河南省建设用地智能化审批系统设计与实现

刘言东 尚姣

（河南省自然资源综合保障中心，河南 郑州 450016）

1 引言

农用地转用与土地征收报批是部省两级自然资源管理的核心业务，2012 年，河南省建立省市县三级联网运行的远程申报和审查系统，省市县三级国土资源部门通过网上进行用地材料的申报、会审和领导审签，实现了报批的手工操作向网络化运行转变；基于第二次土地调查、土地利用规划县级初步库在全省开展建设用地图形辅助审查，实现报件符合规划、占用基本农田、权属地类面积的定量审查。系统的运行提高了审批部门办事的效率和科学性，但由于数据库审查功能没有固化到办事流程中，报件的审查尺度不够统一，人为主观因素较多，同时基层自然资源部门并未利用现状和规划等数据库对上报的用地材料进行预检，用地报件往往不符合审查要求，补件补正情况较为频繁，一次性通过率较低，报批周期较长、效率较低。

为规范用地申报和审批行为，提高报批质量，2022 年，河南省自然资源厅结合自然资源“一张图”数据库建设成果，开始建设河南省建设用地智能化审批系统，明确了“流程规范化、材料模板化、规则标准化、组卷智能化、审查自动化”的建设思路，利用规划数据、现状数据、基础数据等“三调”数据成果，将建设用地审批中土地规划、土地地类、土地权属、耕地占补平衡、三条控制线等审查事项细化、量化、前置，市县将用地报件上报省厅审查前，需在自检系统先行检查报件是否符合报批要求，据此查漏补缺、完善报件材料，达到“录入即合格、生成即符合”的目标。自检系统自动形成的检查结论将作为省厅各处室审查的主要依据，全面压缩自由裁量权，实现标准化报批。

2 系统设计目标

系统建设强化需求导向，遵循立足现状、集约节约、互联共享原则，重点围绕组卷智能化、材料模板化、审查自动化、补正规范指导化等内容重新梳理审查要点，将业务处室的审查规则、审查要求及审查流程进行规范化、模板化、智能化、信息化改造，并在审批系统中实现，从而达到河南省建设用地报批审查工作“录入即合格、生成即符合”的建设目标，进一步提升用地报批工作质量、效率和智能化水平，实现建设用地管理方式的根本转变，提高社会化服务水平。

（1）横向上，基于省厅统一建设、统一部署的建设用地智能化审批系统，实现全省自然资源建设用地审批管理的无纸化办公、智能化审批，规范建设用地管理过程，提高行政审批效能；

（2）纵向上，实时动态掌握全省各个建设项目用地，及时发现预警市场问题，落实土地调控措施与政策，解决省级层面及时监管的问题；

（3）利用各级自然资源部门门户网站主渠道，增强社会化服务能力，提高审批管理工作透明度，扩大社会监督范围。

3 系统框架

河南省建设用地智能化审批系统是基于原系统开发架构，优化审批流程、表单材料，修改系统BUG、完善系统功能及其他建设要求，深化业务工作的科学、高效、标准化和信息化管理，规范省市县审批流程监管，以适应新形势下用地审批业务的审查管理。系统基于河南省自然资源电子政务平台建设，通过安全XML 技术为各业务系统提供统一接口，通过统一门户面向政务各业务部门提供闭环式业务应用、资源整合及共享机制，实现对整个业务应用的统一监管。对内降低管理人员的工作强度，通过信息共享、快速传递实现无纸化办公，节省人力、物力与财力，确保自然资源管理工作高效开展；对外通过统一的门户入口，提供信息查询、网上申报等服务，系统总体框架如图1 所示。

图1 系统总体框架结构

系统总体框架分为基础设施层、数据层、平台层、业务层、用户层、标准规范体系和安全保障体系等。

（1）基础设施层：主要为网络运行环境，系统运行在省自然资源业务网，统一部署在省厅综合保障中心环境，由于项目系升级改造，主要是业务应用方式变化，运行速度及数据量未发生明显变化，故直接利用原有审批系统的服务器、存储等基础环境资源。

（2）数据层：为构建系统提供数据支撑，提供一张图底板数据库、成片开发等专题数据库、执法监察管理数据库、用户数据库，系统运行生成的用地审批数据库实时对接至国土空间基础信息平台。

（3）平台层：即河南省自然资源厅统一的电子政务业务构建平台，主要包括流程管理、表单管理、用户认证、日志管理、数据同步、数据加密、数据备份等，完成统一身份认证，实现单点登录。

