县域高质量发展的花垣经验

【调研背景】郡县治则天下安，县域强则中国强。县域经济既是区域发展的重要基础，更是高质量发展的根本支撑。近年来，湖南省花垣县牢记习近平总书记嘱托，真抓实干、开拓创新、砥砺奋进，实现了全县经济社会各项事业高质量发展，书写了“精准扶贫”首倡地的“山乡巨变”。为深入总结湖南省花垣县加快绿色转型推动县域高质量发展的先进经验和创新做法，2023年5月24-26日，人民论坛杂志社组织国家发改委、中共中央党校（国家行政学院）、北京师范大学、中山大学等单位的专家到花垣县开展课题调研，详细了解花垣县开展乡村振兴、实现绿色发展的创新实践，形成有实践价值的调研成果，为县域高质量发展提供经验借鉴。

2013年11月3日，习近平总书记到湖南省湘西土家族苗族自治州花垣县十八洞村，同村干部和村民代表围坐在一起，亲切地拉家常、话发展。在这里，习近平总书记首次提出“精准扶贫”重要理念。花垣县位于湖南省西部，湘、渝、黔交界处，全县总面积1109平方公里，总人口31.02万人，其中苗族人口占77.3%。2021年、2022年，花垣县连续两年各有7项工作获湖南省真抓实干表彰激励（分别排名湖南省各县市区第3位、第4位）；2021年，县域经济高质量发展排名湖南省快进县第2位；近两年连续获得国家首批农业现代化示范创建县、全国脱贫攻坚交流基地、湖南省实施乡村振兴战略先进县、湖南省乡村振兴示范创建先进县、湖南省人居环境提升先进县、湖南省民族团结进步示范县、湖南省文明城市、湖南省卫生县等荣誉称号。近年来，花垣县坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引，扛起政治责任，坚持绿色发展，推动乡村振兴，各项事业不断取得新成效，推动花垣县走向高质量发展之路。

扛起政治责任，打造县域高质量发展特色文旅产业

2022年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》指出，支持具有资源、交通等优势的县城发挥专业特长，培育发展特色经济和支柱产业，强化产业平台支撑，提高就业吸纳能力，发展成为先进制造、商贸流通、文化旅游等专业功能县城。这为发展特色县域文旅产业指明了大方向，有利于推动县域高质量发展。花垣县发挥“精准扶贫”首倡地的担当精神，积极推动落实“文旅兴县”战略，做强十八洞村品牌的影响力，打造特色民俗旅游，优化布局文旅产业，文化与旅游融合发展取得了一定的成效，带领花垣县走上高质量发展之路。

十八洞村，品牌凸显。2021年2月，习近平总书记亲自授予十八洞村“脱贫攻坚楷模”荣誉称号。在十八洞村，调研组感受到这里到处是欣欣向荣的气象，游客络绎不绝，村子古朴整洁，村民自信乐观、热情待客。十八洞村坚持原生态、乡土味、民族性特点，做好红色、绿色、古色“三色”文章，全力发展特色乡村旅游，因地制宜发展了猕猴桃、山泉水、苗绣、劳务经济和红色旅游等五大产业，十八洞村的品牌影响力日益凸显。2016年，全村实现脱贫；2022年，全村人均纯收入达23505元，村集体经济收入达380万元。调研组成员、中共中央党校（国家行政学院）社会和生态文明教研部教授青连斌认为，十八洞村始终牢记习近平总书记殷切嘱托，充分发挥红色、绿色、古色优势，自力更生、战贫斗困，创造了中国脱贫攻坚的鲜活样本，成为国际减贫史上的重要地标。

民俗旅游，做出特色。2023年中央一号文件提出，实施乡村休闲旅游精品工程，推动乡村民宿提质升级。乡村旅游作为乡村产业的重要业态，成为推动县域高质量发展的重要着力点。花垣县坚持“突出特色、因地制宜、分类指导、合力推进”的原则，根据资源禀赋和市场需求，打好“特色牌”，走好“特色路”，着力把乡村旅游规模做大、产品做精、产业做强，将脱贫攻坚与乡村旅游、美丽乡村、观光农业、休闲农业相结合，通过引导和支持乡村旅游发展，为农村贫困人口创业、就业、增收提供平台。调研组在花垣县麻栗场镇沙科村发现，该村立足资源优势和农业的基本属性，开发了十二月令民宿、露营平台、房车基地、油菜花海、梯田漂流等特色旅游品牌，打造了沙老柳菜籽油、鱼泉大米等农产品品牌，利用苗绣、苗歌、苗鼓、苗戏等民族特色文化及手工艺开发了民俗文化旅游品牌，推动沙科村一二三产业深度融合，走向高质量发展之路。

