农业生产大托管服务的机制梳理及其优化研究——基于淮南市的实证调研

胡善平

（淮南师范学院法学院，安徽 淮南 202308）

0 引言

农业大托管是在不改变农地承包权权属的基础上，个体化农户将土地承租权转承给村集体并由村集体以组织的名义与经营大户或者村级集体经济组织签订土地租赁合同，并统一纳入政府介入管理的专业化服务平台，服务平台以全流程的形式给予经营主体以专业技术和风险规避等方面的服务，最终实现农户、村集体、经营大户、社会化服务平台等多元主体共赢的一种农地经营组织形式。本质上农业大托管是在汲取土地流转、农业托管等经营模式基础上进行的制度创新，农业大托管后，农户直接获取托管费用以及二次分红，并不参与农业生产的具体经营，村集体发挥统一组织的功能，有效破除了农业生产的碎片化问题。从实证层面上看，其试点运作取得了显著的成效，是回应当前农业生产面临各种问题的有效措施；从实务层面上看，其有效回应了理论界关于农民荒问题的争议。淮南市通过积极探索，形成了具有地方特色的运行机制和工作制度，及时进行经验总结有利于各地进行借鉴，不断夯实乡村振兴的制度基础和组织基础。农业生产大托管的制度创新、运作机制的梳理及其模式化能够有效回应农业生产社会化需求与承包权碎片化之间的矛盾，便于通过适度集中化以发挥规模效益，从而提升农业生产的整体效率。

学术研究层面，农业生产大托管与农业生产土地流转、农业合作社等议题高度关联，但其学术关注的点更加系统、立体和全面，更关注依附在农地上的多元主体之间的竞合关联[1]。学术界围绕这一问题的研究较为关注农业生产大托管服务的内涵、原因及模式等议题，丰富的学术积淀为深入研究奠定了坚实的基础[2-3]。但现有研究对关联主体在既定制度约束下的行为策略生发研究较为薄弱[4-5]，研究基于实证性机理的分析，重点分析多元主体行动逻辑相互竞合的关联关系和互动机制，以全面解析制度的约束性和日常操作性，全面梳理农业生产大托管实践背景下农业再造的运行机制及其发展脉络，以构建整合性的工作模式并加以推广，推动乡土社会土地经营生产的不断革新，夯实农业生产的制度和体制保障以推动农业生产的现代性转型，实现农业经济生产的稳定和不断发展，切实维护农民的土地资产权。

1 基本情况介绍

与其他地方开展的农业生产托管服务的最大区别在于淮南市农业生产托管服务的整体嵌构性，实现了农业生产托管服务的多逻辑整合与优化，在推动农业经济繁荣发展的同时不断夯实基层党政组织内部治理及外部延展的科学化与丰富性，真正意义上实现了农户增收、农业增产、企业增效、组织增力的有机统一，强化了基层治理的民主化、科学化、现代化水平。这种政府引导性的农业再造能够基于农业生产的水土重组、服务提质、市场培育以及主体赋能，该种模式将行政逻辑上的层级考核验收、市场逻辑上的企业化经营、社会逻辑上的风险回避有机整合，实现了经济生产的社会性内嵌，强化了农村地区社会建设、经济建设、文化建设、政治建设、生态建设的有机统一。