（4）业务层：为列举建设用地审批系统现有功能以及本项目所需完善的主要业务，包括优化审查流程、完善自检功能、调整完善统计报表等。

（5）用户层 ：即本项目的使用用户，包括省级用户、市级用户、县级用户。

（6）安全保障体系：按照国家有关电子政务安全策略、法规、标准和管理要求，以风险评估和需求分析为基础，坚持网络安全、数据安全、管理安全、分级多层保护等原则，按照基础设施层、数据层、服务层、平台层、应用层等划分层次，构建核心数据库和整个应用环节的高度安全。安全保障体系内容包括：统一的信任服务体系、可信时间戳服务系统、网络信任域服务、可信应用传输系统、分布式的底层密码服务、可信授权服务系统、政务网关系统、安全客户端、统一的网络安全管理系统、安全防御系统等。

（7）标准规范体系：为实现数据共享，充分利用信息资源，加强各项业务的统计和分析，实现科学高效的行政管理，建设用地审批系统在自然资源标准编码规范体系框架下，建立数据整理等一系列技术规范。

4 系统功能设计

系统功能设计包含升级平台、优化流程、改造报件材料、智能化改造和扩展功能，功能框架如图2 所示。

图2 系统功能框架结构

（1）升级平台：采用“平台统一搭建、系统集中部署、流程标准制定、规则动态调整、数据实时共享”的创新建设模式，将政务平台升级为Java 版本，并对原有业务审批流程和报件自检模块进行代码重构，满足国产化环境需要。

（2）优化流程：建立全省统一的审查流程，满足省市县三级用户使用，将流程分为组卷、自检和审查三大环节，对六个业务流程进行了优化，同时将影像核查由线下改为网上审查，并将流程搭建模块化、可视化，满足快速搭建和调整流程的需求。

（3）改造报件材料：①材料模板化改造，对县、市人民政府请示文件、审查意见、省厅审查意见、省政府批复代拟稿等文件，制定标准化模板并嵌入系统；②表单标准化改造，对表单填报内容全部设定标准；③材料电子化改造，采用OCR 文字识别技术将其他部门出具的附件材料，自动转换为可识别的Word 文档。

（4）智能化改造：主要包括智能组卷、智能检查和智能审查。智能组卷是在市县局组卷环节自动填充表单信息、自动计算汇总、自动生成文件，最大程度减少人工录入。智能检查是在市县局上报环节对报件基础数据、空间数据、附件材料等按强制性和说明性规则进行自检，确保报件“录入即合格”。智能审查是在省厅审查环节实现流程自动运转、受理通知书自动生成、计划指标自动配置、审查意见自动签批、审查人自动留名。

（5）扩展功能：将移动办公迁移到5G 网络，增加先行用地网上审批和预警，开发多指标多维度的统计报表功能，实现报件从组卷、接件、受理、补正、审查，到批准全流程、全节点效能监管。

5 关键技术介绍

（1）框架设计技术。因自然资源业务种类繁多，很多业务相关管理软件都是独立系统，使用起来繁琐。另外，由于自然资源业务的相互关联关系，使用多个系统不仅给日常工作办理增加难度，还无法自动校对数据准确性。因此，该系统采用框架设计技术，基于全省统一的自然资源电子政务平台，实现各子系统间无缝集成与资源共享。

（2）流程处理技术。工作流是业务流程的计算模型，可以使业务的应用逻辑与过程逻辑分离。将工作流程技术引入国土空间用途管制工作，通过图形化的流程定制工具直观建立业务办理流程，当规划许可业务调整变化时，在开发设计模块更改流程即可，无需重复编写开发代码。

（3）印刷文本识别技术（OCR 识别）。印刷文本识别是指印刷在纸张上的中文或英文文档，用扫描仪或其他光学方式输入后得到灰度或二值图像，然后利用各种模式识别算法对文本图像中的文字进行定位，提取文字特征，再与识别字典中的标准字符进行匹配判断，从而达到识别文档内容及任意修改文档内容的目的。通过OCR，对PDF 文档进行文字定位、行文分析、文字识别，识别结果与地方用地申报数据进行比对。

（4）空间分析处理技术。通过ArcGIS Server ArcSDE 技术构建的空间数据库，支撑国土空间用途管制海量空间数据存储和多用户并发访问，利用ArcGIS Server SOE 灵活的空间分析扩展能力，根据不同业务场景配置规划用地许可审查所需的地类分析、规划分析等空间分析规则，并进行高效稳定运算。

