从“家事”到“国事”：历史制度主义视角下我国家庭教育政策变迁分析

○张慧琳 姚佳胜 赵光磊

家庭教育是指家长或者其他监护人对孩子的行为习惯、身体素质、道德修养、价值观念等方面培育与影响的一种教育方式，是学校教育与社会教育的基础，对于促进青少年的全面、健康发展具有重要意义［1］。著名捷克教育家夸美纽斯在他的著作《大教学论》中指出“只有教育好家长，才能更好地教育孩子”［2］，家庭教育在促进人走向社会的过程中具有学校教育和社会教育不可替代的价值。家庭教育政策作为我国家庭教育工作发展的指向标，对于规划与指导家庭教育事业的发展发挥了重要作用。我国家庭教育政策自改革开放以来在引导与推进我国家庭教育工作的发展上做出了卓越的贡献。这四十余年来的政策演进是一个动态的变迁过程，须以史为镜把握家庭教育政策的发展脉络，探析家庭教育政策的变迁逻辑，以期对我国家庭教育事业的未来发展提供助益。

一、历史制度主义及其分析框架

20世纪70年代末期，行为主义受到一系列的批判而逐渐走向衰弱，而新制度主义逐渐兴起。新制度主义不是单一的理论，而是一个派别，最为广泛流传的一个分类是将新制度主义分为理性选择制度主义、社会学制度主义和历史制度主义。因历史制度主义出现的时间较晚，所以它集理性制度主义和社会学制度主义之所长，逐渐形成了一套特有的理论体系［3］。它从历史观与结构观的视角，构建起“宏观结构——中层制度——微观行动者”这一研究框架，为解读政策变迁提供了一个崭新的理论视角：一是基于宏观视角的深层结构的分析，探究经济体制、政治体制、科技或者文化体制对于制度的影响；二是从微观角度的动力机制分析，分析各行动主体之间的互动对制度变迁的影响；三是从中层制度的方面对政策变迁的路径依赖进行分析，探究既有制度对新制度的影响［4］。

家庭教育的发展与家庭教育政策的变迁具有紧密的联系，而历史制度主义偏向于通过探究制度与各种因素的关系来分析政策的变迁。故要以这一理论作为分析的基本范式研究家庭教育政策的变迁逻辑，须将该政策置于历史长河之中，来揭示不同时间阶段政策发展的特性，以及把握深层结构、路径依赖以及各行动主体对我国家庭教育政策变迁过程的影响。

二、家庭教育政策的历史变迁分析

我国的改革开放涉及经济、政治、文化等各个方面，本文将把我国家庭教育政策变迁发生重要影响的重大会议、事件以及政策性文件作为时间节点，将改革开放以来我国家庭教育政策的变迁划分为三个发展阶段。

（一）以边缘性探索为重点的萌芽发展阶段（1978—1995年）

新中国成立初期，国家的政策注意力主要集中在经济建设与国力恢复上。1978年12月的十一届三中全会上，我国做出了实行改革开放的决定。这一决策的实行使我国的经济社会实现了稳步的发展，并朝着社会主义现代化建设这一目标不断迈进。为了给社会主义建设培养更多合格的人才，我国的教育事业必须同国民经济发展的要求相适应。而家庭教育作为社会主义教育的重要组成部分，其重要性也重新得到了社会的认识与关注。1978年，由中共中央印发的《全日制小学暂行工作条例》中明确提出学校教育需要与家庭教育取得联系，家长与老师相互配合，共同教好学生。此后，为进一步发展基础教育，提升国民综合素质，全国人大常委会相继颁布了《中华人民共和国义务教育法》和《未成年人保护法》。这两部法律对家长及家庭对未成年人的教育、抚养责任做出了法律规定，也为家庭教育的实施提供了法律保障［5］。1992年，国务院下发的《九十年代中国儿童发展规划纲要》表明，要提升儿童的素质，首先就要提高家长及家庭的教育水平，保证百分之九十以上的家长都能够掌握不同程度的保育、教育知识，再次着重强调了家长对于子女的教育抚养责任［6］。

