权侵权纠纷案件数据信息来看，育种主体对于运用法律手段进行维权的积极性并不高。除了上述法律体制与政府监督管理等外部问题之外，同时还存在育种主体维权意识不高、对知识产权法律保护的认识薄弱、自身内部缺少知识产权法律专业人才与维权部门的内部问题。针对这种情况，政府可以组织相关法律专业人员进行指导培训，出台相关政策，规定相关责任人管理制度，增加政府部门与学术机构和企业的沟通，增强其维权意识。并且政府还可以通过吸引相关法律人才，辅助建立学术机构与企业内部植物新品种的保护制度，为育种主体实现其植物新品种相关权利保驾护航。

3.3 出台引进政策黑龙江省应当以UPOV1991 文本为依据，鼓励引进国外优势品种，吸引外商来华投资，促进市场流动，营造国际化的种业营商环境。在管理方面，政府应当重视外籍育种人的实际需求，在植物新品种的认定、保护、流转等方面，制定全方位一体化的政策，及时解决外籍育种人在中国行使植物新品种权时遇到的实际问题。在优惠方面，政府应当对外籍育种人植物新品种权的许可使用、流转等过程给予优惠政策，激励国外优势品种的引进。在激励引进国外优势品种的过程中，政府要注意增进国外优势品种的利用效能，扩充我国的种质基因库，扶植本土种子企业的发展，协调国外优势品种与本土优势品种的关系，建立良好的竞争关系，从而激发本土种业的创新积极性。同时要注意营造友善的营商氛围，保护各方的合法权益。良好政策的制定，可以有效地激励国外优势品种的引进，促进中国粮食产业的高质量发展，切实维护国家粮食安全。

4 总结

粮食安全是高质量发展中必不可少的组成部分，是国民美好生活的物质基础，也是社会和谐安定的前提。黑龙江省作为产粮大省，为维系国家粮食安全、促进高质量发展做出了重要贡献。黑龙江省完善植物新品种法律制度、制定植物新品种保护相关政策，正是对国家粮食安全责任承担的最好证明。保障植物新品种权人的合法权益，调整植物新品种相关权利主体的权利平衡，可以解决粮食产业发展路径上的矛盾，有利于促进黑龙江省农业高质量发展，保障国家粮食安全，进而提升国家综合实力。