停车经济背景下政策执行的地方响应与反思——以推动城市停车设施发展政策为例

文/张莹 （长安大学人文学院）

一、引言

经济飞速增长和城市化的发展导致了出行需求的全面增加，居民以家庭为单位几乎都拥有了汽车，中国这个占世界人口五分之一的国家迅速进入了汽车社会。据《中国统计年鉴》数据表明，2020 年我国民用汽车保有总量约27341 万辆，较2017 年增长了约31%[1]。车辆有行便有停，城市交通不仅包含行车交通，还有停车交通。按现行国际标准算，机动车合理的泊位总数与车辆数量比应保持在1．2～1．5 ∶1 之间。据发改委的数据可得，我国大城市机动车与停车位的比例约为1∶0．8，中小城市约为 1∶0．5，2020 年我国停车位缺口已达8000 万个以上，这表明我国城市停车设施发展严重滞后。停车基础设施发展滞后不仅表现为车位稀缺，也表现为现有的停车设施使用率低下。然而在城市停车难的背后，也蕴藏着巨大商机。未来国内私家车保有率较高的大中型城市，将产生具有巨大市场和商机的“停车经济”[2]。在停车经济背景下城市交通是提升城市竞争力和国家竞争力，满足人民美好生活向往的重要支撑。推进城市交通高质量发展，需要实现创新建设现代化城市与交通强国建设实施相融合[3]。而停车设施发展滞后不利于交通强国建设、城市交通的发展、居民出行体验，因此，推动城市停车设施发展势在必行。2021年5 月21 日，国务院办公厅转发国家发展和改革委员会、住房和城乡建设部、公安部、自然资源部联合制定的《关于推动城市停车设施发展的意见》 （以下简称《意见》），要求以市场化、法治化方式推动城市停车设施发展，有效满足市场主体和人民群众合理的停车需求，为改善城市人居环境、提升城市运行效率和增强城市综合竞争力提供有力支撑[4]。

学界关于“停车难”的研究，多集中于对停车问题原因分析、相关对策建议的研究上。蔡美菊 （2023）以合肥市为案例，提出该市目前存在停车供需矛盾突出、市区停车资源失衡的问题，而成因有汽车不断增多、公共车位管理不善、停车收费制度不合理等。认为应科学增加公共车位供给并统筹管理、实行差别化停车收费从而有效缓解停车难题[5]。柴浩放 （2021）认为解决停车问题这一关键小事，需综合治理精准施策，要加强党的领导统领全局协调各方，还要充分调动社会力量[6]。刘显著 （2020）提出了错时停车，认为这既能节省车位资源、解决停车困难，长远还能控制停车用地、节约城市空间、促进公共交通发展[7]。现有研究给本文提供了理论支撑，但多集中于经验与理论推导，鲜有对政策文本的分析。通过分析地方对中央关于推动停车设施发展政策的响应程度，可以给停车难问题的解决提供一个全新的思路。地方政府对中央政策的响应度决定了中央政策落实的程度，这是复盘解决停车难工作的重要切入点。本文从各地推动停车设施发展的政策文本出发，分析地方对中央政策的响应程度及原因，旨在为推动停车设施发展，解决停车难的理论和实践研究提供参考。

二、政策源流

近年来，政府已出台多项政策来解决停车难题 （表1）。这些政策共同构成我国推动停车设施发展的政策体系。就目的而言，这些政策都是为了解决停车交通问题；从内容上看，这些政策文本一脉相承，都深刻认识到了现代化停车设施建设的必要性；从逻辑出发，这些政策都将停车设施发展视作交通强国建设的重要一环，强调了现代化的停车设施建设有助于推动我国交通治理体系和治理能力现代化。

表1 推进停车设施发展政策 （部分）

三、研究设计

（一）数据采集

本文研究对象为中央政策《意见》和各省份、自治区、直辖市公开的关于推动城市停车设施发展政策文本，运用内容分析法从政策目标、政策主体、政策内容这三个角度出发，分析地方政策对中央政策的响应情况。截至2022 年8 月，本研究通过国务院、发展改革委、住房城乡建设部、公安部、自然资源部及各地方政府网站，收集到政策文本共计19 份 （见表2）。19个省市自治区在官方网站公布了政策，其他地区或尚未出台正式的政策文本，或在已有政策中提及城市停车设施发展的相关意见，为避免政策高度交叉重叠，不再出台单个政策。例如，湖北省《推动全省停车设施发展实施方案》仅是送审版，正式政策文本并未出台。贵州省《贵州省城市更新行动实施方案》中提及了应完善城市更新单元内居住区停车设施。虽这些地区的其他政策中有相关的举措，但为保证数据的权威性与规范性，以下分析将其排除在外。