文旅产业，优化布局。发展文旅产业，是推进中国式现代化、加快县域高质量发展的必然选择。花垣县抢抓文旅产业发展机遇，优化县域文旅产业布局，为县域高质量发展贡献文旅力量。一是提升核心景区服务能力。花垣县先后完成十八洞、边城茶峒、古苗河等重点景区周边服务设施改造，景区游客接待和配套服务明显提升。二是改善景区基础设施。全县100余个村开展美丽乡村建设，完成通村路拓宽87公里、安全防护工程387公里。三是提升品牌影响力。花垣县有1个国家历史文化名镇、1个国家5A级旅游景区、1个国家4A级旅游景区、1个国家3A级旅游景区、1个国家湿地公园。2016年，苗族赶秋入列联合国教科文组织人类非物质文化遗产代表作名录。据湖南省湘西州委副书记、花垣县委书记廖良辉介绍，花垣县着力推进十八洞、边城茶峒、古苗河等为代表的文化旅游区块建设，已形成较为完善的旅游产业市场体系。

坚持绿色发展，探索县域高质量发展生态路径

习近平总书记指出，绿色发展是构建高质量现代化经济体系的必然要求，是解决污染问题的根本之策。生态环境问题归根结底是发展方式和生活方式问题，坚持绿色发展是发展观的一场深刻革命。矿产开采曾是花垣县的支柱产业，同时也带来了严重的污染问题，成为制约经济社会发展与生态文明建设的主要矛盾。近年来，花垣县坚持走绿色发展之路，重拳整治矿业，综合利用矿渣，有效解决了“锰三角”突出生态环境问题，牢牢坚守生态和安全两条底线，形成矿产资源开发和环境保护协同发展新格局。

重拳出击，全面整治。2021年4月，习近平总书记对“锰三角”矿业工作作出重要批示，为推进花垣矿业绿色安全转型发展提供了根本遵循。花垣县坚持最高标准、最严要求，持续重拳开展矿业综合整治，全力推动全县矿业污染问题整改。一是扎实推进锰业整治。锰矿山实现雨污分流，锰矿山污水经处理后实现达标排放，保留的电解锰冶炼企业实现清洁化生产。二是“一库一策”管理。对尾矿库实行“一库一策”管理，全县尾矿库安全风险总体可控，无危库、险库。三是推进矿业深度整合。2022年底，全县铅锌矿矿山企业已协议全部退出，所有老矿山永久性关闭，只保留一家新矿山的开采权，4家锰矿山企业整合为一家，全县保留一家电解锰企业。2022年，花垣县环境空气质量综合指数及改善幅度排名湖南省各县市区第1位；同年4月，花垣县矿业生态修复案例入选湖南省第二届国土空间生態修复十大范例。

变废为宝，综合利用。矿渣利用不好就是废弃渣、是重大风险隐患，利用好了就是宝贵的资源，就能“化险为夷”。花垣县坚定不移走变废为宝的绿色循环发展之路，推动实现尾矿库资源生态效益、社会效益、经济效益最大化。一是矿渣资源化利用。花垣县现有库存锰、铅锌渣7000余万方，通过超声波分选可以将铅锌尾砂转化为轻质石膏、集成墙板、腻子粉等建筑材料，推动实现矿渣减量化、无害化和资源化利用。二是矿山生态化修复。累计搬运土方超过170万立方米，清理废石90多万立方米，完成矿山覆土复绿13000余亩，在关闭尾矿库及矿坪种植桑树8000余亩。三是尾矿库土地复垦。利用城乡用地增减挂钩政策，对闭库尾矿库进行复垦，全县尾矿库复垦面积4325.6亩，实现收益1.69亿元。调研组成员、国家发改委社会发展研究所所长杨宜勇指出，花垣县政府在对尾矿废渣资源再利用工作中发挥了积极作用，为当地矿业经济转型提供了新的经济增长点，为矿业企业生存发展提供了新机遇，为安置转移就业维护一方稳定提供了新机会。