实践层面的运作模式可以概括为村集体（村组织）与农户签署农业生产大托管协议，村集体收回农户分散承包的土地实现土地的集中整治和划片管理，农户可以重新承租村集体其他片区的土地或者直接获取土地大托管的货币收入。在充分协商的基础上，确保意愿农户继续能够从事农业生产，维护在地农户的承包权和经营权，同时村集体托管的土地可以通过多种形式实现规模化生产，如村集体经济合作社自营、出租给经营大户。这种组织化行为运作，一方面可以消除农户的顾虑，另一方面也可以显著降低经营大户的交易成本。村集体的组织行为能够显著降低土地集中规划的成本，提升交易效率。同时也可以倒逼村集体组织积极作为，提升村集体的治理威信和领导力，有效平衡了在地在业农户与离地农户之间的利益关系，确保了农业生产的有序推进。村集体的介入便于后期的组织服务，能够为经营大户协调经营生产中遇到的各种风险，发挥积极的中介作用，能够为外地资本的有序介入创设平台和空间。这样做有利于杜绝回避传统意义上土地流转、土地托管实践中可能存在的大户跑路问题，因为村组织的中介作用，客观上构建了农户、经营大户的第一道风险保障线，至于其中的利益关联则按照市场逻辑开展并通过契约予以具体呈现。同时，在行政方面，政府则通过行政倡议、转移奖励等形式支持村集体积极作为以调动村干部主动作为、积极探索的自觉性，增创了壮大村集体经济的路径。为防范各种风险可能造成的违约行为发生，政府及其职能部门则通过各种风险防范机制以构筑农业经营的保护线。如将所有的村集体、经营大户之间的合同行为均纳入统一管理的服务平台以强化政府监管，同时将商业银行、保险公司、社会化服务组织等农业生产过程中涉及的资本主体、技术主体、服务主体等均纳入统一管理的服务平台，以监管各主体之间的市场谈判行为，以规避缺乏监管可能造成的失范行为。统一管理的服务平台则通过提供基础数据、相关信息、关联评估、资产管理等服务细化各种市场行为以构筑经营生产的第二道安全线。与此同时，服务平台按照全流程的基本逻辑提供生产环节中关联的各方面服务需求并对接各种市场主体以提供及时、科学的服务，构建生产需求和服务供给的有效机制以确保经营主体能够获得稳定安全的收益，从而最终有利于村集体、农户的利益安全，在根本上构筑收益安全的保障线。

村集体通过项目工程实现对土地的集中化改造以便提升农业生产的规模化效益以及保障水平，通过市场谈判引进资本主体介入，或者通过自营方式实现集体经济的实体化。通过村集体的中介作用与资本主体签订经营协议，推动农业生产的产业化运作，依托资本主体的企业化管理发挥要素整合的集聚效应。为规避资本化经营主体的短期行为和失范行为，县区职能部门通过专业性管理体系和工作机制，将资本化农业生产经营主体的全流程生产经营纳入监管平台，同时提供市场化专门服务，积极融入农资服务、信息服务、销售服务、保险服务等专业服务主体，追求农业生产的风险可控和全程可塑，以便维护农户以及村集体的合法权益。如图1 所示，淮南市就以市域为辐射面成立了专门的农业生产大托管服务管理中介——淮南市农管家服务公司，该公司的资本构成包含政府专项资本、企业资本和个体资本3 部分。管理体制上依托平台将所有农户、村集体、经营主体、服务主体纳入管理平台进行统一管理，承包权的托管协议、经营户的经营测产与评估、资本融资、农资服务、信贷服务、生产经营技术指导等均在平台中通过信息化方式进行管理和互动。通过农业生产大托管的有效运作，淮南市农业生产的隐性抛荒、农业生产的粗放式经营以及低效率、农业生产主体的老龄化等问题得到了有效解决，实现了农业生产单产增产、农产品品质提质、村级集体经济规模不断壮大等目标，有效改善了农业农村社会治理的格局，推动了乡村农业生产经营的社会性嵌入，实现了农村社区五位一体建设的稳步推进，取得的良好成绩受到安徽省政府、农业农村部的高度认可，形成的工作机制具有极强的推广示范价值。

2 农业大托管的地方实践及其经验梳理

截至目前，全市67 个乡镇、632 个村、1 392 个服务主体参与农业生产大托管工作，其中67 个村开展了整村托管，139 个村、26.9 万亩（1 亩=0.067 hm2）土地实施了田地整理，产生了极大的综合效益，2022年农业大托管实践效果如表1 所示。

表1 2022年农业大托管实践效果统计表

存在的问题主要表现为：一是宣传发动还需加强。部分群众对大托管政策了解不够，信任度不强，还需要进一步加强对农民群众的宣传引导。二是村集体积极性不足，还需调动。部分村集体担心托管前期工作复杂矛盾大，不愿推进。三是现代化农业服务设施建设薄弱，还需加强。随着托管的覆盖面增大，农业服务需要加强，因此亟需统筹规划建设农事服务中心，统一提供耕种管收储售系列服务，以便更好的帮助经营主体降本增效。总结而言，其有效运作是多种主体、多元逻辑相互竞合的结果，对其模式进行梳理有利于农业大托管的稳步发展。

