我国西部农村土地流转存在的问题及解决对策

牟晓珊，赵 华

（甘肃农业大学，兰州 730070）

在三权分置的背景下，土地流转和适度规模经营是农业农村高质量发展的一个重要途径[1]，也是西部地区提高土地利用率的重要手段。积极探索建立农村土地流转管理新机制、规范农村土地流转行为,是促进土地规模化经营和推进现代农业发展的重要保障,是促进农村集体经济高质量发展的重要基础[2]。结合我国西部地区农村土地流转的实际情况，分析流转中存在的主要问题，从流转法律、社会保障制度等层面提出对策建议，为促进土地流转有序进行提供借鉴。

1 我国西部农村土地流转现状

我国西部地区12个省的土地面积为6.78 亿hm2，占我国总面积的70.6%；人口为3.80 亿，占全国人口总数的27.2%。西部地区虽然土地面积大，但利用率并不高。从土地流转情况看，2018 年全国土地流转面积0.36 亿hm2，流转率超过29.52%。其中，北京市的土地流转率突破81.39%，安徽、江苏、湖南、上海的流转率依次为44.03%，43.31%，42.16%，40.74%。与上述地区相比，西部各省份经济发展水平普遍较低，土地流转率也偏低，见表1。

表1 2018年西部地区（除西藏）土地流转情况Table 1 Land circulation in Western China(excluding Tibet)in 2018

由表1可看出，西部地区土地流转率高于全国平均土地流转率的地区是重庆市和内蒙古，流转率分别是44.73%和34.20%，而其余西部地区土地流转率均较低。四川省2018 年耕地流转率为23.92%，低于全国平均土地流转率，其流转方式以租赁和分包为主，分别占四川耕地面积的49.7%和31.6%。青海省土地流转率为24.32%，流转方式多样，尤以出租流转占比最高达63.55%，转包流转占比为23.73%，股份合作流转占比为7.36%。此外，互换、转让及其他流转方式占比分别为2.16%，0.92%，2.29%。陕西省土地流转率为22.77%，比上年上升8.73%。

西部地区土地流转面积很少的地区呈增长趋势。2018 年甘肃省土地流转率为18.79%，宁夏回族自治区耕地流转率为18.31%。其中，一半以上的土地通过出租方式流转，少部分土地以其他形式流转。

2 我国西部农村土地流转存在的主要问题

2.1 农民的土地流转意识淡薄

农村土地是农民不可或缺的基础，农户的一大难题本质就是土地问题[3]。西部地区农民收入有限，对土地流转的意愿不高，究其原因在于以下方面：一是农民深受传统观念影响；二是普遍担心土地流转后出现经营权回收、租金收取、土质恢复等情况，尤其是土地经营权无法按时收回的问题；三是随着城市化建设进程的加快，西部地区征地和拆迁工作随之推进，对农村土地流转产生较大影响；四是我国陆续出台一些提高农民土地经营积极性的惠农政策，使部分农民不愿意流转土地；五是很多农民对土地流转政策缺乏了解，担心流转会丧失承包权和影响个人收益。这些问题导致部分耕地未实现高效利用，进而影响农村集体经济的发展。

2.2 土地流转法律制度尚不健全

在农村土地改革持续深化的背景下，尽管我国农村区域普遍实行“三权分置”制度，但现行土地流转政策尚未与之完全契合，无法解决土地流转进程中可能出现的复杂情况，且不同区域的土地流转原因、形式和规模存在显著差异，导致土地流转过程中涉及土地纠纷的案件数量随之增加[4]，需从立法层面健全土地流转法律和制度。鉴于出让价格、出让用途、权利义务、争议解决等现行政策内容不够详尽，有待出台实施细则。

2.3 缺乏社会保障制度

西部农民的主要谋生方式是粮食生产，所耕种的土地是其生存的基本保障。通常情况下，土地对农民的生存影响越大，流转就越难。当前，我国农村老龄化现象严重，一些地区甚至出现土地荒废现象，加之土地流转后农民基本保障制度不完善，导致土地流转工作出现各种阻力，这就需要建立双重保障制度，通过减轻农民对土地的依赖度来实现土地流转和规模化生产。此外，我国正在大力推进城镇化，部分农用耕地向非农用地转变，这就要求有关部门必须解决好农村土地经营权流转后续问题，为这些农户提供有效保障。也就是说，只有建立健全完善的社会保障制度，才能提高农民参与土地流转的主观能动性。

2.4 土地流转形式单一

当前，西部农村土地的主要流转方式是出租和转包。这两种流转形式既可为农户提供相对稳定的生产和销售收入，还能保障农户的经营权，故成为西部地区土地流转的主选方式，而投资、信托、入股、联种、拍卖等土地流转方式占比相对较小。这也说明西部地区土地流转方式保守、单一，不利于土地规模化经营，不利于充分发挥土地资源的规模效益。

3 我国西部农村土地流转对策

3.1 宣贯土地流转政策

一是结合网络多元化路径，采取遵循渐进方式，逐步推行土地流转政策，扩大土地流转政策的宣传力度，使管理者、农民等相关方更多地了解土地流转政策，让广大农民懂得土地流转是增加农业收入的一种有效手段。二是通过项目倾斜、政策扶持和资金支持，引导土地经营者做好长期经营规划，在节本增效上做文章。三是调动基层干部积极性，做好镇、村两级现代农业发展长期规划，引导农民有序流转土地，开展规模化机械化标准化经营。四是政府有关部门组织力量开展政策咨询服务，引导农民主动参与土地流转，消除农民疑虑，切忌急于求成，确保土地流转工作有序推进。

3.2 健全土地流转制度

进一步健全土地流转制度，是解决传统农业经营模式土地碎片化问题的有效途径。有了健全的制度保障，可使农户之间的土地经营合作更加稳定而持久。合理高效的农地流转可从各个方面使农民受益[5]：一是大大减少单一农户的农业生产成本，二是通过对流转的土地实施集中化管理、规模化经营，便于统一采用先进农业技术，使用高效农机装备作业，最大限度地实现节本增效和农民增收。对此，有关部门需从农业现实需求出发，发挥地方政府在土地流转中的作用，规范土地流转合同，明晰出让期限、价格、方式等重要事项，确定违反合同或发生争端时双方的责任。通过相关法律法规制约擅自变更流转土地用途的当事人，避免以减少农田面积为代价来换取经济发展。地方政府可设置法律咨询室，提供专业法律咨询，用法律武器保护农民权益。

3.3 完善社会保障体系

一是通过大力发展西部地区经济，让部分农民离开赖以生存的微薄土地，投身于更有效益的二三产业当中，既可使农户获得土地流转收入和务工收入，还能减少其对土地的依赖，使土地出让方和经营者实现互利双赢。二是实现社保体系对农村居民的全覆盖，严格遵循生活基本保障和可持续发展要求，解决农民养老问题，为土地流转提供社会保障。目前，我国农村基本社会保障经费主要由国家财政支持，部分由地方政府、乡镇和村民委员会等多方主体共同承担。为保障地方居民享受基本养老和医疗服务补助金，政府部门应加大农村基本养老和医疗服务投入，以农民群体为对象，构建覆盖城乡的社保体系，为土地流转奠定良好的根基。

3.4 扩大土地流转规模

探寻土地股份合作、土地托管等多元化土地经营模式，找到放活土地经营权的合理路径和有效方法。规范和完善现阶段转包、租赁等流转程序，使土地流转有序高效。加大土地流转政策扶持，采取产业化经营策略，在农民自愿基础上创新土地流转方式，彻底解决土地承包碎片化问题。