转型升级，浴火重生。二十届中央财经委员会第一次会议指出，坚持推动传统产业转型升级，不能当成“低端产业”简单退出。花垣县在推动传统产业转型升级中，始终坚持和保持原有的实体经济基础和优势，扬长避短，发挥花垣地域优势、资源优势，让花垣传统产业搭上改革的顺风车再次焕发生机。花垣县加快推进废渣综合利用，推动绿色建材智能化生产线及配套项目落地，上线铅锌矿尾砂生产建筑材料废渣资源化利用项目，破解了矿渣无害化、减量化、资源化利用的瓶颈。此项目得到了湖南省委、省政府的大力支持。2023年5月，广铁集团货运部门为花垣县开行了首趟货运专列，助力“变废为宝”的花垣铅锌矿尾砂建筑石材销往长沙市场。

推动乡村振兴，增添县域高质量发展内生动力

习近平总书记指出，当前要把重点放在全面推进乡村振兴上，多做打基础、利长远的事情。县域经济发展的短板在乡村、潜力也在乡村，通过发挥乡村振兴对县域经济的引领作用，改善县域经济发展的基础条件和发展环境，能够激发县域经济发展的动力。花垣县围绕全面推动乡村振兴这一总目标，引进和培育乡村振兴人才，完善基层治理，发展特色产业，为县域高质量发展打下坚实基础。

汇集人才，打牢根基。人才振兴是乡村振兴的基础，既要引来人才和留住人才，更要用好人才和培养人才。花垣县高度重视本土人才的引进和培育，先后实施了“一户一大”农民大学生培养工程、人才回流培育工程、双招双引工程，制订《花垣县边城人才行动计划（2022-2026年）》和《花垣县农民大学生培养计划》，多举措拓宽引才育才渠道，致力于培养一批懂农业、爱农村、爱农民的“田秀才”“土专家”和“专业户”，以人才振兴助推乡村振兴示范创建，为加快建设花园式现代化新花垣储备人才。通过组建湘西州湘农大茶产业研究院，集聚省内外茶叶专业人才38人，“带培”本土人才219人；通过定向培训，累计培养公费师范生407名，特岗教师195名，农村订单定向医学生等医疗卫生人才83人，农技特岗生87人；通过招商引资和招才引智，2021年以来，全县招商引资项目65个，带动260余名优秀人才流入；通过“人才回流”培育工程，鼓励花垣籍优秀学子回县工作，已有7名学生签订协议。

基层治理，找准定位。基层社会治理是国家治理的基石，也是乡村振兴的基础。提高基层治理水平，对于推进农村经济、社会、文化、生态建设，全面助力乡村振兴具有重要的现实意义。近年来，花垣县坚持以人为本、依法治理，全面推进基层治理体系和治理能力现代化建设，努力打造新时代共建共治共享新格局。一是扎实开展城乡人居环境整治。花垣县扎实推进矿山生态修复，重塑绿水青山，先后出台《花垣县城区和重点规划区“两违”建筑整治方案》《花垣县违法用地违法建设行为举报奖励办法》等文件。二是强化基层党组织建设。花垣县委着力加强农村基层党组织建设，依托“结对共建共创”、党员联户等活动，整合多方力量形成合力，切实发挥党组织的战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用。其基层治理经验入选“湖南基层改革探索100例”“中国改革2021年度地方全面深化改革典型案例”。三是扎实推进全域文明创建。花垣县锚定群众需求，找准职能定位，推动文明创建和社会环境治理互融互促、提质增效。

特色产业，注入动力。花垣县坚持把发展经济的着力点放在实体经济上，深入开展乡村振兴“六大行动”，大力实施农业特色产业提质增效“851”工程，着力推进一二三产业深度融合发展，夯实花垣县高质量发展基础。大力发展村集体经济，全县所有村集体经济经营性收入均超过10万元。加快工业转型升级，以创建“五好”园区为抓手，培育和壮大新材料新能源、电子信息、循环经济、现代服务业集群，全力打造高质量的湖南省新材料新能源产业基地、绿色矿业产业示范园和武陵山区一流的百亿产业园区。加快推动文旅产业发展，以十八洞获评国家5A级旅游景区为契机，加快实施景区提质工程，精心打造十八洞新时代红色地标。调研组成员、北京师范大学中国乡村振兴与发展研究中心主任张琦指出，花垣县结合地方实际，通过人才、基层治理和特色产业等多方面推动乡村振兴，为县域高质量发展注入了动力。