2.1 政府倡导的行政逻辑

农业流转、农业托管的运作从动力源的角度看，更多是民间的自发行为，是乡土社会生活回应城市化、工业化的自主构建，在实际运作中更多借鉴的是乡土熟人社会的社会关联，多发生在亲属朋友之间，这种基于社区伦理而生发的土地流转能够形成中等规模的家庭生产，但难以破除农业生产的碎片化问题[6-7]。虽然有一些资本主体通过项目下乡的方式进行农业经营，但非粮化、短期性等问题较为显著，且时常因暴露出一些失范行为而被人们所诟病。问题根源在于缺乏对农业经营主体的有效整合和组织嵌入，缺少农业生产各种风险的有效规避举措。农业生产大托管则更多是政府主导的策略选择和制度性设计，目的在于回应国家的粮食安全、推动乡土的社会建设和均衡发展。淮南市农业生产大托管服务的试点最初动机就在于解决农地的隐性抛荒（单季闲置）及农业生产的粗放性问题。淮南市为顺应国家粮食战略，以农业农村局为主体整合农业资金以专门奖励的形式在全市范围内大力推广实践农业生产大托管，对托管规模达到奖励门槛规模的村集体按照每亩单季奖励100 元的标准加以行政奖励性引导。100 元的单季奖励具体的分成由村集体研究确定，可以在村集体、经营大户、普通农户之间按照商议比例共享。

各县区在淮南市政策的基础上亦通过制度创新，积极探索地方性政策创新。淮南农业生产大托管模式运作尤其强调发挥村集体组织的作用，政策引导激励村组织必须充分发挥中介服务的角色使命，便于村组织为各类经营主体提供各种生产服务，有利于进一步明确村级组织的使命责任。除行政倡议外，最为实际的激励举措就是专项奖励所发挥的引导作用，这一举措的目标就在于通过货币奖励推动农业生产的相对集中和优化提升，而不是基于单纯的生产补贴以维护小农意义上的家庭生产。虽然专项奖励准入门槛的设置在伦理上依然有争议，但这一政策的目标设定却十分旗帜鲜明，即鼓励优质化农业生产，淘汰低效能农业生产。

2.2 农业生产社会化服务组织内部管理的市场逻辑

现实层面农业生产大托管的管理除去行政性层级管理外，主要依托市场逻辑进行流程管理，同时还将信息化管理、科学管理等现代性管理经验、管理要素纳入、整合进管理体制之中，基于交易成本、制度约束等限制通过不同的产业化组织形式实现效益的最大化[8]。农业生产大托管平台仅仅提供优质化的农业经营环节服务，并不干涉农户以及经营主体的经营自主权，但政策导向的引导规制作用切实能够发挥科学的引导功能。为确保农业生产大托管的有序推进，淮南市成立了农业生产社会化服务的专门公司——淮南市农管家有限公司。公司旨在专门为村集体组织、农业生产经营大户提供全流程的技术服务，内容包含种苗采购、农资采购、生产服务、产品收购及加工、产量测评、风险评估等。在提供集采服务以发挥规模效益的同时还积极整合保险公司、银行、专门性服务企业为农业生产经营主体提供资金、保险及各种技术性生产服务。因为政府主导建立的农管家有限公司掌握了大量的用户信息资源，具备一定的公信力，所以在与银行、保险公司等市场主体谈判时就能为广大经营主体争取最大化的利益，能够通过自身的中介服务为种业集团、化肥农资企业、粮食加工企业等市场主体与经营主体之间牵线搭桥，通过集体谈判实现相应物资和服务的公正价格供给，最大化降低经营主体的单位成本。同时还能够依托平台为广大经营大户提供技术指导，实现真正意义上的“六个统一”，从而推动粮食生产的增产增效。