表2 各地推动停车设施发展的政策 （部分）

（二）分析框架

通过对中央《意见》和 19 份地方政策文本进行初步分析，构建本研究的分析框架，主要围绕政策目标、政策执行主体、政策内容三个方面，探析地方推动城市停车设施发展政策对《意见》的响应情况，并分析地方政府政策执行行为的选择动因，给出解决路径。

四、研究发现

（一）政策目标响应

《意见》明确提出到2025 年，要实现全国大中小城市基本建成配建停车设施为主、路外公共停车设施为辅、路内停车为补充的城市停车系统，并基本形成社会资本广泛参与，信息技术与停车产业深度融合，停车资源高效利用，城市停车规范有序，依法治理、社会共治的局面，要让居住社区、医院、学校、交通枢纽等重点区域的停车需求基本得到满足。到2035 年，要全面建成布局合理、供给充足、智能高效、便捷可及的城市停车系统，从而为现代城市发展提供有力支撑[8]。通过分析各地方政策可得，地方政策对中央政策目标的响应有以下几个特征：

一是高度响应中央政策目标。大多数地方政策目标都与中央政策目标响应一致，如天津市、河北省、江苏省、福建省、陕西省等地都积极响应了中央《意见》中的量化目标和根本目的，中央提出的目标是元政策的目标，具有宏观性的特征，因我国各地方经济、政治、文化、环境地形、社会风气等大不相同，所以各省份应在坚持宏观目标的前提下，因地制宜制定更具体、细致的目标。二是未明确表述政策目标，有少部分地区的政策文本中未明确提及政策目标，而是开门见山地描述政策内容，或是将政策目标杂糅在政策条例中表述。如吉林省、山东省。三是政策目标响应不完全，即政策文本中明确提及了部分政策目标，但是并未提及全部，而是有所简化。可见，各地方政策都对中央政策目标进行响应，但其表现形式各有不同。

（二）政策执行主体响应

虽《意见》是由四部门联合制定，但所涉及的政策执行主体还有各级党委和政府、财政部、交通运输部、应急部、工业和信息化部、国家能源局、人民银行、银保监会、证监会、司法部等，且《意见》在每条政策内容后都详细地标注了对应的政策执行主体。其中，人民政府被提及15 次，住建部被提及17次、交通运输部被提及13次、自然资源部被提及8 次，其他执行主体虽提及次数较少，但也扮演着举足轻重的作用。各地方政策中，人民政府、发展改革委、住房城乡建设厅 （局）、交通厅 （局）提及的频次也较高，如陕西省政策执行主体中各城市人民政府被提及12 次，省住房城乡建设厅提及频数次之为9 次。这表明要解决城市停车设施发展滞缓问题，需要由各地政府部门引导，其他职能部门配合。通过分析各地政策文本发现，政策执行主体的响应情况可分为以下三类：

一是政策执行主体增加，大多省份都增加了政策主体并且加以细化，比如天津市政策执行主体还有市城市管理委、市国资委、市卫生健康委等，而且天津市政策在表现形式上不仅有文字形式，还呈现了表格形式以便阅读。二是政策执行主体与中央保持高度一致，无增添主体。如吉林、山东等省份。三是政策执行主体未明确提及，如福建省的政策仅提及了制定主体即福建省发展和改革委员会 福建省住房和城乡建设厅，但是并没有在措施内容之后明确政策执行主体，而是夹杂在政策内容中。这也体现了地方对中央政策执行主体规定的响应不够积极，或因为政策在执行时会实现多部门合作，但在政策内容表述上较精简。

（三）政策内容响应

中央《意见》主要从六个方面给出指导意见 （表3），通过对政策内容进行分析，地方政策对中央政策内容响应情况有以下三个明显特征：

表3 中央《意见》内容概况

第一是完全响应中央《意见》，没有添加创新条款也没有删减政策内容。河北省、山西省、内蒙古、河南省、四川省、云南省、陕西省这七个地区的政策文件完全呼应了《意见》的内容。虽在表述上略不一致，但大体是完全呼应的。第二是地方政策较高度响应中央政策，且在此基础上结合各地方实际情况进行增添、细化和创新。如：江苏省的政策强调了要规范停车收费行为，也提倡要适当简化改建停车场的规划审批流程。这类政策不仅是对中央政策的积极响应，还基于实际政策需要进行创新。换个角度看，地方政策能在原有政策内容中新增条例，这说明新增内容是本地停车设施建设的重要内容，需引起特别关注。第三是地方政策有限响应中央《意见》。地方政策在表述中，可能将《意见》的某个条目挖掘细化成多个条目来表述，致使地方政策条目变多；也有可能将《意见》中表达意思比较相近的不同条目整合在一起，致使政策条目变少。由此可见，地方政策并不会与中央政策完全保持一致，客观地说，这也是地方发挥自身主观能动性的结果。