这一阶段，教育政策普遍以提升学校教育质量为宗旨，家庭教育内嵌于总体教育政策体系之中，游离于政策体系边缘，在我国教育政策体系中的地位并不显著。但在为数不多的几份家庭教育政策文本中，国家已经开始意识到和谐的家庭环境、科学的家庭教育知识对于儿童健康成长的必要性，通过一系列规划，从目标、要求以及宣传等方面为后续的家庭教育工作的推进打下了基础。

（二）以系统性规划为抓手的深入发展阶段（1996—2011年）

随着我国经济、政治社会的稳步发展，子女教育逐渐成了社会热点问题，家庭教育得到了更加广泛的关注。国家对于家庭教育的意义有了更深刻的认识，连续出台了一系列的政策，对家庭教育事业的发展做出了更系统、明确的规划。

首先，政策明确指出我国家庭教育的目标，并详尽规定了家庭教育内容。1996年，国务院颁发的《全国家庭教育工作“九五”计划》是我国为发展家庭教育所制定的第一个五年规划，这一计划对家庭教育工作的目标原则、实施措施以及部门之间的组织协调做出了详细的规划［7］。1997年，国家教委和妇联联合发布了《家长教育行为规范》。这也是建国以来，我国发布的第一个用来规范家长行为的条例，主要包括家庭教育的内容、方法以及家长态度等，为进一步提升家长素质，引导家长掌握科学的教育、保育观念奠定了基础。2010年，全国妇联和教育部等七部委联合印发《全国家庭教育指导大纲》。大纲在总结家庭教育理论和实践经验的基础上，按照年龄段划分家庭教育指导的内容，为家庭教育指导者提供指导依据，提升家庭教育指导的质量。

其次，政策提出要加强家庭教育指导，以不断提升我国家庭教育的质量。2000年，国家主席在同国家妇联新一届领导成员座谈时提出“要努力树立和保持良好的家风”。为贯彻落实这一重要指示精神，同年，中央文明办和全国妇联决定在亿万家庭中实施“家庭文明工程”，旨在提高家庭的文明程度，更好发挥家庭在生产、教育、赡养等方面的功能。2001年，国务院下发的《中国儿童发展纲要》强调“在增加家长学校的数量的同时，也要促进家长学校多元化发展”，以便为家长教育子女提供科学有效的指导。2004年10月，全国妇联、教育部为加强对家长学校的监督管理，在《关于全国家长学校工作的指导意见》中提出若干意见，以逐步推进家长学校建设工作。自2010年开始，教育部在全国组建家长学校教育实验区；截至2011年，参加实验的学校近900所，参与实验的家长约有 10 万名［8］。

（三）以体系化建设为中心的全面发展阶段（2012年至今）

为适应经济全球化对创新型高质量人才的需要，国家提出应积极构建起学校、社会及家庭紧密协作的教育网络，这就对家庭教育能力与家长素质提出了更高的要求，需要大力发展家庭教育。

2012年，在教育部和全国妇联的组织下，全国家庭教育工作会议在北京召开。会议指出“有关部门和家庭教育工作者必须意识到家庭教育的重大意义，以科学发展观为指导，坚持以人为本，将社会主义核心价值观融入家庭教育中，为孩子的自然发展、全面发展做出新贡献”。2015年，教育部印发的《关于加强家庭教育工作的指导意见》对学校、家长以及社会在家庭教育中的职责做了详细的规划与说明，指出家庭教育并不只是教会一个家庭如何教育孩子的问题，全社会都应该形成科学的家庭教育观。2016年，国家主席在会见第一届全国文明家庭代表时指出：“家庭教育涉及很多方面，最重要的是品德教育，广大家庭要注重言传身教，要帮助孩子系好人生的第一颗扣子，迈好人生的第一个台阶。”2021年7月，中共中央、国务院发布的《关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》进一步优化了我国的生育政策，“三孩时代”的到来使得提升我国家庭教育质量这一任务变得更加刻不容缓。同年10月，第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议通过的《中华人民共和国家庭教育促进法》以促进法的形式确立了家庭教育在我国教育体系中的法律地位，家庭教育由“家事”上升为“国事”［9］。各地政府依据法律纷纷开展具有地方特色的家庭教育工作。例如，2019年，青岛相继在市教育局成立家庭教育处，在市教育科学研究院成立家庭教育指导中心。2022年，辽宁开通了8条洪涝灾害家庭教育云指导热线，为受洪涝灾害影响的家长及青少年提供“一对一”的指导或心灵慰藉。

