我国“十三五”期间食品安全法治文献综述研究

刘雅婷 李 亮

中国海关管理干部学院，河北 秦皇岛 066000

古人云：民以食为天。《论语· 乡党》有云：食饐而餲，鱼馁而肉败，［1］不食。可见人类对于食品安全的关注和记载古已有之。根据联合国2021年公布的数据显示，每年约有200 种食源性疾病导致6 亿人患病。据估计，全世界每年约有42 万人在食用被污染的食物后死亡，而5 岁以下的儿童在食源性疾病患者中占40%，食品安全问题的发生也极易引发公众恐慌和社会动荡。从国家发展战略角度考虑，有学者就食品的属性进行探讨并指出，食品具有特殊的使用价值，并非仅局限于本质属性、商品属性，还包括财产和战略物资性质，若从国家的政治、经济、军事、社会稳定等诸多维度的国家安全体系角度对食品安全进行观察和综合考量，则需站在国家战略部署和发展的层面予以全局性统筹。［2］从个体生存的角度考虑，食品安全治理是国家安全治理体系中的基本要素，也是建设“健康中国”战略的重要组成部分。“健康中国”建设的硬指标是食品安全，其不仅是维持生存状态的必备要件，更是人类生存安全的根本。自2019 年起，联合国将每年的6 月7 日定为世界食品安全日。世界食品安全日的提出，其重要意义在于强化个人生存发展的食品安全意识，提高对食品安全的警觉性，促进社会共治，调动多元主体及时发现问题，解决问题。

一、文献梳理与分析

我国《食品安全法》自2009 年2 月28 日经第十一届全国人民代表大会常务委员会第七次会议通过以来，已经走过近14 年的时光。之前已有学者基于2009 年至2016 年的食品安全法治研究展望进行相关文献的研究，故笔者对本次文献研究进行了条件限定，主要侧重于2016 年以后的研究文献梳理和分析。笔者在中国知网（CNKI）数据库中选定CSSCI 为来源类别，时间条件为2016至2021 年间，检索条件为“篇名=食品安全or 食品安全法or 食品安全治理”，通过检索共得到611条结果。根据文献的研究方向，以学术期刊类文献为数据分析基础（共计413 条结果），将以上检索结果大致划分为法学类、管理学类以及其他类别三类文献。为聚焦本文食品安全法治的研究方向，笔者在筛选过程中仅保留法学类的期刊文献，将保留的检索文献再次进行分类，则分为风险预防、监测治理、处罚救济及其他类四个层次。

《食品安全法》的研究与食品安全的现状相辅相成。由图1 可以看出，在2015 年4 月《食品安全法》完成修订，并于同年10 月1 日施行之后，2016 年的食品安全研究文献发表趋势曲线达到了近几年研究热度的最高点。通过法律的完善和食安风险意识的建立，近年来的食品安全问题治理略见成效，但仍存在较多问题亟待解决。本文通过对我国《食品安全法》近年来相关学术期刊文献进行研究和梳理，以食品安全治理的安全链条为线索，从涉及食品安全监管的三个防御环节出发，对我国法学领域相关研究文献中的各类观点进行梳理，以此发现当前研究可能存在的风险问题和薄弱环节，并对下一步研究方向提供趋势发展的参考。

图1 食品安全研究文献年度分布图

二、食品安全法治研究现状

（一）食品安全问题的风险预防

经济的全球化使得人员和商品的国际流动日益频繁，食品数量安全、食品卫生安全、食品质量安全等一系列问题随之凸显。而随着科学技术的进步和生活水平的提高，国家之间的食品贸易和人员往来剧增，各国为保护本国国民的生命健康均制定了严格的食品贸易安全措施，意图在流通的源头进行预防和监测，对食品安全风险进行有效管控。

1.风险评估

食品安全是关乎人类生存发展的重要课题，就目前的生态环境而言，要保证食品的安全性必须从源头着手。有学者认为，我国的现代化发展只利用了近半个世纪的时间就完成了西方近代工业文明，这种“压缩现代化”发展的特殊性让社会快速步入风险多发期、“阵痛”期，由此产生利益至上的社会关系导致风险问题加剧，使中国社会的安全运行和健康发展处于不稳定的状态。从风险社会理论方面考虑，当前食品安全风险评估的关键并不是杜绝危险的发生，而是要将该风险控制在大众所能承受的范围之内。［3］还有学者认为，实践中存在两种情况易引发食品安全风险：一种是内在原因，即食品本身存在的风险；①《中华人民共和国食品安全法》（中华人民共和国主席令第81 号文件），2021 年修正。另一种是外在原因，即公众对食品安全的不正确风险认知，进而对社会治理造成不利影响。［4］如果此类风险得不到及时有效的化解，将会危及国家安全，也会对相关生产经营企业甚至经济贸易安全造成阻碍。

