国有企业产权转让和无偿划转的国资监管政策及税务政策探究

王翼泽

【摘要】近年来，随着国企改革步伐的不断加快，国有企业之间的重组事项日益增加。2022 年，国务院国资委发布了《关于企业国有资产交易流转有关事项的通知》，对企业国有资产交易流转有关事项做了进一步的补充和优化。文章根据国有资产交易的相关制度，结合相关税收法律法规，对境内非上市公司的国有企业产权转让和无偿划转这两种常用的重组交易方式，分析相关适用情况及选择建议。

【关键词】产权转让；无偿划转；国有资产；政策研究

【中图分类号】F275；F235.19

一、相关概念

（一）产权转让

产权是一个经济学概念。现代西方产权经济理论产生于20 世纪30 年代，是西方经济学的一个分支。产权大体上与财产权相对应，在不同的领域有着不同的含义，总体上为对资产的占有权、使用权、转让权，以及出借权和其他与财产相关的权利。2016 年6 月24 日，国务院国资委、财政部联合颁布《企业国有资产交易监督管理办法》（国资委 财政部令第32 号，以下简称“32 号令”），对企业国有产权转让事项作了规定，明确企业产权转让是指履行出资人职责的机构、国有及国有控股企业、国有实际控制企业转让其对企业各种形式出资所形成权益的行为。企业出资所形成的权益，包括全民所有制企业的产权和公司制企业的股权，但考虑到国有企业公司制改制任务基本完成，因此，产权主要是指“股权”。

（二）无偿划转

无偿划转看似属于产权转让的一种，但其实不同，与产权转让最大的区别在于无偿性。2005年8 月29 日，国务院国资委印发《企业国有产权无偿划转管理暂行办法》（国资发产权〔2005〕239 号，以下简称“239 号文”），对企业国有产权无偿划转事项作了规定，具体是指企业国有产权在政府机构、事业单位、国有独资企业和国有独资公司之间的无偿转移。无偿划转主要目的在于方便国有企事业单位之间的重组整合，有助于国有资本优化产业布局和结构调整，并能有效降低相关的重组成本。

二、适用范围及定价依据

2014 年，国务院国资委发布了《关于促进企业国有产权流转有关事项的通知》（国资发产权〔2014〕95 号，以下简称“95 号文”）。2022 年，又发布了《关于企业国有资产交易流转有关事项的通知》（国资发产权规〔2022〕39 号，以下簡称“39号文”），同时根据32 号令、239 号文、95 号文等文件规定，不论是国有企业内部进行重组整合，还是对外进行产权的转移，主要的方式包括产权转让和无偿划转，其中产权转让在具体转让路径上，又分为公开挂牌转让和非公开协议转让。

（一）产权转让

1. 公开挂牌转让

公开挂牌转让是国有企业产权转让方式中最常见的方式，也是最基本的要求。对此，国资委32 号令也提出了明确的规定，要求国有企业转让产权时，原则上都应通过产权市场公开进行。因此，只要是国有企业，不论是国有全资、国有控股以及国有实际控制企业，其所持的产权如果发生对外转让，原则上都应当通过产权市场公开挂牌转让。在转让定价方面，根据国资委《企业国有资产评估管理暂行办法》（国务院国有资产监督管理委员会令第12 号，以下简称12 号令）第六条和32 号令第十二条的有关规定，转让价格应以经核准或备案的评估结果为基础确定。因此，产权如果要对外转让，在转让前应当要进行审计和资产评估，且首次挂牌转让的价格不得低于评估值。