随着中国特色社会主义新时代的到来，家庭规模缩小，家庭结构多样，家庭教育工作的发展面临着许多新的难题等待破解，我们应进一步完善家庭教育政策内容，在更大范围、更深层次开展家庭教育工作，促进家庭教育现代化发展。比如，在实施乡村振兴战略的大背景下，大力支持乡村家庭教育发展，提升乡村家庭教育质量，促进资源协调配置，缩小城乡、区域之间的家庭教育水平差距。

三、家庭教育政策变迁的制度逻辑分析

改革开放以来，我国家庭教育政策的发展并不是一成不变的，而是动态的、渐进性的，在发展的过程中不断受到深层结构、动力机制以及路径依赖的影响。

（一）深层结构

家庭教育并不只是一家之事，是需要政府、学校、家庭、社会多方互动、共同参与的，是融合于社会大环境之内的。基于宏观视角探析改革开放后我国家庭教育政策变迁的深层结构，可以发现，家庭教育政策的发展深受经济体制、政治管理模式以及文化观念的影响［10］。

1.经济体制改革推动家庭教育发展。改革开放初期，我国的经济体制由计划经济逐步向市场经济转变，国民的收入分配格局出现了极大的调整。但我国的教育负担结构没有得到及时的调整，政府并未设立支持家庭教育发展的专项经费，且家庭或个人不愿意将经费投入家庭教育领域，导致家庭教育投资水平较低，家庭教育的发展水平极其受限［11］。自20世纪90年代起，我国全面转入社会主义市场经济轨道，经济的迅速发展为政府承担提供家庭教育服务的责任提供了动力。1996年，全国妇联及国家教委印发的《全国家庭教育工作“九五”计划》提出“在由中央政府向各级政府提供财力支持的同时，也鼓励企业、组织与个人助力家庭教育的发展”。随着我国经济建设的全面推进，国民经济持续、快速且健康地发展为家庭教育事业的发展提供了良好的社会环境。2012年，全国妇联、教育部等部委印发的《关于指导推进家庭教育的五年规划（2011—2015年）》指出，各地政府应加大家庭教育专项经费投入，扩大家庭教育指导服务范围的覆盖面，为城乡家庭提供普惠性的家庭教育指导服务。同时，混合所有制经济为家庭教育市场提供了更多活力。这一阶段的政策提出要积极拓宽办学渠道，鼓励支持社会力量兴办家庭教育指导培训机构。据调查，2020年，我国的城乡社区家长学校36万个［12］；2021年，家庭教育指导服务机构132430家。五花八门的指导机构也让苦恼于家庭教育的家长有了更多的选择，进一步提升了家庭教育的科学性。

2.政治体制变革助力家庭教育政策变迁。经济体制的改革为政治体制的改革奠定了基础，改革开放以来，我国经济的快速发展推动着政治民主的转型与完善。1987年11月召开的中国共产党第十三次代表大会把政治体制改革提上了议事日程，政府决定要逐步地下放权力，给予地方、下级部门、企业与组织更多的自主权。在中央政府的领导下，地方政府的话语权与自主性不断增强，结合各地家庭教育推进的具体情况推出具有地方特色的家庭教育工作推进条例。例如2020年7月福建省第十三届人民代表大会常务委员会通过的《福建省家庭教育促进条例》指出，要将家庭教育指导工作纳入学校的发展规划与工作计划，将家庭教育指导纳入教职工培训内容。随着我国社会主义法治化建设的不断推进，社会公众对家庭教育立法的呼声愈加强烈。2021年10月，由中华人民共和国第十三届全国人民代表大会常务委员审议通过的《中华人民共和国家庭教育促进法》进一步完善了制度，细化了各主体的责任，将家庭教育提升到国家战略的位置。与法国成立家庭教育跨部门委员会和美国将家庭教育融入学校教育体系相比，我国家庭教育工作的推进主要采取各级人民政府主导、各部委协同配合推进的原则。各地方逐步形成具有地方特色的家庭教育工作机制，并不断地完善保障体系，通过资源的合理有效配置，将家庭教育政策落到实处。