花垣县高质量发展的三点启示

花垣县各级领导干部的担当精神令人印象深刻，扛牢“精准扶贫”首倡之地政治责任，实干为先、造福百姓、不断突破，积极探索县域高质量发展的路径，形成了自己的特色。

勇于担责，实干为先。从20世纪 80 年代开始，矿业经济迅速发展，成为花垣县支柱产业和财政收入主要来源，形成了矿产资源开采、浮选加工、电解冶炼于一体的采选冶生产链，矿山的开采也带来了严重的环境污染、生态破坏、安全隐患等一系列问题。为彻底解决矿山开采带来的污染问题，花垣县顶住各方压力，以壮士断腕的勇气和决心，对矿山企业进行全面整顿，通过集中时间、集中人员、集中力量，扎实推进整改任务落实，确保在规定时限内整治到位。生态环境问题整改涉及面广，需要解决的问题多，绿色转型之路困难重重，没有敢于动真碰硬、勇于担责的实干精神，是不可能完成的。这是花垣县痛定思痛后自觉坚持以政治建设为统领，全县上下切实加强执行力建设，勇于担责、实干为先，不断强化“三分部署、七分落实”執行意识的结果。

发挥优势，造福百姓。县域高质量发展的关键是看发展的成果是否更多更公平地惠及县域全体人民，花垣县把以人民为中心的发展思想落实到了推动县域经济社会各项事业高质量、跨越式发展之中，落实到书写“精准扶贫”首倡地“山乡巨变”的全过程之中。花垣县总结十八洞村利用红色、绿色、古色优势造福一方百姓的成功经验和做法，并将其推广到花垣全县，成為推动“花垣变花园大行动”的重要抓手。一方面，充分发挥好十八洞这一新时代红色地标对周边其他村的影响、辐射和带动作用；另一方面依托“一脚踏三省”区位优势，着力做好“精准扶贫”首倡地、苗族赶秋发源地和小说《边城》原型地“三地”文章，加快发展全域旅游，构建多元空间发展格局，实现花垣县旅游全域发展。

锚定目标，不断突破。调研中发现，花垣县锚定县域高质量发展目标不放松，通过整顿矿山污染实现了发展方式的转变，发挥文旅资源和生态资源的独特优势，各项事业不断取得新突破。花垣县在加快绿色转型推动高质量发展过程中，始终坚持问题导向，全面排查工作推进中存在的问题，锚定目标、不断突破，全力以赴做好各方面的工作；结合县域发展实际推动产业融合，利用民族传统文化打造地域性特色文化品牌，积极推动绿色发展转型，借助数字化信息化等现代元素提升县域经济竞争力，走出了一条脱贫地区县域经济“融合化、品牌化、绿色化、数字化”高质量发展道路。

调研组成员、人民日报社《国家治理》杂志社副总编辑陶建群指出，花垣县作为“精准扶贫”首倡地，充分发挥勇于突破、勇于创新的担当精神，发展特色文旅产业，重拳整治矿业污染，动员社会力量积极参与乡村振兴，带领城乡居民走上了高质量发展之路，其一系列的探索实践经验值得大力推广。

人民论坛专题调研组专家：

陶建群 人民日报社《国家治理》杂志社副总编辑

杨宜勇 国家发改委社会发展研究所所长、二级研究员

青连斌 中共中央党校（国家行政学院）社会和生态文明教研部教授张 琦 北京师范大学中国乡村振兴与发展研究中心主任、教授

张 浩 中山大学马克思主义学院副院长、教授

（执笔：张浩、李鹍鹏、周艳，作者分别为中山大学马克思主义学院副院长、教授，中山大学马克思主义学院博士研究生，人民论坛网地方部主编；该报告为“2023年国家治理创新经验课题调研项目”阶段性成果之一）

责编/钟超 美编/于珊