2.3 日常实践的生活逻辑

农业生产大托管虽然是为适应国家粮食安全问题而提出的策略创新，但其创新实践必须转化为农户的策略实践才能贯彻执行。通过托管整合积极引导资本主体，不断培育提质和壮大经营主体，变农业为有效率的产业以提升农业经营的市场吸引力，通过市场机制发挥资源要素的调配功能。相较于农户的分散经营，农业生产大托管一方面避免了大户与农户分别谈判所产生的交易成本，这有利于吸引外地经营主体入驻从而有助于丰富经营主体供给的范围和有效性。另一方面，有利于村民基于身份权积极监管某些大户的短期功利行为，确保土地的品质安全。在生产过程中，村集体的组织保障和充分介入有利于消除农户间的隔阂，从而确保半熟人社会背景下生产实践的有序运转。农户在地化的监督有助于后续有效的效益测评，能够保障农户、经营主体的合法权益。在此过程中，农户只是转移了经营权并没有让渡对土地的天然联结，能够以追索权、请求权的形式对经营主体的生产日常进行监督，通过匹配关联村集体组织实现对土地生产的安全性确认，以防范经营主体的短期行为，通过监督、参与强化了农民的意识觉醒，有利于推动乡村的社会建设。伴随着村集体收入总量的迅速扩大，村集体可以开展一系列村容村貌建设，可以有效提升村两委为民办实事的广度和深度，能够更好地提升基层党委、行政的公信力和影响力。村集体通过自主经营，或者通过大托管吸引农业生产经营大户入驻收取服务费或管理费、发展村集体产业等多种形式，有效提升了村级集体经济规模，推动了乡村的产业振兴和社会建设。

2.4 共享、分担的组织逻辑

社会性农业生产服务组织的充分发展有利于提升农业生产的产业化水平，有利于丰富产业关联、繁荣市场供给能力，有利于推动农业生产的社会化大生产水平。村民基于自身的社区身份能够共享村集体经济不断壮大后的红利，能够以土地承包权身份入股参与村集体的资产建设。农业生产大托管运营机制的构建过程中，各种利益的协调、信息的互动能够为乡村治理供给必要的公共性空间、公共性利益关联，从而能够在利益博弈、互动协商中提升各种组织力，扩展和延伸公共空间的广度和深度。对于经营大户以及服务管理平台来说，公司化、流程化、标准化的农业生产和服务生产为集体的商业谈判提供市场空间，能够有效降低单位生产成本。公司内部服务管理流程与农业生产经营各环节之间实现了匹配关联，便于构建资本、技术、信息等服务性要素主动配合生产环节的畅通与衔接机制。“农户和种粮大户需要什么，我们就提供什么，包括飞机喷药、大田规模化作业、农资供应、粮食烘干、良种推广等，为农业生产提供全方位、全流程服务。”这一方面推动了服务性农业组织的发展壮大，推动了农村经济实体的发展，另一方面为资本下乡找到了很好的切入点。产业链条上，农管家可以整合各种资本拓展农业服务的组织形式和产业形式，为农民提供良种繁育、测土配方和智能配肥、病虫害统防统治、青贮饲料加工、农机作业、烘干储藏、农民培训等粮食生产全程化服务，同时可以整合银行、保险公司等实体为农户或经营大户提供资本和避险保障。

2.5 技术支撑的理性逻辑

农业的现代化是国家在新时代所追求的目标之一，是农业领域回应社会主要矛盾的必然选择，虽然在农业经营的规模标准方面，学术界有争议[9-10]，但嵌入性依托工业化、信息化等现代科技、管理改造传统农业的基本共识是没有问题的。农业生产领域强化主体振兴、服务振兴、管理振兴、绿色振兴的基本判断被各主体共同赞许。碎片化的产权形式以及生产经营形式限制了高新技术的普及推广，水土再造实现适度规模化便于统一经营以及现代性技术如无人机技术、大型农业器械等技术的适用，能够积极发挥规模效应。在保障村民基于身份性获取土地资产收益的前提下，便于广大农户积极投身市场竞争体系以实现自身的社会流动。

农业生产的规模化，为专业性农业生产服务组织的建立提供了广阔的市场空间。基于技术、信息整合能够发挥社会化农业生产服务的帕累托最优。调研中发现，很多村集体通过集资组建专业性农业服务合作社，极大地提升了村民的资产性收入以及组织力，有利于推动吸纳社会性资本的反哺植入以强化乡土社会的资产建设。如图2 所示，通过标准化农田建设，能够有效增加耕地面积5%左右，规模化经营为农机等工业产品提供了广大的市场，同时也极大地解放了生产力，能够为农业生产的社会化组织的发展和壮大提供市场空间，从而有利于乡土社会的组织建设。