3.传统文化观念是一把双刃剑。我国具有悠久的重视家庭教育的历史文化传统，自古以来就重视家风、家规、家训的建设，也积累了非常多的优秀家庭传统美德。儒家以“四书五经”为代表的经典中的家庭教育思想就为后世的家庭教育奠定了理论基础。比如，“有严君而后家道正”是指父母应以身作则为子女做好表率；“家道穷必乖”则强调了家庭教育的重要性，即家庭成员的行为方式与家庭的兴盛有必然联系［13］。我国古代虽然没有形成完整的家庭教育理论体系，但家庭教育思想都通过家训、家规表现出来，如北齐颜之推的《颜氏家训》、宋代欧阳修的《诲学说》等，其中蕴含的孝悌、节俭、君子等思想对我国的家庭教育内容的形成深远影响［14］。文化潜移默化地影响着个人观念的形成，深厚的文化根基对于家庭教育的顺利推进具有至关重要的作用。但除了积极的推动作用之外，许多传统观念也阻碍了我国家庭教育的发展。首先，社会公众普遍认为家庭教育是私事，受“家丑不可外扬”思想的影响。当家长与子女之间出现矛盾时，家庭教育遇到阻碍时，并不会选择主动向第三方寻求帮助。其次，许多家长认为教育应由学校全权负责，自己忙于生计，没有时间教育孩子，完全没有意识到家庭教育在孩子成长过程中的重要意义和不可替代性。除此之外，一些家长对家庭教育的认识存在偏差，家庭教育的内容与形式过于单一。比如，2021年7月国家“双减”政策发布，许多家长却开始心生焦虑，担忧孩子的学习与未来，更加急功近利地追求孩子成绩的提高，却忽视了品德与习惯方面的教育。

（二）动力机制

除了宏观结构对制度的影响外，政策行动主体之间的权力博弈形成了政策变迁的内在动力，推动家庭教育政策的不断发展。

1.政府的理性选择。因经济全球化对创新型人才的现实需要，我国提出了科教兴国和人才强国发展战略，旨在培养更多高素质人才，以适应愈加激烈的全球竞争，不断地提升我国的综合国力。为了实现终身教育，促进儿童自然发展、全面发展以及健康发展，政府进一步提出要建构起家、校、社协同育人的新模式、新格局，而推动家庭教育事业发展，加强家庭教育指导培训也有利于转变传统的错误的家庭教育观念，为儿童成长提供良好的家庭环境与氛围，进一步落实立德树人根本任务。在一系列的政策部署中，政府提出要建立覆盖城乡的家庭教育指导中心，通过为家庭提供家庭教育指导，提升家庭成员的思想道德素质和科学文化素养，使家庭能够与社会、教育部门共同承担起培养下一代的责任与使命。

2.政策的发展需要。随着我国对教育事业的重视不断增强，家庭教育也开始逐渐得到了学者们的关注。在20世纪80年代，赵忠心教授意识到家庭教育或许是影响学生差异性发展的关键因素。于是，他成为我国第一位进行家庭教育研究的学者，也首次在高等院校内开设了家庭教育课程［15］。自他的著作《家庭教育学》出版以后，家庭教育相关著作、研究如雨后春笋般涌现。学者的研究推动着我国家庭教育不断发展，家庭教育的学科地位逐步上升，为家庭教育提供更科学的理论指导，促使家庭教育逐渐走向专业化。这些专家学者运用有关的专业知识和技术，为提高家庭教育政策的质量提供了许多合理化的信息，提升了政策方案的可行性与有效性。

