新发展阶段我国煤炭资源型城市转型的挑战、难点及建议

何大梽　安淑新

煤炭资源型城市的转型意义重大，关系到我国经济高质量发展的推进、全面建设现代化的实现。煤炭资源型城市转型提出了很多年，有些城市转型已取得了一定的效果，但大部分城市转型陷入困境。进入新发展阶段，煤炭资源型城市转型又面临碳达峰碳中和目标约束、煤炭市场周期波动、碳壁垒等新的挑战，同时也存在着观念转变不够、规划导向较弱和技术制约等难点。建议进一步转变发展观念，聚力破解产业体系的结构性问题，发挥规划在转型中的导向作用，同时加大政策力度，推动煤炭高效清洁利用进程。

一、煤炭资源型城市转型的挑战

（一）碳达峰碳中和目标约束要求煤炭资源型城市加快转型

碳达峰碳中和目标是煤炭资源型城市转型新约束，留给煤炭资源型城市转型的窗口期很短。一是煤炭资源型城市产业结构单一。主要表现为高度依赖煤电，有的城市煤电产值占到工业总产值的90%以上。二是非煤产业的培育缓慢，缺乏大的龙头企业带动。以工业发展为例，2022年山西省规模以上非煤工业产值增幅较2021年下降了40%。三是产业链供应链附加值低、链条短、联系弱。大部分产品都是基于原材料粗加工，向下游延伸力度不强。四是民营经济发展不充分，市场活力不足。2021年，在新疆、贵州、陕西、山西、内蒙古五大煤炭资源型省（自治区）中民营经济增加值占GDP比重的平均水平为46.8%，远低于66.1%的全国水平。五是营商环境仍然不优。职能分散在各个部门，难以形成合力，市场化法治化国际化营商环境的提升空间很大。煤炭资源型城市需要加快转型，改变传统粗放型“以煤谋发展”的单一产业结构模式，探索出一条能够兼顾经济社会发展和生态环境保护的转型之路。

（二）煤炭市场的周期性波动使得转型可利用的红利窗口期很短

煤炭作为全球重要基础能源，其价格易受到外部冲击的影响，具有明显的周期性特征。过去二十年已经经历了两轮大周期。当前由于受到国际国内局势的影响，煤炭價格处于高位震荡周期，煤炭产业处于波峰。从国际局势看，乌克兰危机的加剧导致欧洲能源危机，使欧洲国家提高了对煤炭等化石能源的依赖性，不得不重启停运的煤电厂，造成煤炭价格持续走高。从国内发展看，“富煤、贫油、少气”的禀赋基础使得煤炭依然是保障我国能源供应安全的主体能源。尽管在能源消费结构的调整下煤电的占比逐步下降，但总量却不断提升，根据《中国矿产资源报告（2022）》的数据显示，2021年煤电消费占比同比下降14.2%，但产量却上升了5.7%。这表明煤炭的需求持续走强且短期内无法替代。然而，随着煤价逐步回落、进口替代增多、非化石能源的发展，本轮周期下行的可能性在增加，煤炭红利不会持续很长时间，煤炭资源型城市需要抓住红利窗口期加快转型。

（三）碳壁垒将成为国际贸易中新的非关税壁垒

绿色低碳是体现产业链供应链现代化水平和国际竞争力的重要标志，实现“碳”的动态清零是适应未来国际贸易规制的方向和目标，我国目前在此方面还面临着严峻的挑战。2022年，欧盟推出碳边界调节机制（CBAM，又称碳关税），该机制将于2023年10月试行，2026年全面实施。美国也基于《清洁竞争法案》提出了拟征收碳关税的机制。欧美此举意在加强对国外进口商超过碳排放标准的企业征收关税，国际碳贸易壁垒正在加速形成。我国在现有产业结构基础上实现碳中和目标大概要滞后欧美10年，这意味着未来欧美发达国家很可能将以碳为核心指标的绿色壁垒打造成针对我国国际贸易中新的非关税壁垒。由于我国碳排放量主要来自煤电，这就要求煤炭资源型城市要加快走高端化、绿色化、多元化发展的道路，避免碳排放成为欧美打压我国的新手段。

二、煤炭资源型城市转型的难点

（一）转型迫切性认识不够深入

煤炭资源型城市转型过程受到“过多依赖煤炭产业、过多倚重煤炭价格”的传统模式制约，迫切性认识不够，进展缓慢。一方面，煤炭资源型城市已经形成了煤炭勘探、开采、发电等传统发展模式，路径依赖性强，盈利模式简单高效。另一方面，转型是一个周期长、前期投入大且充满诸多不确定性的过程，无法满足城市发展倾向于短期套利的投机性心理。在经济目标考核等硬性约束下，两方面因素叠加影响导致传统的、单一的煤炭买卖发展模式反而更容易受到青睐。尤其是在煤价上涨的时候，原料煤的供应量也会提高，从而进一步刺激和加强对粗放型发展路径的依赖。