2.风险交流

为最大程度依法保障公众的身体健康和生命安全，自2009 年我国制定《食品安全法》以来，最高立法机关已先后三次对这门法律进行了修订和修正工作，修订过程中对于建立风险交流制度方面呼声较高。有学者认为，风险交流的目的是预防风险。从预防的角度看，分为事前、事中和事后预防三个阶段。相应地，食品安全风险交流也包括事前、事中和事后交流。效果最理想的预防应是事前预防，事中预防次之，事后预防效果最差。［3］本文认为食品安全风险交流的阶段性交流效果也推测如此，尝试从食品安全风险交流制度的内涵、主体、时效、反馈机制和传播方面提出一些改进我国风险交流机制的建议。［3］笔者愚见，通过采取补救措施，防范当前危害的进一步扩大，同时配合防范类似事件的再次发生，从这个角度考虑，事后预防与事前预防的意义和重要程度不相上下，其推论的效果可能低估了事后预防在食品安全事件中的实际影响和防范作用。还有学者提出，我国现行的以《食品安全法》为核心建立的风险制度以行政主导模式为主，食品安全风险评估制度改革的关键点应在于消解行政主导的模式。［5］可见，我国《食品安全法》在食品安全风险机制方面已有相关立法规定，不过在实践中的适用还存在诸多问题。

（二）食品安全问题的治理机制

有学者认为，食品安全问题法律责任分配规则和制度的建构与变化，反映的是不同治理主体面对风险在整个治理结构和治理体系中的角色转换和地位变迁。［5］故笔者从不同治理主体角度出发，将食品安全问题的治理机制分为三个方面进行梳理。

1.监管机制

从立法角度来看，部分学者认为应加重食品安全违法犯罪的刑罚和打击力度，从而达到威慑效果。针对食品安全领域逐步重刑化的倾向，有观点主张将食品安全上升为“国家安全”的组成部分。［6］还有学者认为，我国《刑法》在食品犯罪案件中发挥的威慑作用受限，对此类案件导致的社会危害性估计不足或惩处力度不够，导致食品安全问题无法得到有效遏制，主张食品犯罪案件应纳入危害公共安全罪的范畴。［7］另有学者认为，食品安全犯罪屡禁屡发的原因不在于法律规定的“不够严”而在于“不够细”，《刑法》第一百四十条生产、销售伪劣产品罪与《食品安全法》的衔接不畅是造成该罪在食品犯罪案件中适用困境的根本原因。［8］从我国《食品安全法》的惩罚性赔偿制度规定来看，首负责任制有利于明晰食品生产经营主体的责任范围，提升消费者维护合法权益的时效性，同时也能够间接推动食品生产经营各利益主体之间的有效监督和法律意识强化。［9］针对这一立法目的，有学者认为，首负责任制与惩罚性赔偿在功能定位和制度价值上有所不同。考虑首负责任制的适用范围时，应当将经营者的主观状态细化并区分为“明知”和不构成“明知”两种情况进行讨论，以此来判断其是否包括惩罚性赔偿责任。［10］

从执法角度来看，我国食品安全治理的统筹和监管主要还处在政府部门的管理之下。有学者提出，在依法行政的过程中，中央政府与地方政府间存在各种政策执行方面的策略性博弈。作为各级政府调控经济、社会发展的重要工具与手段，食品安全问题的监管和治理关系到国家资源的优化配置，还关系到社会利益的普遍诉求与预期的公平正义。［11］对一元主体监管机制的过度依赖在实践中引发的矛盾和弊端逐渐加剧。

2.自律机制

结合上述食品安全问题监管机制和风险预防的相关研究，我国现行以《食品安全法》为核心建立的治理机制主要以行政监管模式为主导，暂缺乏对行业协会、食品生产经营企业主体责任意识和自律意识的充分调动。有学者基于行为法经济学的分析，从企业角度出发，提出企业的“短视认知偏差”会放大“造假冲动”的观点，为企业生产假冒伪劣产品的动因提供了论证依据，通过控制变量，推断出企业的造假行为在内部循环中得到强化，而在外部传播中进行再次扩散，从而导致行业竞争的恶性循环。［12］传统的治理方式主要是加大造假的成本和惩罚力度，除此之外，从行为法经济学的角度进行观察，短视认知偏差因子将有可能成为上述管控方式基础上的延伸。还有学者提出，食品安全治理在政府受到行政资源局限束缚的情况下，信息披露的功能和效用将会发挥重要作用。声誉机制虽看似归属于“柔性武器”，但却是一种所需边际成本颇为高昂的长效“惩罚机制”，它能够维护和整合社会力量，有效补强监管机构和法律规制的触角和盲区。［13］