3.公共问题的出现。随着时代的快速发展，我国的家庭结构和生活方式均已发生变化，单亲家庭、留守家庭、二孩家庭甚至多孩的数量不断增加，这些变化也给当前我国的家庭教育领域带来了挑战，不同家庭结构也迫切需要不同的教育方法。除此之外，随着民主思想的不断传播，孩子的独立性与自主性不断增强，传统的父母教养观念已不再适用于现代孩子的教育。“熊孩子大闹高铁”“未成年违法犯罪”“青少年因学习压力患抑郁症”等诸多因错误家庭教育而引起的极端事件频发，受各种不良家庭教育、家庭环境的影响，许多青少年的身心健康发展受到了伤害。而这些社会问题吸引了社会公众的关注，并逐渐转化成了公共问题。提升我国家庭教育水平、改善家庭教育氛围迫在眉睫，家长们需要科学且有效的家庭教育指导，而家庭教育领域也需要全力深入的政策方针进行指导规划。

（三）路径依赖

历史制度主义者们认为，旧制度会使行动者通过成本设置、协同效应和学习效应得到回报递增，所以新制度的形成与发展会对旧制度有较强的依赖性，无法突破既有的发展，形成新的发展路径［16］。

1.成本设置。在家庭教育政策的制定与实施过程中，我国主要采取的是国家政府主导推动的方式，教育行政部门是教育事务的管理者，更是教育政策制定的主要部门。而在新制度的实行、各部门对政策的解读以及各级学校的实施过程中，往往会出现大量的成本损失。面对复杂多样的价值冲突，政府核心决策者必须坚持政治稳妥原则，所以会对教育政策进行适应性的调整［17］。而家庭教育政策采取的就是一种渐进式变迁的方式，一定程度上保持了政策的稳定性，降低了政策变迁的成本，但这也导致家庭教育政策的发展没有突破原有的发展路径。比如，现行的家庭教育政策缺少完整的家庭教育经费保障制度，家庭教育经费投入不足且缺乏政策激励，社会参与家庭教育的积极性不高，社会力量发挥作用有限，家庭教育工作推动的内在动力不足，不利于家庭教育事业的持续、健康发展。

2.协同效应。政府在下发某项教育政策时，会选择一些地区作为试点，成功之后再不断扩散推广到其他地区。因为我国存在着城乡、区域发展差距较大的问题，地方政府在实施政策时会有一定的自主性，可以根据当地的经济政治状况不断地做出调整。比如，在2002年《全国家庭教育工作“十五”计划》中指出，各省、自治区、直辖市以及妇联要按本计划要求并结合当地实情制定总体计划。但区级政府或者家长学校政策执行的自主性与灵活性较低，当政策执行中出现问题时往往会选择适应性调整的方式，不会做出太大改变［18］。所以一些教育资源匮乏的区县的家长学校组织的家庭教育指导活动的内容和形式会受到限制，甚至一些家庭教育指导机构处于名存实亡的状态。

3.学习效应。美国的制度经济学家道格拉斯认为，当某种机制使制度变迁走上某种变迁路径时，这种制度就会在其发展方向上不断地进行自我强化［19］。先前的政策为政策主体提供了一套完整的行动规则，而新政策的制定过程的公开性与透明性不高。当政策行动者无法预料政策的执行成果时，他们往往会被动或主动地学习原有的政策，导致了路径依赖并出现了锁定现象。例如，市场化的家庭教育服务机构在丰富家庭教育服务供给的同时也存在着弊端，线上线下的各种指导培训机构鱼龙混杂，行业标准化程度低，质量参差不齐。据调查结果显示，仅有23.83%的家长学校指导者参加过专业的家庭教育指导培训，专业指导水平不足，无法满足广大家长家庭教育指导需求。而已有的家庭教育政策文本中缺少针对家庭教育指导机构严格的监管机制与评价标准的条文条款，也没有制订家庭教育指导师的完整培养计划，家庭教育指导领域专业性较低，市场呈现出无序混乱的状态。