图2 农田再造标准化示意图

调查发现不少村组织依托土地大托管积攒的原始资本，积极开展项目建设以强化农民的可行组织空间，通过入股、自筹合伙等资本组织形式强化自身的组织可及性以提升参与经济社会生活的谈判能力。通过政府主导力量的目标引导，基于水土再造、服务再造、组织再造以及市场再造等策略应用，存量土地、劳动力资源被重新组织以实现帕累托最优，同时积极通过行政吸纳社区的方式积极注入增量要素以实现农业的现代化改造。农业生产的托管服务实现了多主体多逻辑的有效整合和匹配优化，能够显著提升农业生产的综合效益，能够为农民增收、企业增效、社会增益提供制度保障，这一共识已经被理论研究和实务践行一再证实。但在实际运作层面，受限于社会经济发展的现实亦可能将自身内隐的弊病暴露出来，这些问题主要集中为可能损害弱势小农的话语权，可能形成大户与利益团体的共谋等，必须强化机制以夯实监督，积极构建共享协商的互动联结才能够有效予以回应。

3 存在问题及其优化

1）农民的参与权如何维护。农户土地托管后是否还要参与经营生产的管理和决策，离土化背景下农户的知情权、决策权如何维护。开展农业生产大托管很大一部分原因在于人口抽离后，农业生产的隐性抛荒以及农业生产的低效率化。半熟人社会的日益发展，使得承载在土地上的道德约束和社会规制日益失效，在此背景下农业大托管承接主体的行为规制就成为日常空间中必须予以重视的关键问题，这一问题的有效回应必须依赖于农民参与权的有效维护，让在地农民或者离土农民能够参与到农地经营决策的过程之中以强化基层民主建设，推动基层治理的参与性和规范性。

2）地方干部与村民的利益共谋及其规避。市场机制如何发挥积极效应，如何实现有效监管是平台长期可持续发展的关键。在推进农业生产托管过程中，需重视政府的引导作用。各级政府应统一思想，推动土地集中连片，着力营造良好的社会化服务环境；坚持规范管理，着力优化社会化服务制度建设为社会化服务发展提供制度保障；建立健全社会化服务体系，择优培育社会化服务主体，为服务组织节本增效，充分保障农民利益；引导农民、合作社、种粮能手、企业等主体在社会化服务体系中扮演各自角色，实现各主体间的利益协调。

3）去农化背景下村民的去向问题。农业生产大托管能够让广大的农户从农业生产中解放出来，具有劳动能力的农户可以通过外展实现劳动力效益的最大化。对于缺乏外出意愿或者说已经到了退休年龄阶段的农户来说，构建休闲性日常生活则成为基层治理的关键，通过丰富日常生活的宽度和广度以提升农户农余生活的丰富性。集体经济的不断壮大能够为公共产品的有效供给提供经济基础，公共产品的供给丰富性以及延展性，能够为社区营造提供便利，从而有利于厚植农村老年人日常生活的丰富性。

4）政策激励的延续性以及营利点的培育问题。充分发挥市场配置资源的决定性作用，防范任何环节可能出现的垄断性可能。在推动农业生产托管过程中，应坚持市场导向，着力整合各类资源要素，发挥服务组织的带动作用。鼓励服务组织通过市场化运作，有效整合土地、农业机械、生产资料等生产要素，减少投入成本，分散经营风险，全面提升资源要素的生产效益。择优培育托管服务组织，鼓励服务组织充分发挥规模经营优势，集中生产资料采购，统一测土配方施肥，应用免耕、套复种等技术，控制化肥农药使用量，实现科学种田，带动农业规模化和产业化发展。

在发展过程中，要处理好市场和政府的关系。一方面，要坚持市场导向，发挥市场在资源配置中的决定性作用，逐步培育专业化社会化服务市场。另一方面，要加强政府的引导和扶持，加大政策支持力度。当前，在组织实施好农业生产社会化服务项目的同时，强化政银保担合作，探索政府部门与银行、担保、保险等机构共同探索支持农业生产托管的有效方法，创新推出相关金融产品，提高对生产托管的保障水平，打消服务组织和农户的后顾之忧，实现金融、托管方、农户的多赢。