古代基层治理地方立法的历史镜鉴

宋伟哲

乾隆皇帝像

在中国古代法律体系中，地方立法具有重要地位，尤其在基层治理方面积淀甚深。其中蕴含的奥秘，值得后人学习和思考。这是一笔宝贵的传统法律文化资源，应当成为今天地方立法的一面良好镜鉴。

地方特色浓厚

地方特色是地方立法的生命。中国古代的地方立法，大部分法规的地方特色十分鲜明，古人解决这一问题很有一套办法。首先，立法者认真调查研究，大胆发现和承认地方法治建设中存在的问题。立法的目的在于解决社会问题，只有发现问题，才能为特色立法提供土壤。在进行立法调查研究的过程中，要重点关注和了解地域习俗文化，这是地方特色的源泉所在，也是地方立法应重点规制的对象。中国古代的地方官员，一项重要职责就是移风易俗，教化人心，对地方上的陈规陋习予以大力革除，提高人民的生活质量。清代地方立法中的许多地方特色，就是由此而来，下文关于清代妇女权益保障地方立法，就是这方面的良好范例。

在清代江苏地区，布政使根据自己此前在上海工作的经历，发现“苏松太”地区丧偶妇女再嫁的现象很多。虽然当时朝廷鼓励妇女“守节”，但是一般不会过度干预此事。布政使经过调查研究后发现，这种再嫁具体分为三种，“争醮、逼醮和抢醮”，主要是一些利欲熏心之人，为了谋取经济利益，“为之主谋、媒说、哄诱、逼勒，无所不至，遂使孱弱之妇，身遭劫制，因而丧节者有之；或不甘被辱，因而自尽者亦有之”，涉嫌严重侵犯妇女权益。于是，江苏布政使出台了专项法规，严厉惩治这些逼迫丧偶妇女改嫁的不法之徒。

在清代福建地区，也出台了保护妇女的地方性法规，但是内容却与江苏省大不相同，充分体现了福建的地域特色。据《福建省例》记载，乾隆三十年，福建布政使与按察使两衙门联合出台了“禁收幼尼”的地方性法规。福建省为什么要出台这项法规呢？立法者在法规开篇就进行了解释，从中可知这其实与福建的地域特色密切相关。此处值得一提的是，清代地方立法的一大特色在于，在地方性法规正文条款之前，经常有一段详细的有关立法背景、立法目的的论述，把上述问题交代得清清楚楚。既便于当时人学习援引，也为后人研究提供了极大便利。这一立法解释往往能够直面问题，不遮掩回避，故而为后续立法提供了扎实的基础，这一立法技术非常值得今天的地方立法参考借鉴。

回到“禁收幼尼”立法的原因，从地理方面考察，福建省以山地为主，地形崎岖，土壤贫瘠，难以承载较多的人口，在以农业为主的传统社会并不富裕。在这种客观环境与重男轻女思想的双重影响下，女孩子的权益经常受到侵犯，自古就有溺女婴的陋习。在历朝政府的严厉打击下，这种犯罪得到一些缓解，却无法彻底根除家长对女孩的轻视，于是大量家长把女孩子送到寺庙当尼姑。根据福建官府的调查，这些女孩子从一二岁到十余岁不等，“立契价买，收养庵中，俟长成强为披剃，以作老尼之嫡派”，有些甚至被不法之徒卖与他人做妾。福建立法者对这种严重侵犯女童权益的行为深恶痛绝，指出这些“青年少女，心志未定”，强迫她们就此青灯黄卷，实属违背个人意志。立法者怒斥道，“尔等扪心自问，今日之老尼，即皆当年之幼女，回想生平，使稍有人心，未必不暗生愧悔”。

于是官府规定，妇女年过四十，才准许出家。立法者对此专门进行了解释，指出允许妇女出家，主要是考虑到这些人“年当迟暮，无夫无子，失所依归”，目的在于给她们一份生活保障，并不是这些人都与佛法有缘。福建官府在法规中规定，福建境内庵庙，由各县官府按名造册稽查，凡未经剃度之幼尼，父母健在者一律由父母领回；如果亲属故绝，则由当地官府出面，为他们选择“诚实良民，具呈婚配”。凡不依法执行者，一律从重治罪。

