高标准农田建设项目审计常见问题及审计方法

易特特

党中央、国务院高度重视高标准农田建设工作，党的二十大报告提出“ 全方位夯实粮食安全根基，牢牢守住十八亿亩耕地红线， 逐步把永久基本农田全部建成高标准农田”。为保证项目资金依法、合理的高效使用，加强高标准农田建设项目的审计监督尤为重要。结合审计经验， 笔者梳理出高标准农田建设项目审计中项目实施、后续管护以及资金使用三个方面的常见问题及相应审计方法。

一、项目实施方面

问题一：项目偷工减料，质量不达标。

重点审查项目是否存在因层层转包等原因， 工程施工偷工减料、质量不达标等情况。

审计方法：获取项目竣工验收资料中工程量清单，详细对比工程量清单和施工设计图， 核实是否存在偷工减料情况，现场踏勘项目建设内容，查找是否存在部分建设内容质量不达标。

相关法规：《高标准农田建设通则》《高标准农田建设评价规范》《高标准农田建设质量管理办法》等规定。

问题二：虚报项目任务完成量。

问题描述：比对上图入库数据和实际完成情况，确认是否存在虚报任务完成量等问题。

审计方法： 从农业部门的农村土地承包经营权信息应用平台获取农户承包耕地确权数据， 从自然资源部门不动产登记信息管理基础平台获取农户林权登记数据， 汇总高标准农田建设项目所在村组农户的耕地和林地，对比项目上报完成面积，或利用自然资源“ 一张图” 系统及天地图等APP 测绘项目建成区域实际耕地面积，核实是否虚报任务完成量。

相关法规：《国土资源部、国家发展改革委、财政部、水利部、农业部关于切实做好高标准农田建设统一上图入库工作的通知》（国土资发〔2017〕115 号）等规定。

问题三：虚报项目或工程量。

重点审查已完工的项目是否存在虚构项目或将已完工内容作为新建内容，套取项目资金的情况。

审计方法：从农业部门获取《“ 十二五”以来高标准农田建设重叠面积统计表》及明细数据，比对建设面积重叠的项目建设明细内容， 通过自然资源部门卫星遥感数据或谷歌地球等应用软件， 查看项目开始前建设区域的情况，结合现场踏勘和走访农户，核实是否虚构项目或将已完工内容作为新建内容，套取项目资金。相关法规：《财政违法行为处罚处分条例》（国令第588 号）等规定。

问题四：项目进展缓慢。

重点审查项目是否未按照要求开工、项目进展缓慢、未及时完工等情况。

审计方法： 查看项目立项批复文件及投资计划文件中对项目的建设期限要求， 与项目负责人员座谈了解项目建设情况，获取项目完工验收和竣工决算资料，判断项目是否未按照要求开工或完工。

相关法规：《政府投资条例》（国令第712 号）等规定。

问题五：投标企业抱团串标围标，中标后将项目转分包。

重点审查是否存在投标人相互串通投标、违法转分包等问题。

审计方法： 从省公共资源交易平台获取所有高标准农田建设项目投标、中标单位信息以及保证金缴纳和退还数据， 查找在项目投标单位名单中频繁出现的企业名单及频繁中标的“ 龙头”企业名单，调取“ 龙头”企业银行流水及财务资料，通过查看资金流向，分析投标保证金是否最终由一家企业提供， 财政资金进入施工中标单位账户后是否扣除一定比例资金后， 转入其他某个公司或个人账户，通过进一步延伸和谈话，确定项目是否串标围标和转包。

相关法规：《水利工程施工转包违法分包等违法行为认定查处管理暂行办法》《中华人民共和国招标投标法》等规定。

问题六：项目未按批复方案组织实施。

重点审查项目是否存在未按批复方案实施招投标或未按招标内容实施建设的情况。

审计方法：获取抽审项目的立项和批复文件、实施方案、招标文件、施工合同和项目完工验收资料，比对其中建设内容的差异， 核实是否存在未按批复方案实施招投标或未按招标内容实施建设。

相关法规：《政府投资条例》（国令第712 号）等规定。

二、后续管护方面

问题一：项目未及时移交管护。

重点审查项目竣工验收后， 是否及时按有关规定办理资产交付手續；是否按照‘ 谁受益、谁管护，谁使用、谁管护的原则明确工程管护主体，拟定管护制度，落实管护责任。

审计方法： 从高标准农田建设主管部门获取项目完工验收表及项目移交管护协议， 走访项目所在乡镇政府和村委会，核实项目是否及时移交当地乡镇或村，已移交项目是否落实管护资金或管护人员。