四、家庭教育政策的优化建议

（一）夯实家庭教育法治保障，推动政策体系逐渐完备

推进家庭教育事业的发展需要坚实的法律基础作为保障，要积极推动落实《家庭教育促进法》，并推进更多操作性较强的专门性政策法规的出台与实施。首先，当前我国现有的家庭教育指导服务机构的发展参差不齐，应构建长效的监督机制以及制定一套完整的产业发展规章制度。还要建立严格的家庭教育指导从业人员准入制度，制定完整的家庭教育培训师培养计划，培养更多高素质的家庭教育工作专业人才，提升家庭教育指导的科学性、有效性，提高从业人员的综合能力与素质。其次，推进惠及城乡的家庭教育指导服务体系建设，努力缩小城乡家庭教育质量差距，并不断扩大服务对象的范围，为留守儿童提供必要的生活救助，为家庭条件困难的未成年人家庭提供有针对性的个性化家庭教育指导服务，不断推动家庭教育工作实现效率与公平的一致性［20］。最后，建立完善的家庭教育经费保障制度，积极拓宽经费的来源渠道，并将家庭教育经费的投入纳入各级政府的考核指标之中，确保资金分配的规范性与有效性，为家庭教育工作的有序开展提供必要的资金保障。

（二）构建多元主体协同体系，促进家庭教育政策贯彻落实

各政策主体间应强化交流与合作，各级政府及多个部委统筹规划并合理调配资源，逐步健全学校家庭社会协同育人的机制，共同促进儿童健康成长。首先，健全家庭教育工作的行政管理体制，教育行政部门、妇女联合会等各单位之间密切合作，建立健全家庭教育问责机制，协同推进家庭教育指导服务体系的建设，强化家庭教育工作的责任意识，增强各部门推进家庭教育工作的紧迫感，也逐步提升我国家庭教育工作的专业性。其次，应该充分发挥学校在教育中的主导作用，教师应通过专业的培训和实践，提升家庭教育专业指导的能力，掌握科学的教育方法，通过家校联合搭建起家庭和学校共同育人的平台，充分尊重孩子的尊严与人格，共同促进儿童德智体美劳全面、健康发展［21］。最后，建立社区教育与家庭教育联动机制，推动家庭教育指导纳入城乡社区公共服务，并形成具有地方特色的家庭教育指导服务模式，鼓励社区组织各项活动宣传提升家庭教育的重要性。例如，评选并表彰“五好家庭”、组织优秀家规展示以及举办公益讲座，让大家在家风建设活动中深刻领悟中华民族传统美德的实质内涵。

（三）加强家庭教育理论的研究与宣传，减少政策变迁阻力

面对越来越多的“问题家庭”或者“问题青少年”，应依托既有政策，加强我国家庭教育理论的研究与宣传，引导政策主体转变传统的家庭教育观念，以减少未来家庭教育政策变迁的压力，实现路径依赖的突破。首先，在理论研究方面，应该加强研究队伍的建设，鼓励更多的专家、学者开展或参与家庭教育理论研究，组建更加专业化的家庭教育研究机构，加深基础理论的研究，不断完善符合我国新时代国情的家庭教育理论体系，不断推动我国的家庭教育事业现代化发展［22］。其次，要加强家庭教育理论的宣传与推广，通过书籍、广播电视节目等渠道向社会科普家庭教育知识以及宣传家庭教育政策，引导全社会形成注重家庭氛围与家庭环境建设的良好风尚，使社会成员能够重视家庭教育，支持家庭教育工作。最后，要充分发挥家庭教育政策的激励功能，鼓励社会各界支持参与家庭教育工作。比如，增加社会性群体或组织对家庭教育事业的协助，鼓励社会性组织、协会举办宣讲、评选或者演出活动，在社区设立家长学校或者家庭教育指导服务站点，通过各种形式提供家庭教育指导服务，开展公益性的家庭教育指导活动，让家长与孩子在各类亲子活动中增进感情。