当然，除了妇女权益保障，地方经济发展也是地方立法所应重点关注的场域，可为地方特色立法提供思路源泉。仍以清代福建省为例，由于山地崎岖，当时福建与周边省份的贸易物流主要依赖挑夫，当地如茶叶等驰名特产，大多靠此运输。挑夫数量一多，管理就成了大问题，中途携货逃亡、一路百般刁难等现象层出不穷，给商业贸易带来严重影响。有鉴于此，福州府草拟了规制挑夫的地方性法规，对设立夫行、挑队管理、稽查方案、挑夫承重、挑夫薪水等问题进行了详细规定。这份法规草案出台后，得到了福建省府的重视和认可，最终上升为省级地方性法规，用来规范全省的挑夫行业。难能可贵的是，几年后福建省还对这份法规进行了“立法后评估”，发現有些地方对这一法规“视为具文”，于是重申法令，并且对此前法规的一些不足之处进行了修改完善。

条款精练实用

在今天的地方立法中，常能听到“有几条立几条”这个术语。所谓“有几条立几条”是指地方立法不求体例完整、鸿篇巨制，而是紧紧围绕地方待解决的突出问题，制定出精练实用的法规。在古代地方立法中，“有几条立几条”是非常普遍的现象。这些法规有相当一部分篇幅不足十条，短小精悍，可操作性极强，值得今天的立法者学习。

以清代江苏地方法规《清理省城街道章程示式》为例，这是一部非常典型的基层治理地方性法规，主要用来规制省城的街道卫生清扫工作。它由江苏布政司颁行，总共只有八个条款。章程开篇先清楚地表明了立法目的，大胆检讨了目前省城街道卫生清理工作中存在的弊病，指出“目前粪土沿途堆积，清道一事几同废弛，而每月所支经费如故，若不重加整顿，转瞬炎夏，秽气薰蒸，势必酿成疫病”。在每一条开篇，都有一个六字“条标”，对本条款进行了精确概括，以便于检索查阅。

第一条“办理宜得人也”，主要是对街道清理工作的人事进行了详细安排，“委总捕同知督理，无庸五路总巡兼管，再委分理二员，于候补佐杂中，择其年力富强、能耐劳者充当，南城一员，北城一员，各分地段，常驻督率，以专责成而免推诿”。第二条“丁夫宜募足也”，明确规定了招募丁夫的数量和管理分工。此外，本条还规定了丁夫不许冒名顶替、以老弱充数，要求每月初二丁夫都要到藩台衙门集合查验身份。

第三条“工程宜有定也”，主要是划分清扫责任区，“由委员逐日晨早将地段酌定，谕知夫头本日打扫某几街，即不时前往梭巡，至晚令夫头将所清除地段起止禀知委员填单，五日呈报藩辕及督理处一次”。第四条“稽查宜认真也”，要求丁夫身着统一制式的号衣，稽查员每日按地点检查，如有懒惰者立即究责。第五条“船艇宜雇佣也”，由于地处江南，河道众多，规定每二十五名丁夫配备四条小艇用来把垃圾运往城外空旷处，“任听农民粪田使用”。第六条“夫役宜聚集也”，主要规定了丁夫的统一食宿与作息问题，“每日六点钟出外做工，十一点暂停吃饭，十二点钟后复出做工，六点钟收工”。第七条“器具宜齐备也”，主要对丁夫的清扫工具作了规定，“每夫给帚一把、锄一柄、箩一擔、箕一个”，同时还详细规定了“以后按月每委员处领钱八千以备添补器具之用”。

第八条“经费宜酌定也”，极为详细地列明了清扫队伍的全部人事开支以及经费来源。“分理委员两名，每员月支薪水银十六两，杂用纸张等费各银二两。夫头四名，工食钱每名五千文。夫役五十名，工食钱每名四千文。小艇八只，钱若干文。将茶捐之款，除各善堂及各款开支外，每月册报余钱二百零千文，并向来积存之款侭数拨用，每月由两委员赴督理处具领分发。续经保甲局禀请，每月准加两委员津贴钱九千文。司事两名，薪饭钱十六千文。局差四名，工食钱十六千文。并议定驳船八只，月给租钱十二千八百文，两局房租，月给洋六元四角。”

站在今天的视角审视这部基层治理的地方性法规，堪称“有几条立几条”的典范。法规条款数量不多，内容却极为丰富。可谓条条有亮点，字字有用途。次要问题，必言简意赅，不带半句空话；主要焦点，则巨细靡遗，减少腐弊滋生。实事求是地说，这部法规在许多方面非常突出，比如它把“人”和“钱”的问题规定得如此详细。地方立法是地方法治赖以发展的基石，地方特色鲜明、“有几条立几条”是衡量地方立法质量的关键标准。未来的地方基层治理立法应当充分挖掘传统地方立法资源，加以创造性转化和创新性发展，为全面推进中国式法治现代化贡献力量。

编辑：薛华  icexue0321@163.com