相关法规：《农田建设项目管理办法》（农业农村部令2019 年第4 号）等规定。

问题二：已完工区域未上图入库。

重点审查各级各类已完工的高标准农田建设项目是否按照规定上图入库。“ 十三五” 时期按照立项、实施、验收等项目管理程序而开展的高标准农田建设项目，是否将项目计划、实施和验收阶段信息纳入上图入库范围； 未按照完整项目管理程序开展高标准农田建设的其他项目和2016 年以前已建成的项目以及农业综合开发项目，是否将验收阶段信息纳入上图入库范围。

审计方法：从农业、发改、财政、水利、自然资源、烟草等6 个部门获取到“ 十二五”以来实施的高标准农田建设项目台账， 与自然资源部门上图入库的项目清单进行比对，查找未上图入库的项目名单；将抽查项目的施工设计图与上图入库的图斑数据进行核对， 查找未入库的项目区域。

相关法规：《国土资源部、国家发展改革委、财政部、水利部、农业部关于切实做好高标准农田建设统一上图入库工作的通知》（国土资发〔2017〕115 号）、《全国高标准农田建设总体规划》、《关于扎实推进高标准农田建设的意见》等规定。

问题三：工程无法正常使用、长期闲置甚至损毁。

重点核实工程是否无法正常运行、长期闲置甚至损毁。

审计方法：现场踏勘已移交当地乡镇或村的项目，查看工程运行情况，核实工程是否无法正常运行、长期闲置甚至损毁。

相关法规：《农田建设项目管理办法》（农业农村部令2019 年第4 号）等规定。

问题四：已完工项目未用于粮食生产。

重点查看已完工项目是否未用于粮食生产， 而是被用于种植花卉苗木、蔬菜等经济作物甚至被用于建设厂房、小区等。

审计方法： 通过自然资源部门的卫星遥感数据和谷歌地球卫星图片，查看已完工项目实际使用情况，核实是否被用于种植花卉苗木、蔬菜等经济作物甚至被用于建设厂房、小区等。

相关法规：《国务院办公厅关于切实加强高标准农田建设提升国家粮食安全保障能力的意见》（国办发〔2019〕50 号）等规定。

三、资金管理使用方面

问题一：项目资金长期闲置或支出不合理。

重点审查农田建设补助资金是否用于土地平整、土壤改良、灌溉排水与节水设施、田间机耕道、农田防护与生态环境保持、农田输配电、损毁工程修复和农田建设相关的工程内容，是否存在资金长期闲置的情况。

审计方法： 获取财政部门国库集中支付系统数据和预算指标台账，查看项目业主单位的项目台账，核实项目资金实际支付情况， 查找是否存在项目资金长期闲置或资金未用于土地平整等7 个方面。

相关法规：《农田建设补助资金管理办法》等规定。

问题二：项目管理费计提和支出不合理。

重点审查项目管理费计提比例是否合理（财政投入资金1 500 万元以下的按不高于3 %据实列支； 超过1 500 万元的， 其超过部分按不高于1 %据实列支）；项目管理费的支出是否用于农田建设项目评审、实地考察、检查验收、工程实施监管、绩效评价、资金和项目公示等管理等方面的支出。

审计方法：获取项目业主单位项目账，汇总单个项目列支的项目管理费，核实总额是否超过规定标准，追查部分大额支出的真实性，核实支出是否超出规定范围。

相关法规：《农田建设补助资金管理办法》等规定。

问题三：新增耕地调剂收益未用于農田建设。问题描述： 新增耕地指标调剂收益是否优先用于高标准农田建设。

审计方法： 与自然资源局和农业农村局相关同志座谈，了解农田建设新增耕地的实施情况，从省自然资源厅获取公共资源交易平台中土地交易数据， 确认指标受益情况， 从财政局获取非税收入明细账和总预算会计账，核实受益使用是否符合要求。

相关法规：《农田建设项目管理办法》（农业农村部令2019 年第4 号）等规定。

说明：2018 年及以前年度，财政部、国家发展改革委等6 部门在实施高标准农田建设过程中都出台了相应的管理制度，《农田建设补助资金管理办法》2022 年进行了修订并以财农〔2022〕5 号予以公布，审计组在查看项目时，应根据不同时间、不同主管单位来选取适当的法律法规。

（作者单位：万载县审计局）