2. 非公开协议转让

与公开挂牌转让相对应的，是非公开协议转让，即产权无需通过产权市场公开挂牌转让，而是以非公开的方式，即通过与受让方单独签订转让协议进行产权转让的行为。非公开协议转让是产权转让的一种特殊行为，对转让方和受让方的主体资格有着较为严格的限制。根据32 号令和39 号文的有关规定，可以采取非公开协议转让方式转让产权的情形，主要包括以下三种：一是对于主业为关系国家安全和国民经济命脉的企业，比如主业为航空航天、国防军工、石油化工等领域的企业，其进行重组整合时，经国资监管机构批准，企业产权可以在国有及国有控股企业之间采取非公开协议转让的方式进行转让；二是对于政府或国资监管机构主导推动的企业重组事项，比如近年来在稀土、医疗、检测等领域的企业重组事项，经国资监管机构批准，企业产权可以在国有及国有控股企业之间采取非公开协议转让的方式进行转让；三是对于同一国家出资企业内部进行重组整合，经该国家出资企业批准，企业产权可以在该国家出资企业的全资、控股和实际控制企业之间采取非公开协议转让的方式进行转让。从国资委的制度规定来看，产权非公开协议转让主要分为两类：第一类是产权需要在不同国家出资企业之间进行转让的事项。这一类事项有着较为严格的审批规定，且一般是政府或者国资监管机构主导推动的项目。第二类是产权需要在同一国家出资企业内部进行转让的事项。这一类事项国家出资企业有着较大的自主决策权，只要是产权在该国家出资企业内部的全资、控股或者实际控制的企业之间进行转让，均可以采用非公开协议转让的方式。需要特别关注的是，非公开协议转让本质上是适用于产权在国有企业之间的转让，所以如果国有企业拟将所持产权转让给包括非国有企业在内的企业，则应当进场公开挂牌转让。

在转让定价方面，非公开协议转让和公开挂牌转让也有区别。根据32 号令第三十二条、95号文第二条和39 号文第四条的相关规定，非公开协议转让的转让价格不得低于资产评估结果，但是以下两类情况，除了可以依据资产评估报告的评估结果外，也可以依据最近一期的审计报告确认的净资产值为基础确定：一是产权的转让方和受让方均为国有全资企业（包括国有独资企业和国有独资公司）；二是国有控股企业或者国有实际控制企业内部实施重组整合，转让方和受让方为该企业的全资子企业，或者转让方和受让方为该企业和其全资子企业。简而言之，就是通过非公开协议转让方式转让国有产权时，只要不牵扯到与非国有企业的交易对价问题时，经全体股东同意，就可以按照最近一期的审计净资产值来确定转让价格。

（二）无偿划转

无偿划转和产权转让的本质区别在于无偿性。产权转让，不论是公开挂牌转让还是非公开协议转让，遵循的是等价有偿原则，受让方均是需要支付对价的，但是无偿划转则不然，受让方无需向转让方支付产权划转的对价，因此，无偿划转的适用范围，相较于产权转让要更为严格。根据239 号文第二条，以及95 号文第三条和39 号文第五条的相关规定，目前产权可以无偿划转的情形包括：一是经有权单位批准，企业所持产权可以在国有全资企业之间进行无偿划转；二是国有控股、实际控制企业与所属的全资子企业之间，或者所属的全资子企业之间，经该国家出资企业批准，其所持产权可以进行无偿划转。简而言之，就是国有企业无偿划转产权时，必须满足不能将国有权益无偿让渡给非国有权益方的条件。

三、税务处理

产权转让与无偿划转可能会涉及到企业所得税、增值税、土地增值税、契税等多个税种，本文仅对企业所得税进行分析。为了支持国有企业的重组整合，降低相关的税费成本，财政部、国家税务总局于2014 年12 月25 日颁布了《关于促进企业重组有关企业所得税处理问题的通知》（财税〔2014〕109 号，以下称“109 号文”），首次对企业股权划转涉及的企业所得税特殊性税务处理作出了相关的规定，具体适用情形包括：一是母公司和其100% 直接控制的子企业之间划转资产（股权）；二是母公司100% 直接控制的子企业之间划转资产（股权）。同时，划转还需要满足以下基本条件：一是划转双方必须为居民企业；二是划转需要具有合理的商业目的，不能仅仅是为了减少、免除或者推迟纳税；三是股权或者资产划转后需连续12 个月内不改变被划转股权或资产原来实质性经营活动；四是划转双方均未在会计上确认损益。此后，国家税务总局于2015 年5 月27 日发布《关于资产（股权）划转企业所得税征管问题的公告》（国家税务总局公告2015 年第40 号，以下简称“40号公告”），对109 号文中的有关问题做了进一步的明确，使之具有更强的操作性。