（5）面向服务的架构。面向服务的架构（Service Oriented Architecture，SOA）根据国土空间用途管制业务需要，可灵活适应不断变化的环境。通过建立SOA 架构，实现各级部门、各个业务系统的信息服务，不论是旧的或新的，都能通过服务包装，成为“随取即用”的IT 资产，以服务形式对外发布，以松耦合原则实现共享，构建新业务流程，对组织中的业务流程进行灵活重构和优化，增强业务的敏捷性，达到“整合即开发”的目的，实现对业务需求的快速响应。

6 建设成效

以问题和目标为导向，通过与原系统对比，实现了五减少、三不见、三公开、三提速。五减少：减少材料、减少人工、减少时间、减少补正、减少风险；三不见：报件不见面、补正不见面、审批不见面；三公开：规程标准公开、审查进度公开、审查结果公开；三提速：提速组卷、提速审查、提速报批。这些成效主要体现在以下方面：

（1）傻瓜式组卷。在市县局组卷环节，组卷人员只需上传勘测定界资料、附件材料两项基础数据，系统会自动填充用地基本信息表80 个字段、一书二方案200 个字段中180 个，并按照系统内嵌的标准化文件模板，自动生成市县人民政府请示文、审查意见。通过改造智能组卷，极大地减少了人工录入内容，降低了组卷工作的技术门槛，避免了因组卷人员业务能力不足造成数据逻辑不一致、文字内容自由发挥等问题，提高了报件质量，实现了傻瓜式组卷，确保“录入即合格”，具体如图3 所示。

图3 傻瓜式组卷

（2）一键式自检。在市县局上报环节，扩展了自检的广度和深度，自检规则由原有80 条扩展到200 余条，审查要点由原来的7 个扩展到34 个，实现了批次报件除执法局影像核查外全部审查事项的系统自检。系统自检模块主要包括基础数据检查、空间数据分析、OCR 文字识别比对、多系统数据验证四类检查。

①基础数据检查。对报件材料的完整性、表单数据的逻辑性、勘测数据的准确性等内容进行检查，确保报件基础数据准确，如图4 所示。

图4 基础数据检查

②空间数据分析。对土地规划、土地地类、土地权属、耕地占补平衡、三条控制线等审查事项制定了详细检查规则和算法，使用了23 类57 个图层数据，设计了62 个计算模型。与自然资源部信息中心充分对接，确保数据算法与部系统保持一致，对部里没有算法的，研究出河南省独有算法，如新增耕地质量等别计算、多年度土地地类对比计算等，如图5 所示。

③OCR 文字识别。在全国自然资源系统率先运用OCR 文字识别技术，对市县人民政府文件、一书二方案、符合国民经济发展和规划文件、林地审核同意书、占补平衡挂钩单、社保票据、新增费票据、违法用地处置情况报告等附件材料，进行全文比对或关键内容提取比对，保证材料的真实性，如图6 所示。

图6 OCR文字识别

④多系统数据验证。通过与成片开发系统、计划指标系统、永久基本农田系统、稳定耕地平台等业务系统的互联互通，实现了同一数据的多系统验证和关联，保证了报件数据的一致性、准确性，如图7 所示。

图7 多系统数据验证

（3）自动化审查。在省厅审查环节，批次报件除执法局影像核查事项外全部实现了自动化审查。通过自检上报省厅的报件，系统自动出具受理通知书，根据报件信息自动匹配规划局、耕保处、调查处、确权登记局审查环节办理人和审查意见，并自动运转。在管制处节点，系统自动配置新增计划指标、出具省厅审查意见、起草省政府批复代拟稿，如图8 所示。

图8 自动化审查

7 结论

河南省建设用地智能化审批系统的实施，从业务上将行政权力运行过程公开、透明、规范，减少了审批过程中的自由裁量权和人为因素，做到了“把业务固化为规则，把权力锁进系统”，提高了审批质量和效率，同时从源头、机制、系统保障方面遏制违规违纪、懒政怠政问题发生；从技术上实现了跨部门信息交换和资源共享，各会审处室可在网上协同办公，同步审查，缩短审批时间，让审批流程更加清晰，责权更加明确；从管理上建立了自然资源部门省级以下垂直管理模式下的建设用地批、征、供、用、查与备案管理的科学机制，系统功能设计、图形辅助审查设计、决策分析设计等方案符合当前国土资源管理对系统建设的需求，并在应用中取得良好效果，满足新形势下国家对建设用地管理工作规范、高效、廉洁、科学的要求。