3.共治机制

2015 年《食品安全法》修订后，从自我规制层面加入了具有中国特色的辅助手段，推动了我国食品安全法治建设实现机制升级和向社会共治方向的转变。有学者认为，自我规制是通过私法手段实施的治理方式。由于我国的行政审批体制改革的政策调整，结合中国的食品市场主体之间规模上的差异，我国政府监管与食品市场主体规模也存在巨大差异。我国吸纳世界通行的规则，根据《食品安全法》第四条、第九条，提出食品安全问题自我规制的自身逻辑，归纳为三个类型，即企业的自我规制、行业协会和企业合作规制以及通过合同的规制。［14］在社会共治的原则指引下，一些治理要素以及责任主体的权责范围都在发生渐进式转变。有学者认为，在社会共治原则背景之下，食品安全治理模式需要以多元性、预防性和整体性原则为指引，建构合作治理型食品安全法律责任分配体系。在合作治理模式下，政府的角色逐渐从主导向担保进行转变，共享治理权力的行使和相应责任的承担。［5］食品安全治理法律责任的再次优化配置，让食品安全监管机关等政府部门的行政执法压力得到缓解和释放，间接为政府监管节省开支，进一步提高了规制的专业化水平。

（三）食品安全问题的法律责任

1.民事领域

我国《食品安全法》第一百四十八条对惩罚性赔偿制度作出规定，目的是对危害性质严重的违法行为进行严厉惩罚，坚决打击食品企业违法违规生产和销售的行为，以期更好地保护消费者的合法权益。针对这一立法目的，有学者认为，首负责任制与惩罚性赔偿在功能定位和制度价值上有所不同。考虑首负责任制的适用范围时，应当将经营者的主观状态区分为两种情况进行讨论。［10］有的学者则将惩罚性赔偿制度置于经济学领域进行剖析，提出重构经济模式推动该制度的实际运行。为了降低风险成本，还有学者提出，通过构建安全责任保险应对食品安全危机的合法性与可行性。［15］

2.刑事领域

长期以来，食品安全始终是一个萦绕在公众心头、挥之不去的社会问题。曾有机构做过相关调查，对包括社会治安在内的11 项安全类问题的调查中发现，社会安全领域中排在首位被一致认为是最担心的问题是食品安全问题。［16］有学者根据中国法院裁判文书网的数据来源进行统计并发现，在食品违法案件中，刑法的威慑和惩处作用在法治效用中未见成效。［8］究其原因，有学者提出，食品安全犯罪的认定标准含糊不清，各类证据残缺不全，行政执法与刑事司法的交接过程没有理顺，都是可能影响案件数量悬殊的关键因素。［17］

3.行政执法领域

有学者指出，在传统的食品安全治理中，政府同时承担食品安全风险的管理和供应的双重职责，在食品安全监管和行政赔偿制度建设等问责机制方面未能够进行相应和适时的权责匹配。［13］党的十九届四中全会要求健全公共安全体制机制，因为不论是理论研究还是实践应用，一致发现单一主体难以对食品安全进行有效治理，主张探索引进多元主体纳入监管系统。［18］其中声誉机制的引入，是新型治理中的有效工具，也是解决当前食品安全问题的有力补充。有学者指出，声誉是一种抽象的公众形象，是基于群体层面等要素构成的可供参考识别的无形资产。［13］声誉机制是如何发挥作用的呢？该学者提出，这是一个为普通消费者提供消费指引的过程。通过将预售商品（服务）与企业信誉关联，向消费者提供基于信誉关联展现的质量、性能方面的公共评价，为消费者的理性和按需购买提供参考，从而借助消费选择对食品生产经营企业实行间接监督。［13］需要注意的是，在合作治理模式中，维护并实现私人利益和公共利益的平衡是合作治理中的难点。故应尽量从大局权衡公法与私法在治理效力中的比重，结合行政与民事层面的复合型法律责任承担模式，确保声誉机制有效运行、宽严相济，促进社会共治机制正向发展。