（二）转型规划导向不强

尽管大部分煤炭资源型城市都编制了相应的转型发展规划，但在实践中未能充分体现其导向作用，相关城市的产业布局和功能定位缺乏内在的互补性和统一性。一是在禀赋特征相似的地区之间，产业同质化竞争严重、重复建设现象突出。二是在禀赋特征相异的地区之间，未能基于不同比较优势构建具有较强互补性的产业体系。三是地区之间功能定位不明确，产业分工缺乏方向性指引，一体化发展程度较低。

（三）煤炭清洁高效利用技术有待新突破

煤炭的清洁高效利用存在技术上的瓶颈制约，这种制约性在碳达峰碳中和目标下产生了倍化效果。以新型煤化工为例，其作为煤炭资源型城市转型的一个重要方向，是未来推动煤炭资源高端化、多元化、低碳化利用的重要抓手。在现有技术水平下，相关业态的碳排放问题依然严峻，如在煤制烯烃的生产过程中形成的高浓度二氧化碳占比达到50%以上。此外，新型煤化工还存在高耗能、高耗水的特性，对相关地区完成能耗双控任务和水资源的节约利用形成较大压力。

三、促进煤炭资源型城市转型的相关建议

（一）转变发展观念

转变发展思维方式是促使煤炭资源型城市成功转型的关键，要在整个过程中树立支撑相关地区长远发展的利益观，打破现有体制机制形成的转型藩篱。一是辩证地看待煤炭资源在相关城市转型过程中的作用，破除“煤炭=环境污染”的偏见。着力解决煤炭在高端化、多元化、低碳化利用过程中存在的问题，夯实新时代煤基产业发展与碳达峰碳中和目标兼容并蓄的新理念。二是在转型过程中淡化“官本位”思维和破除“任期制”局限 ，避免转型成为“短视化”“功利化”的个人政绩工程。将地方领导干部考核机制与新发展理念有机结合，客观系统地看待转型“进展的阶段性”“方向的接续性”和“趋势的长期性”特征，兼顾领导干部考核的“过程导向”和“结果导向”。三是拓宽煤炭利用思路。跳出传统以发电、供暖为主要用途的固有思维，做好煤炭企业的战略性重组，树立“一煤多用”“清洁利用”的新思维。

（二）破解产业体系的结构性问题

一是优化产业结构，打造非煤主导产业集群。一方面，做好发达地区产业转移的承接工作；另一方面，挖掘其它比较优势，培育新的主导产业，大力推进能源绿色转型和可再生能源发展。二是做强做大做优产业链供应链规模，提高延链、补链、强链力度。依托“链长制”责任体系打造多个带动性强、互补性高的龙头链主企业，提高产品的附加值和市场竞争力。三是积极培育和引进市场主体。千方百计提升主体能力、做大主体规模、做宽主体类别，不断深化国有企业改革，大力吸引国内民营企业入驻。同时，放宽市场准入门槛，完善负面清单和“准入前国民待遇”制度，适当提高外资的引进规模。四是弥补职能主体的缺失，提高各类资源利用效率。针对各类资源的统筹利用设立相应的职能主体或法人单位，提高资源的利用效率和集约化发展水平。

（三）建立健全“规划导向”的體制机制

加强各类规划对全域转型发展的引领性作用，合理利用各类要素，科学谋划产业空间布局，打造集群化、链群化高质量产业体系。一是要着力打造和完善以发展规划为导向、空间规划为基础、专项规划和区域规划为支撑的多元规划体系。明确“三区三线”划定范围，统筹城镇集约化、粮食安全化、生态可持续化发展，为各类要素的空间流动和项目的高效布局提供科学指引。二是要全面推进和落实重点规划的立法进程。以法制化、专业化、科学化的态度落实“一张蓝图绘到底”的决心，为煤炭资源型城市的转型注入“久久为功”的信念。三是明确城市内部各地区功能定位和主导产业分工体系。强化区内和区外的相互联系，以局部一体化促全域一体化，构建优势互补的空间发展格局。

（四）加大促进煤炭高效清洁利用的政策支持力度

一是提高相关技术的攻关能力。核心技术是买不来的，不能“等、靠、要”。目前，煤炭的高效清洁利用技术在全球范围内都还存在较大的提升空间，对于率先突破相关环节的主体而言，其势必掌握新阶段发展的主导权。在此过程中，构建涵盖“研发—成果转化”的全周期攻关体系，形成“科学研究”与“企业家精神”互促共利的良性循环，规范专利技术、成果转化、市场推广等相关环节间的股权激励和利益分配机制。二是构建支持煤炭高效清洁利用的政策环境。在相关项目审批上要结合发展的需要和实际情况释放出一定的弹性空间。相关部门尽快推出一套适应当前发展形势和要求、针对性强、操作可行性高的方案。一方面，在相关项目审批方面关于碳排放的约束适宜采取“总量控制、区域倾斜、循序递减”的弹性。碳达峰碳中和目标的实现是大前提，但不能因减排采取“一刀切”的方式而延误发展时机。在排放规模保持总体可控的基础上，提高对相关城市在煤炭高效清洁利用尝试上的支持力度和试错空间。另一方面，设立事后监督机制。针对已经运行的相关项目建立关于碳排放的动态监督机制，密切监督其在生产过程中碳排放强度和浓度的变化，对于超标的企业予以相应的警告和惩戒直至关停。

（作者单位：国家发展改革委经济所）