需要说明的是，109 號文和40 号公告里对资产（股权）划转的定义和适用范围，与产权转让和无偿划转有区别。首先，税务上的划转，包括了有偿划转和无偿划转两种情况，因此不能将税务上的划转简单等同于国资监管体系下的无偿划转。比如甲集团分别直接持有A 公司和B 公司100% 股权，出于内部重组的需要，甲集团想将A公司的100% 股权转移到B 公司名下，此时有三种路径供选择：一是甲集团将A 公司股权无偿划转给B 公司；二是甲集团以A 公司股权对B 公司进行增资；三是甲集团将A 公司股权通过非公开协议转让的方式转让给B 公司。按照40 号公告第一条的相关规定，以上三种路径中，第一种为无偿划转，第二种为有偿划转，均符合税务上的划转条件，适用于特殊性税务处理政策，而第三种则属于交易，不属于划转，也不适用特殊性税务处理要求。

其次，税务上的划转，适用范围为母公司和其100% 直接控制的子企业之间划转资产（股权），或者是其100% 直接控制的子企业之间划转资产（股权），与国资监管体系下的无偿划转，最大的区别在于不包括间接全资企业。比如某国有全资甲集团分别直接持有A 公司和B 公司100% 股权，A 公司100% 持有C 公司股权，B 公司100% 持有D 公司股权，即C 公司和D 公司均为甲集团间接全资的子公司，如果甲集团出于内部重组整合的需要，准备将C 公司的股权无偿划转给D 公司，根据国资监管的相关制度规定，是符合政策要求的，但是，由于C和D 并不是甲集团100% 直接控制的企业，因此不适用于特殊性税务处理政策，即便是进行了无偿划转，在税务方面也需要按照公允价值计量并缴纳相应的企业所得税。

最后，税务上的划转，强调要具有合理商业目的，不能仅仅是为了减少、免除或者推迟纳税，并且股权或资产划转后连续12 个月内不能改变被划转股权或资产原来的实质性经营活动，以及划转双方不能在会计上确认损益。因此，在划转安排上，要注意不能在一年内多次对同一股权或资产进行划转，且划出方和划入方在会计上不能确认损益。

四、相关建议

基于以上国资监管对产权转让、无偿划转的不同规定，以及税务部门的相关特殊性税务处理政策，笔者建议不论是进行产权对外转让还是内部重组整合时，都要分情形、分类别制定合理的方案，实现企业的效益最大化。一是对于产权对外转让项目，站在企业自身经营的角度，要尽可能采取公开挂牌转让的方式进行，且转让价格应以评估价格为基准；二是对于企业内部的重组整合项目，要充分评估转让方和受让方的股权结构。当转让方和受让方均为国有全资企业时，或者转让方和受让方为同一国有控股企业（国有实际企业）内部的全资公司时，可以优先采取无偿划转，但是要特别注意是否符合109 号文及40 号公告规定的相关条件。如果不符合政策条件，同时税负成本又比较高，则可以考虑分步划转的方案。当产权在转让方和受让方之间转移牵扯到非国有权益时，则要注意转让价格应以评估价格为基准。总之，国有企业进行重组整合，既要充分考虑国资监管层面的政策法规，严格遵守相关规定，也要充分考虑税务相关的政策影响，避免因额外的税务负担影响企业的经营发展。

责编：梦超