五、地方停车设施发展政策执行选择的动因分析

通过上述分析可得，地方政策在响应中央政策时并非完全照搬，而是存在分歧的。有些分歧是针对停车设施发展问题做出的更精准化的政策执行选择，而有些分歧是在政策执行过程中产生的偏差。现在我们从纵向中央政府和地方政府之间，横向各执行主体之间以及政府和社会之间这三重关系出发，阐释地方政策执行选择的动因。

（1）中央和地方政府关系早已由单向的“行政命令—服从”执行关系转变成为复杂的“谈判—讨价还价”模式。党的十八大以来，地方政府在中央领导地方中央集权体制下拥有了充分的自主权，使得中央与地方形成了良性的互动[9]。从地方政策对《意见》的响应情况来看，地方政府在执行推动停车设施发展的政策时，基于地方利益需求，政策执行行为发生了一定的变化。在政策主体上，响应一致性很高，绝大多数地方都明确了政策执行主体，仅少数地区表述模糊。在政策内容响应上，11 个地区出现政策内容再生产或缩减现象，这可以解释为地方利益需要。在政策目标上，地方与中央是趋于一致的。可见，地方政府作为政策利益主体在执行政策时会偏向自身利益需求，而非简单复制中央政策。

（2）政策执行具有系统性和动态性的特征，各执行主体不仅要完成本部门任务，还需加强各部门间的联系，进行跨部门协作。停车设施建设就涉及停车场规划设计，资金支持，所需技术等多方面的要素，需要由各地方政府领导，发展改革委、住房城乡建设厅 （局）、人民银行等不同的职能部门合作完成。然而由于政策执行部门间存在异质性，且通常各职能部门面临着部门目标任务与整体目标的双重压力与双重任务[10]。在这种情境中，各部门难免会做出差异化的执行选择，部分执行部门能保持积极的态度，及时执行政策，并与其他部门信息共享通力合作。但也会出现某些部门消极怠慢，既不积极完成本部门任务，也不愿意参与其他部门的工作任务。或是执行者忽略了政策执行的客观性，盲目执行，为超前完成政策任务，采取激进不科学的政策执行措施。各执行主体的政策执行分化状态势必会导致政策成本上升、政策执行效果不佳、政策执行停滞不前、民众利益受损等严重后果。

（3）政府职能社会化是政府调整公共事务管理的职能范围和履行职能的行为方式 将一部分公共职能交给社会承担并由此建立起政府与社会的互动关系，以有效处理社会公共事务的过程[11]。政府和社会关系的转变在政策内容上也有所体现，主要表现在政策内容的渐进调适上，即政府制定的政策内容不再单一地从自身利益出发，而是将社会的发展需求等考虑在内，双方趋向于合作发展。在地方政策文本中，吉林省的文件中就未提及停车资源共享和创新金融方式等政策内容，但是增添了中央上没有的创新，如：项目审批制度，要求各城市发改部门严格按照《吉林省政府投资管理办法》等相关规定审批项目。这些举措是地方政府在一定程度上对社会发展需要的切实反映，政策内容中增加了地方关注度较高的内容，体现出政策对社会强烈诉求的关注和内容调适。

六、结语

停车不仅影响城市静态和动态交通秩序，也调节社会关系和秩序，停车问题既是关键小事，又关乎国之大者。要破解停车交通难题，有效推动停车设施发展，需由政府部门“掌舵”，引导社会力量发挥协同作用。首先政府应把好方向，坚持制度化法治化的交通治理导向，理顺中央政府和地方政府在交通治理的责、权、利，简政放权，转变利益，建设服务型、发展型的中央政府，为破解“停车难”难题奠定坚实基础。其次，为保证政策执行效率和效果，应打破政策执行过程中各执行主体跨部门合作瓶颈，充分考虑执行主体和政策执行环境的配适度，科学划分执行任务和评估各政策执行主体的执行能力。各职能部门之间可适当建立信息共享机制，提高信息情报收集处理能力，以提高政策执行的科学性。除此之外，要进行人力资源开发，提高执行人员的执行能力，为政策执行提供强有力的人力资源保障。最后，推动停车设施发展需要大量的土地、资金、技术、人力等重要支持，这仅靠政府力量显然不实际。因此，在政府把持大方向的前提下，应据市场规律来运作。理顺政府与市场的关系，向社会放权、为市场主体松绑，构建市场多元化主体，释放社会与市场的活力，最大限度地减少政府对市场资源的直接配置和对市场活动的直接干预[12]，为市场良性有序运行营造一个绿色环境。现如今在一些发达国家和地区，停车业已经成为年产值高达数十亿美元的大产业。我国亦应牢牢把握住“停车经济”大潮，由政府引导，市场主导逐步缓解“停车难”。