（四）其他方面的研究

在上述研究基础上，有学者提出，应对科学技术在食品安全治理中所承担的角色进行反思。不断进步的科学技术在为人类带来便利的同时，也造成了潜在的、普遍的、难以估量的安全风险。有学者根据我国食品安全治理现状，将科学技术的影响通过食品安全风险分类进行表述，包括不可预知的灰色风险、不断建构的合法风险以及难以杜绝的非法风险三类。通过对三类风险的解析，提出要清醒认识科技作为工具理性的局限性，加强科技与法律的联合治理等理念。［19］有学者认为，在食品治理方面可借鉴和参考英国零售商早先建立起的内部规制机制，文中所举案例是以零售商根据消费心理需求的反馈为依据，最终选择不销售辐射食品为处理结果。政府对于上述行为是允许和接受的，呈现了政府与食品零售企业在食品安全问题的共同治理方面所运用的具体处理方式。还有学者将新加坡与中国食品安全治理进行横向对比，提炼出新加坡食品安全治理的有益经验及其先进性，其中进口食品管理的国际化合作、食阁管理模式、企业分级管理的先进做法对推进中国食品安全治理的法治化提供了借鉴。

三、食品安全法治研究的不足之处与未来展望

通过对相关研究成果的分析，在市场发展和社会进步的同时，食品安全性问题的焦点已逐步从食品卫生、流行病传播、掺杂制伪等食品本源性安全问题，转向为某些化学品对食品的污染及对消费者健康的潜在威胁。食品安全性问题发展到现在，已远远超越了传统的食品卫生或食品污染的范围，关于食品安全法治的研究目前涉及的主体和法律关系相对复杂，研究方向相对分散，在科技发展迅猛的今天，就既存不足提出的可行性路径还有待斟酌，也需要从人类命运共同体的层面以发展的眼光继续探索。

第一，从近年来相关文献的对比研究来看，我国《食品安全法》在国内法律制度体系中与其他法律法规横向纵向的关联性和冲突性研究只占核心期刊文献的3%，多为仅就《食品安全法》自身的适用和不足问题进行剖析和探讨，缺乏从国家法律体系的大局来探讨《食品安全法》的合适位置，并缺少怎样在我国法律制度体系中发挥最大作用，如何与其他法律形成联结且互为助力的理论实践探索；第二，从法律基础理论研究的角度来说，学科如需获得长足的发展得有扎实的基础理论研究作为支撑。通过上述对近年来文献的检索和筛选，不难发现对食品安全问题的研究主要集中在治理和监管方面的实际应用型研究，关于基础理论研究的文献相对匮乏。“在理论层面上，食品安全社会共治是食品安全法治发展不断深化的时代产物，其理论研究总体来看较为片面，短期内形成一个相对完整且科学合理的理论体系有较大难度。”［20］有学者就此提出，食品安全治理的社会结构相对复杂，涉及各方责任主体交叉的法律关系，以及监管主导的食品安全规制具有局限性。［21］从已有的研究上看，大多数研究理论研究的深度略显不足，多为描述性探讨，例如在食品安全社会共治理论方面的研究，暂时还没有较为清晰的理论框架建构和具体措施探讨；第三，需加强社会共治理念的研究和推广，笔者认为，目前社会共治理念的进展只是提出对社会责任重新分配的概念，形成由多主体共同承担监管责任的治理机制；从食品安全主体之间的关系角度来看，我国食品安全的核心主体研究定位模糊不清。有学者还提出责任保险和公益诉讼的新型治理和救济途径，但各类主体的责任划分较为模糊。从长远角度考虑，推动我国食品企业的生产经营标准与国际标准有效对接是必然趋势，也是必然要求。如何实现国家食品安全质量标准一以贯之、鼓励食品生产经营龙头企业引领国际标准？笔者愚见，可以考虑将食品安全治理的核心主体职能进行转型，以强化政府的监督和指导功能、提升企业自律意识为导向，促进食品生产经营企业从被管理者向自我管理者转变，为此，就如何在部门法中有效催化企业自律意识和自律机制形成，有待进行深入探讨。

综上所述，尽管国内食品安全问题的相关研究领域还存在较多薄弱环节，但自法律颁布以来，经众多专家学者坚持探索而形成的丰厚成果，终为食品安全的法治建设完善和优化提出多维度的参考思路，同时为食品生产经营全流程安全的有序和健康发展提供了助力和支持。